Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-HERTOGENBOSCH
Afdeling civiel recht
zaaknummer 200.173.809/01
arrest van 27 september 2016
in de zaak van
[appellante],
wonende te [woonplaats] ,
appellante,
hierna aan te duiden als [appellante] ,
advocaat: mr. R.W.J.L. Loonen te Heerlen,
tegen
Gemeente Heerlen,
zetelend te Heerlen,
geïntimeerde,
hierna aan te duiden als de Gemeente,
advocaat: mr. R.D. Boesveld te Haarlem,
op het bij exploot van dagvaarding van 1 juni 2015 en herstelexploot van 17 juli 2015 ingeleide hoger beroep van het vonnis van 4 maart 2015, door de rechtbank Limburg, zittingsplaats Maastricht , gewezen tussen [appellante] als eiseres en de Gemeente als gedaagde.
1.Het geding in eerste aanleg (zaak-/rolnummer C/03/182429/HA ZA 13-293)
Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis en naar het vonnis in incident van 16 oktober 2013.
2.Het geding in hoger beroep
Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding in hoger beroep en het herstelexploot;
- de memorie van grieven van 6 oktober 2015 met producties;
- de memorie van antwoord van 15 december 2015 met producties.
Het hof heeft daarna een datum voor arrest bepaald. Het hof doet recht op bovenvermelde stukken en de stukken van de eerste aanleg.
3.De beoordeling
3.1.1.
In dit hoger beroep kan worden uitgegaan van de volgende feiten.
3.1.2.
[appellante] dreef tot 29 november 2011 een kapsalon en beautycentrum “ [de onderneming] ” (hierna: de onderneming) in een door haar gehuurde bedrijfsruimte in winkelcentrum [winkelcentrum] in [woonplaats] (hierna: het winkelcentrum).
3.1.3.
Het winkelcentrum, de daarboven gelegen appartementen en de onder de winkels gelegen parkeergarage (gezamenlijk aan te duiden als: [winkelcentrum] ) zijn het eigendom van NSI te [vestigingsplaats 1] , 3W Vastgoed te [vestigingsplaats 2] , Q-Park te [vestigingsplaats 2] en enkele kleine beleggers en eigenaren. De eigenaren zijn verenigd in een vereniging van eigenaren (hierna: de VvE). Het winkelcentrum en de VvE worden beheerd door MVGM te [vestigingsplaats 2] .
3.1.4.
Op 30 augustus 2011 heeft een manager van Q-Park bij de Gemeente gemeld dat er scheuren in de kolommen van de parkeergarage waren geconstateerd. De afdeling Bouw- en woningtoezicht van de Gemeente is daarop bij het toezicht en de inspectie van de parkeergarage betrokken, evenals het Ingenieursbureau [Ingenieursbureau] ( [Ingenieursbureau] ), een vertegenwoordiger van Q-Park en [vertegenwoordiger MVGM] (hierna: [vertegenwoordiger MVGM] ) namens de MVGM en de vereniging van eigenaren van de winkels boven de parkeergarage.
3.1.5.
De dag daarop is geconcludeerd dat, gelet op de afmetingen van de kolommen in relatie tot de belasting, het verantwoord was de bovengelegen winkels open te laten gaan. Diezelfde dag is de burgemeester van de Gemeente geïnformeerd.
3.1.6.
In de daarop volgende dagen is de scheurvorming toegenomen, waarna stutten en stempels zijn gezet, kolommen zijn geïnjecteerd, kolommen zijn vervangen en delen van de parkeergarage zijn afgezet voor het publiek. De burgemeester is steeds geïnformeerd omtrent de stand van zaken en de noodzaak om al dan niet maatregelen te nemen.
3.1.7.
In de periode daarna, september, oktober en november 2011 hebben (onder meer) [vertegenwoordiger Gemeente 1] , constructeur afdeling Bouw- en woningtoezicht van de Gemeente (hierna: [vertegenwoordiger Gemeente 1] ), [vertegenwoordiger MVGM] van de MVGM en vertegenwoordigers van Q-Park vrijwel dagelijks de parkeergarage geïnspecteerd. Ook hebben zij overleg gevoerd over de aanpak van een uit te voeren onderzoek naar de oorzaak van de scheurvorming, herstel en communicatie.
In oktober 2011 is tevens advies ingewonnen van het Staatstoezicht op de mijnen. De daaraan verbonden inspecteur schrijft op 12 oktober 2011 aan [vertegenwoordiger Gemeente 1] dat er een reële kans is dat de oorzaak van de verzakking in de parkeergarage in de diepere ondergrond ligt, dat het daarom niet is uit te sluiten dat er plotseling een grotere zakking optreedt, hoewel de kans daarop klein wordt geacht, dat een doorgaande zakking aannemelijk is en dat monitoring noodzakelijk is. Voorts wordt aangeraden een in [vestigingsplaats 3] gevestigd ingenieursbureau ( [bureau] ) in te schakelen.
3.1.8.
In een overleg van 7 november 2011 wordt afgesproken dat [bureau] een eerste bestek en planning opstelt voor een oplossing van de scheurvorming (aanvang werkzaamheden januari 2012). De Gemeente heeft aan de VvE elektronische monitoring als voorwaarde gesteld voor het openhouden van het winkelcentrum.
3.1.9.
Op 10 november 2011 heeft de VvE aan de (afdeling Bouw- en woningtoezicht van de) Gemeente toegezegd dat in de week van (en uiterlijk op) 27 november 2011 het meet- en signaleringssysteem operationeel zal zijn.
3.1.10.
Op 22 november 2011 heeft de afdeling Bouw- en woningtoezicht van de Gemeente aan de burgemeester bericht dat gezien de verzakkingen weliswaar is aan te tonen dat niet meer wordt voldaan aan het bouwbesluit, maar dat gelet op de genomen maatregelen en de controle op de veiligheid een direct gevaar voor de veiligheid niet hard is te maken. In een reactie op 23 november 2011 schrijft de burgemeester: “
Zolang jullie – ondersteund door adviezen van externe deskundigen – constateren dat de boel veilig is, hebben we volgens mij geen titel voor bestuursdwang (c.q. sluiten c&a).”
Zolang jullie – ondersteund door adviezen van externe deskundigen – constateren dat de boel veilig is, hebben we volgens mij geen titel voor bestuursdwang (c.q. sluiten c&a).”
3.1.11.
Op 29 november 2011 worden tijdens de dagelijkse inspectie nieuwe scheuren geconstateerd en wordt door de bovengelegen winkel Promiss gemeld dat er scheuren in de wanden zijn ontstaan. Ook worden door de meet- en signaleringsapparatuur vervormingen en spanningen gemeten die blijven oplopen. Daarop zijn een vertegenwoordiger van [Ingenieursbureau] (rov. 3.1.4), [vertegenwoordiger MVGM] (MVGM) en [vertegenwoordiger Gemeente 1] en [vertegenwoordiger Gemeente 2] (Gemeente) ter plaatse bijeen gekomen. Zij hebben gelet op de drie afzonderlijke constateringen gezamenlijk besloten om het desbetreffende deel van het winkelcentrum te sluiten.
3.1.12.
Diezelfde dag, 29 november 2011, is het desbetreffende deel van het winkelcentrum ontruimd. In dat deel was ook de onderneming van [appellante] gevestigd. Zij heeft direct het door haar gehuurde winkelpand moeten ontruimen, zonder dat zij daarbij voorraad en inventaris heeft kunnen meenemen.
3.1.13.
De burgemeester heeft een noodverordening uitgevaardigd die op 2 december 2011 vanaf 07.00 uur van kracht werd. Op grond daarvan was het een ieder verboden om zich op te houden in het deel van het winkelcentrum, waarin ook de onderneming van [appellante] was gevestigd. Op 3 december 2011 is de noodverordening uitgebreid tot het wooncomplex boven het winkelcentrum.
3.1.14.
Op 5 december 2011 heeft de Gemeente aan de eigenaren van het winkelcentrum een last onder bestuursdwang opgelegd strekkende tot sloop van het winkelcentrum per 7 december 2011.
3.1.15.
Bij besluit van 6 december 2011 heeft het college van b&w de “Vergoedingsregeling ondernemers winkelcentrum [winkelcentrum] ” (hierna: de Vergoedingsregeling) overeenkomstig het collegevoorstel vastgesteld. In het collegevoorstel b&w hiervoor staat onder meer:
“
(…) Vanwege de problematiek rond winkelcentrum [winkelcentrum] is sinds 29 november jongstleden een tiental winkels onbereikbaar geworden. (…) Nadien, vanaf 2 december, is door de noodverordening het hele winkelcentrum gesloten verklaard voor het publiek. In het winkelcentrum bevinden zich in totaliteit vijftig zaken.
(…) Vanwege de problematiek rond winkelcentrum [winkelcentrum] is sinds 29 november jongstleden een tiental winkels onbereikbaar geworden. (…) Nadien, vanaf 2 december, is door de noodverordening het hele winkelcentrum gesloten verklaard voor het publiek. In het winkelcentrum bevinden zich in totaliteit vijftig zaken.
De hiervoor bedoelde tien winkels zullen, naar huidige inzichten, permanent niet kunnen terugkeren aangezien het betreffende compartiment als verloren wordt beschouwd. De betreffende ondernemers worden door de problematiek uitzonderlijk hard getroffen in hun bedrijfsvoering. (…)
De Gemeente wil, (…), zich de belangen van de ondernemers aantrekken door hen te compenseren. Gelet hierop, is onderhavig voorstel opgesteld om een financiële regeling te treffen. Met deze regeling kunnen ondernemers een financiële vergoeding ontvangen voor diverse kosten. De regeling vormt een aanvulling op de inspanningen van de gemeente om de ondernemers zo goed als mogelijk in feitelijke sfeer te faciliteren. Voor vergoeding komen in aanmerking kosten die ondernemers maken om hun schade te beperken. (…) Daarnaast wordt er in voorzien dat ondernemers die in liquide problemen belanden als gevolg van verminderde omzet of het uitblijven daarvan, financieel worden ondersteund. (...)
Voor de specifieke categorie van tien ondernemers die niet meer in het winkelcentrum kunnen terugkeren, wordt voorzien in vergoeding van redelijke kosten vanwege hervestiging elders in [woonplaats] . (…)
Per ondernemer is een bedrag van maximaal € 50.000,-- beschikbaar. (…)
Te honoreren claims die (bij uitzondering) het bedrag van € 50.000,-- overstijgen worden ter besluitvorming aan uw college voorgelegd.”
3.1.16.
[appellante] is een van de tien getroffen ondernemers die niet meer konden terugkeren in hun bedrijfsruimte in het winkelcentrum, omdat die gesloopt zou worden.
3.1.17.
Op 7 december 2011 is de noodverordening (waarbij het een ieder was verboden het winkelcentrum te betreden) uitgebreid tot een groter gebied. In artikel 2 van deze noodverordening staat na genoemd verbod dat personen die het gebied willen betreden, zich bij een van de controleposten dienen te melden.
3.1.18.
Op 15 december 2011 is de noodverordening ingetrokken, omdat de sloop zodanig was gevorderd dat van instortingsgevaar geen sprake meer was.
3.1.19.
[appellante] heeft op 14 december 2011 een eerste aanvraag in het kader van de Vergoedingsregeling gedaan. Zij heeft later nadere aanvragen ingediend. In totaal heeft de Gemeente (naar aanleiding van de eerste twee aanvragen) op grond van de Vergoedingsregeling een bedrag van € 38.474,30 aan [appellante] uitgekeerd. Verdere aanvragen heeft de Gemeente afgewezen. Bij brief van 12 maart 2012 schreef de Gemeente aan [appellante] :
“
Wij merken in de eerste plaats op dat de vergoedingsregeling slechts een vergoeding van de kosten als gevolg van de ontruiming (…) tot maximaal € 50.000,00 per ondernemer toestaat. Dit maximale bedrag geldt ook voor de 10 ondernemers die in het geheel niet meer terug kunnen naar hun oude winkelruimte. Er is geen sprake van een 2e tranche van € 50.000,-- in de huidige vergoedingsregeling. Dit is u ook al verteld door de leden van het ondernemersteam [winkelcentrum] en wel op 21 december 2012(hof: 2011).
(…)
Wij merken in de eerste plaats op dat de vergoedingsregeling slechts een vergoeding van de kosten als gevolg van de ontruiming (…) tot maximaal € 50.000,00 per ondernemer toestaat. Dit maximale bedrag geldt ook voor de 10 ondernemers die in het geheel niet meer terug kunnen naar hun oude winkelruimte. Er is geen sprake van een 2e tranche van € 50.000,-- in de huidige vergoedingsregeling. Dit is u ook al verteld door de leden van het ondernemersteam [winkelcentrum] en wel op 21 december 2012(hof: 2011).
(…)
Inmiddels heeft u van ons in totaal € 38.474,30 uit de Vergoedingsregeling ontvangen. (…)
Wij constateren dat momenteel een bedrag ter hoogte van € 11.525,70 voor u resteert uit de Vergoedingsregeling. (…)
Het spijt ons u te moeten berichten dat wij om die reden uw verzoek afwijzen.”
3.1.20.
Op 9 oktober 2012 heeft (een vertegenwoordiger van) [appellante] een verzoek tot nadeelcompensatie ingediend. Dat verzoek is bij besluit van 23 januari 2013 afgewezen voor zover het de ontruiming en de noodverordening betreft en aangehouden voor zover het de last onder bestuursdwang betreft. Het bezwaar daartegen is bij besluit van 19 juni 2013 door de Gemeente niet-ontvankelijk verklaard. Het beroep daartegen is bij uitspraak van de bestuursrechter van de rechtbank Limburg van 14 mei 2014 ongegrond verklaard.
3.1.20.
Op 1 november 2012 heeft TNO in opdracht van de Gemeente gerapporteerd omtrent – kort gezegd – het besluitvormingsproces van de Gemeente inzake [winkelcentrum] . TNO concludeert daarin onder meer dat de Gemeente na de melding van de scheurvorming in augustus 2011 haar taken in het kader van de veiligheid van het bouwwerk met voortvarendheid heeft aangepakt.
3.1.21.
Voor zover het in rov. 3.1.20 bedoelde bezwaar tevens een civiele aansprakelijkheidstelling inhield, heeft de Gemeente die doorgezonden aan haar verzekeraar. Bij brief van 20 juni 2013 heeft de verzekeraar namens de Gemeente iedere aansprakelijkheid afgewezen.
3.2.1.
[appellante] heeft de Gemeente op 15 juli 2013 gedagvaard. In de onderhavige procedure vordert [appellante] veroordeling van de Gemeente tot betaling van een bedrag van € 723.134,40, althans een door de rechtbank (althans het hof) te bepalen bedrag, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 1 december 2011, althans vanaf de dag van dagvaarding en met veroordeling van de Gemeente in de proceskosten.
3.2.2.
Aan deze vordering heeft [appellante] , kort samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. De Gemeente heeft onrechtmatig jegens haar gehandeld, door:
- te laat handhavend op te treden, waardoor het winkelcentrum met onmiddellijke ingang moest worden ontruimd;
- te laat en feitelijk onjuiste informatie te verstrekken over de veiligheid van het winkelcentrum;
- het winkelcentrum te (doen) ontruimen zonder de schade van [appellante] te vergoeden c.q. aan [appellante] nadeelcompensatie toe te kennen;
- toezeggingen niet na te komen.
3.2.3.
De Gemeente heeft gemotiveerd verweer gevoerd. Dat verweer zal, voor zover in hoger beroep van belang, in het navolgende aan de orde komen.
3.3.1.
[appellante] had in eerste aanleg ook een incidentele provisionele vordering ingediend ex artikel 223 Rv. Die vordering is in het vonnis in incident van 16 oktober 2013 afgewezen en maakt geen onderdeel uit van het hoger beroep.
Voorts is op 7 maart 2014 een comparitie van partijen gehouden. Op deze zitting is afgesproken dat partijen re- en dupliceren.
3.3.2.
In het bestreden eindvonnis van 4 maart 2015 heeft de rechtbank de vordering van [appellante] afgewezen en haar in de proceskosten veroordeeld. De rechtbank oordeelde daartoe, samengevat, als volgt.
Er was tot augustus 2011 geen (acuut) gevaar, zodat (de afdeling Bouw- en woningtoezicht van) de Gemeente geen aanknopingspunten had om tot handhaving of informatieverschaffing aan de ondernemers in het winkelcentrum over te gaan. TNO concludeert voorts in het rapport van 1 november 2012 voor de periode vanaf augustus 2011 dat de Gemeente voortvarend heeft gehandeld in het kader van haar taken inzake het toezicht en controle op de veiligheid en eveneens adequaat heeft opgetreden inzake risicomanagement, waarbij de Gemeente niet alleen voldoende deskundigen heeft ingeschakeld en geraadpleegd, maar terecht is uitgegaan van het “worst case scenario”. Volgens de rechtbank was er dan ook geen reden om handhavend op te treden en geen aanleiding om bewoners en gebruikers van het winkelcentrum te informeren (4.3).
De Gemeente was weliswaar betrokken bij de besluitvorming en de ontruiming, maar het initiatief en de verantwoordelijkheid in dit verband lag in beginsel bij de VvE. Het besluit tot ontruiming is niet door de burgemeester genomen, noch door het college van b&w. De Gemeente heeft evenmin feitelijk ontruimd. Wel heeft zij de VvE bij de ontruiming bijstand en hulp verleend (4.6).
Aan de ontruiming ligt geen besluit of handelen van de Gemeente ter uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ten grondslag. Hoewel de Gemeente vanuit haar rol van toezichthouder en controleur invloed heeft gehad op de besluitvorming van de VvE en voorts hulp heeft geboden bij de ontruiming, is de schade als gevolg van de ontruiming volgens de rechtbank niet het gevolg van acties die binnen de overheidssfeer liggen. Er was dan ook geen aanknopingspunt (en ook geen te beschermen belang) voor een nadeelcompensatieregeling in het kader van de ontruiming (4.9).
[appellante] heeft onweersproken gelaten dat zij de mogelijkheid heeft gehad tussen 29 november 2011 en de aanvang van de sloop op 7 december 2011 – voor zover dit verantwoord was gelet op het instortingsgevaar – en in de gelegenheid is gesteld naar haar salon terug te keren en spullen veilig te stellen en ook dat [appellante] daadwerkelijk van die gelegenheid gebruik heeft gemaakt. Met de Gemeente is de rechtbank van oordeel dat de schade die is ontstaan door de ontruiming op 29 november 2011 niet (ook) het gevolg is van een in de noodverordening gelegen beperking van de toegang. [appellante] heeft haar stelling dat zij onevenredig schade heeft geleden onvoldoende concreet onderbouwd (4.10).
Voor [appellante] moest duidelijk zijn dat de Vergoedingsregeling geen grondslag biedt voor een ruimere steun dan maximaal € 50.000,--, zodat zij haar ondernemersbeslissingen daarop had moeten en kunnen afstemmen. Haar stellingen omtrent toezeggingen door de Gemeente zijn onvoldoende concreet onderbouwd (4.17), aldus de rechtbank.
3.4.1.
[appellante] heeft in hoger beroep vier grieven aangevoerd. Zij heeft geconcludeerd tot vernietiging van het beroepen vonnis en tot het alsnog toewijzen van haar vorderingen.
Grief I is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat de Gemeente niet is tekortgeschoten in haar taken met betrekking tot handhaving en toezicht op de veiligheid en in haar informatieplicht jegens het publiek en [appellante] in het bijzonder.
Met grief II maakt [appellante] bezwaar tegen het oordeel van de rechtbank dat de ontruiming is geschied namens de VvE.
Grief III is gericht tegen het oordeel van de rechtbank dat het ontbreken van adequate nadeelcompensatie niet onrechtmatig is.
Met grief IV komt [appellante] op tegen het oordeel van de rechtbank dat er geen sprake is van opgewekt vertrouwen.
Tekortschietende handhaving en toezicht en informatieverschaffing? Grief I.
3.4.2.
Samengevat heeft [appellante] het volgende aangevoerd. De Gemeente heeft al vanaf 2004 onvoldoende aandacht gehad voor mogelijke problemen met betrekking tot de ondergrond van het winkelcentrum. Als in augustus 2011 scheurvorming wordt gemeld treedt de Gemeente evenmin voortvarend op, ondanks het feit dat vanaf dat moment metingen plaatsvonden in de parkeergarage en er grote zorg bestond over de bouwkundige staat en de stabiliteit van de constructie. In de maanden september en oktober 2011 waren er steeds meer signalen dat de veiligheid van het gebouw niet meer gegarandeerd was. In dit verband verwijst [appellante] ook naar de brief van het Staatstoezicht op de mijnen van 12 oktober 2011 (rov. 3.1.7). Continue bemeting (monitoring) werd pas in de week van 27 november 2011 operationeel. Al die tijd is [appellante] niet door de Gemeente geïnformeerd omtrent de gebleken zorgelijke situatie. Zij heeft daardoor niet zelf maatregelen kunnen nemen noch een risico-inschatting kunnen maken. In plaats daarvan werd zij volkomen onverwacht en halsoverkop gedwongen haar onderneming te ontruimen, aldus [appellante] .
3.4.3.
De Gemeente heeft, samengevat, het volgende verweer gevoerd. Voor de veiligheid van het bouwwerk was primair de VvE, c.q. waren primair de eigenaren/verhuurders verantwoordelijk. Zij zijn het ook die uiteindelijk op 29 november 2011 tot ontruiming hebben besloten en tot ontruiming zijn overgegaan. De Gemeente is wel bij de (beslissing tot) ontruiming betrokken geweest. [appellante] maakt niet duidelijk wat de Gemeente concreet anders had moeten doen. De ondernemers, waaronder [appellante] , zijn overigens wel degelijk geïnformeerd en wel bij brief van 14 september 2011, verspreid door [vertegenwoordiger MVGM] namens de MVGM. Het is onwaarschijnlijk dat [appellante] , indien zij in september 2011 dezelfde informatie had gehad als de Gemeente toen had, ervoor zou hebben gekozen om haar onderneming elders voort te zetten. Er bestond in de periode voorafgaande aan de ontruiming onduidelijkheid over de oorzaak van de scheurvorming, over de vraag of en zo ja hoe die scheurvorming zich verder zou ontwikkelen en over de vraag welke maatregelen genomen zouden kunnen worden om verdere scheurvorming te voorkomen. De volgens [appellante] geschonden normen (onvoldoende toezicht, te late handhaving) zijn gebaseerd op de Woningwet. Die normen strekken niet tot bescherming van het vermogensbelang van [appellante] . Daarom is aan het relativiteitsvereiste niet voldaan, aldus de Gemeente.
3.5.1.
Het hof stelt het volgende voorop.
Het gaat in deze zaak om een winkelcentrum, een appartementencomplex en een parkeergarage. Uitgangspunt is dat de eigenaren van die bouwwerken verantwoordelijk zijn voor de veiligheid van de constructie en voor de naleving van de in de Woningwet en de daarop gebaseerde regelgeving opgenomen voorschriften. Primair ligt die verantwoordelijkheid dus bij de eigenaren van het bouwwerk. De Gemeente heeft tot taak toezicht te houden op naleving van die voorschriften en waar nodig handhavend op te treden. Ook de verantwoordelijkheid om de bewoners/huurders/gebruikers in te lichten omtrent latente of manifeste gebreken aan het gehuurde en noodzakelijke acties welke daaruit voortvloeien ligt primair bij de verhuurder/eigenaar, dus de VvE. Indien en voor zover op de Gemeente informatieplichten rusten zijn die primair gericht op haar verplichting om zo nodig de VvE te informeren, die als eigenaar daartoe de eerst aangewezen instantie is. Dat laat onverlet dat voorstelbaar is dat in een concrete situatie, waarbij de Gemeente actief betrokken is, ook rechtstreekse informatieverplichtingen bestaan van de Gemeente jegens de haar bekende gebruikers van gehuurde gedeelten.
3.5.2.
Anders dan [appellante] betoogt, kan uit de in de periode van 30 augustus 2011 tot 29 november 2011 beschikbare informatie niet worden afgeleid dat toen reeds sprake was van een onveilige situatie die noopte tot ontruiming dan wel informatieverschaffing door de Gemeente. Uit het logboek van de Gemeente (dat inhoudelijk door [appellante] niet wordt betwist en dat naar het oordeel van het hof een goed inzicht geeft omtrent de ontwikkelingen in genoemde periode aangezien het niet achteraf is opgemaakt, maar steeds ten tijde van en gedurende de gebeurtenissen in die periode) blijkt veeleer dat de oorzaak van de scheurvorming onduidelijk was, dat het de vraag was in hoeverre het proces van scheurvorming zich zou voortzetten en dat gaande de periode van onderzoek maatregelen werden genomen in het belang van de veiligheid, terwijl de situatie dagelijks werd geïnspecteerd door een team waarin zowel de Gemeente als vertegenwoordigers van de MVGM en de VvE en een externe technisch deskundige participeerden (rov. 3.1.5.). Naar het oordeel van het hof was het in die periode en bij die stand van zaken niet aan de Gemeente om de ondernemers, waaronder [appellante] , te informeren. Dat was aan de eigenaren/verhuurders en bovendien is de Gemeente ervan uitgegaan – en mocht zij dat ook gelet op de e-mail van [vertegenwoordiger MVGM] van 14 september 2011 (cvd prod. 15) – dat de ondernemers geïnformeerd waren. Daaraan doet niet af dat [appellante] , zoals zij stelt maar de Gemeente betwist, die informatie niet zou hebben ontvangen, omdat het in die periode en bij de toen voor de Gemeente en de eigenaren beschikbare informatie niet de taak was van de Gemeente om erop toe te zien dat de ondernemers werden geïnformeerd of zelf met de ondernemers te communiceren. Evenmin valt in de door [appellante] aangehaalde stukken en e-mails een aanwijzing te lezen dat de Gemeente het publiek zou hebben “voorgelogen”.
Ook volgt het hof [appellante] niet in haar stelling dat de Gemeente onvoldoende toezicht hield en te laat handhaafde. Door participatie in het team dat dagelijks inspecteerde hield de Gemeente voldoende toezicht. Een eerdere handhaving was niet aan de orde zolang de situatie stabiel genoeg was en het onderzoek naar de oorzaak van de verzakking nog liep. Bovendien was er geen enkele aanleiding voor de Gemeente om te veronderstellen dat de eigenaren hun verantwoordelijkheid niet zouden nemen, zodat ook om die reden handhaving toen niet aan de orde was.
3.5.3.
Het lag bij een complex als [winkelcentrum] voor de hand, zolang de veiligheid gewaarborgd werd, te onderzoeken of en zo ja op welke wijze herstelwerkzaamheden een einde zouden kunnen maken aan de scheurvorming/verzakking. De door [appellante] aangehaalde brief van het Staatstoezicht op de mijnen van 12 oktober 2011 leidt niet tot een ander oordeel. In die brief wordt de kans op een plotselinge grotere verzakking klein geacht. Monitoring, in genoemde brief als noodzaak genoemd, vond al plaats door de dagelijkse inspectie en eind november 2011 door elektronische monitoring. Het enkele feit dat de elektronische monitoring toen pas operationeel was betekent niet dat de Gemeente tekortschoot in haar toezichthoudende en handhavende taak. Ten slotte kan evenmin aan de periode 2002-2004 worden ontleend dat de Gemeente haar toezicht- en controletaken heeft verzaakt. [appellante] heeft op dit punt verwezen naar p. 70 van het TNO rapport (rov. 3.1.20). Weliswaar concludeert TNO daar dat de risico-beoordeling in die periode onvoldoende is geweest, maar tevens dat in die periode en tot augustus 2011 de heersende leer was dat verzakkingen zoals onder [winkelcentrum] zich zouden stabiliseren. De verticale dynamiek van de bodem werd in kringen van deskundigen
“niet als acute dreiging van de constructieve veiligheid beschouwd”. Zonder bijkomende, bijzondere omstandigheden, die niet zijn gebleken en evenmin door [appellante] zijn gesteld, valt niet in te zien dat de Gemeente door in die aan augustus 2011 voorafgaande periode geen (bodem)onderzoek te (doen) verrichten, onrechtmatig jegens [appellante] handelde.
“niet als acute dreiging van de constructieve veiligheid beschouwd”. Zonder bijkomende, bijzondere omstandigheden, die niet zijn gebleken en evenmin door [appellante] zijn gesteld, valt niet in te zien dat de Gemeente door in die aan augustus 2011 voorafgaande periode geen (bodem)onderzoek te (doen) verrichten, onrechtmatig jegens [appellante] handelde.
3.5.4.
Ten overvloede overweegt het hof nog dat de Gemeente er terecht op heeft gewezen dat de in dit verband volgens [appellante] geschonden normen aan de Woningwet zijn ontleend en dat die normen niet strekken tot bescherming van het vermogensbelang van [appellante] . Met de in de Woningwet neergelegde normen wordt, kort gezegd, in algemene zin beoogd dat een bouwwerk geen gevaar voor de gezondheid of veiligheid oplevert. De toezichthoudende en handhavende taak van de Gemeente in dit verband neemt niet weg dat het de eigenaar van het bouwwerk is die voor de veiligheid van het bouwwerk en voor regelmatige controle en onderhoud daarvan verantwoordelijk blijft. Genoemde taak van de Gemeente heeft niet de strekking een in beginsel onbeperkte groep van derden te beschermen tegen vermogensschade ten gevolge van een onveilig bouwwerk (vgl. ook Hoge Raad 7 mei 2004, ECLI:NL:HR:2004:AO6012 Duwbak Linda).
Grief I slaagt niet.
Opgewekt vertrouwen? Grief IV.
3.6.1.
[appellante] heeft, samengevat, betoogd dat de Gemeente herhaaldelijk het vertrouwen heeft gewekt dat zij de getroffen ondernemers zou helpen. Gelet daarop heeft [appellante] haar personeel in dienst gehouden en kosten gemaakt om een vervangend pand te zoeken. [appellante] heeft verwezen naar uitlatingen van wethouder [wethouder] tijdens een raadsvergadering van 6 december 2011 (prod. 12 inl. dv.), waaruit [appellante] in haar visie mocht opmaken dat de tien getroffen ondernemers in aanmerking kwamen voor een extra vergoeding van € 50.000,-- bovenop de “
standaardregeling” van € 50.000,--. Ook in de pers heeft de Gemeente het volgens [appellante] doen voorkomen als zou zij de tien zwaarst getroffen ondernemers ruimhartig tegemoet treden en soepel omgaan met het vergoeden van schade en het anderszins faciliteren (mvg 56).
standaardregeling” van € 50.000,--. Ook in de pers heeft de Gemeente het volgens [appellante] doen voorkomen als zou zij de tien zwaarst getroffen ondernemers ruimhartig tegemoet treden en soepel omgaan met het vergoeden van schade en het anderszins faciliteren (mvg 56).
3.6.2.
De Gemeente heeft betwist dat zij uitlatingen heeft gedaan op basis waarvan [appellante] gerechtvaardigd mocht vertrouwen dat zij schadeloos zou worden gesteld dan wel een hogere vergoeding zou ontvangen dan zij heeft ontvangen. Meer specifiek heeft de Gemeente erop gewezen dat [appellante] al ten tijde van de door [appellante] bedoelde uitlatingen van de wethouder beschikte over de tekst van de Vergoedingsregeling en daarom wist dat voor iedere ondernemer een maximum van € 50.000,-- gold.
3.7.
Evenals de rechtbank is het hof van oordeel dat de door [appellante] gestelde uitlatingen dermate weinig concreet zijn dat [appellante] niet daaraan het door haar gestelde vertrouwen mocht ontlenen. Verder is de door de wethouder [wethouder] gedane uitlating al in dezelfde raadsvergadering geredresseerd, zoals de rechtbank terecht overweegt (“
Voorzitter, ik hoor dat ik een fout heb gemaakt. (…) Het gaat om een regeling met verschillende onderdelen. (…) Maar voor iedereen een maximum van 50.000 euro”). Op die eerdere, door [appellante] bedoelde uitlating van de wethouder kon [appellante] dus redelijkerwijs niet het door haar gestelde vertrouwen baseren.
Voorzitter, ik hoor dat ik een fout heb gemaakt. (…) Het gaat om een regeling met verschillende onderdelen. (…) Maar voor iedereen een maximum van 50.000 euro”). Op die eerdere, door [appellante] bedoelde uitlating van de wethouder kon [appellante] dus redelijkerwijs niet het door haar gestelde vertrouwen baseren.
Grief IV slaagt niet.
De aan de ontruiming ten grondslag liggende besluitvorming, de uitvoering van de ontruiming en de ontbrekende nadeelcompensatie. Grieven II en III.
3.8.1.
[appellante] heeft aangevoerd dat het de Gemeente was die tot ontruiming besloot en vervolgens ontruimde. Zij stelt dat gelet daarop de Gemeente aansprakelijk is voor de gevolgen van die beslissing (mvg 36). Bovendien kon [appellante] na de ontruiming niet meer haar inventaris en voorraad veiligstellen. Dat lag gelet op het instortingsgevaar ook wel voor de hand (mvg 43), maar [appellante] is daardoor onevenredig getroffen. Volgens [appellante] is zij ook onevenredig benadeeld, nu zij anders dan de eigenaren waaronder Q-park, niet vanaf 30 augustus volledig op de hoogte was. De Gemeente had haar daarom een effectieve nadeelcompensatie moeten bieden, aldus [appellante] (mvg 39).
3.8.2.
De Gemeente heeft, samengevat, het volgende verweer gevoerd. Het beroep op nadeelcompensatie strandt reeds omdat het niet de Gemeente was die tot ontruiming besloot en vervolgens ontruimde. Er is dus geen sprake geweest van overheidshandelen. De bestuursrechter heeft overeenkomstig geoordeeld in de uitspraak van 14 mei 2014 (cvd prod. 13). Gelet op de aansluitingsregels moet de civiele rechter van dit oordeel uitgaan.
3.9.1.
Het hof oordeelt als volgt.
De bestuursrechter van de rechtbank Limburg heeft in de beroepsprocedure tegen het besluit van de Gemeente om het verzoek van [appellante] tot nadeelcompensatie af te wijzen bij uitspraak van 14 mei 2014 geoordeeld dat “
aan de ontruiming geen beslissing binnen het kader van de uitoefening door verweerder(hof: de Gemeente)
dan wel een ander bestuursorgaan van een door dat orgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ten grondslag ligt” (rov. 11)
.
aan de ontruiming geen beslissing binnen het kader van de uitoefening door verweerder(hof: de Gemeente)
dan wel een ander bestuursorgaan van een door dat orgaan aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid ten grondslag ligt” (rov. 11)
.
Het hof verwijst naar r.o. 3.1.20. Tegen de uitspraak van de bestuursrechter van de rechtbank Limburg van 14 mei 2014 heeft [appellante] hoger beroep ingesteld. Uit een door de Gemeente bij memorie van antwoord overgelegde brief van de Raad van State van 1 december 2014 valt af te leiden dat dit hoger beroep is ingetrokken, doch [appellante] heeft daarop nog niet kunnen reageren zodat zulks in rechte nog niet vast staat. Om deze reden kan het hof in dit stadium nog niet beoordelen of sprake is van een onherroepelijk oordeel van de bestuursrechter waaraan de civiele rechter gebonden is.
Het hof kan evenwel desondanks beslissen in deze zaak, nu het hof het inhoudelijk eens is met het in de aangehaalde uitspraak gegeven oordeel; het was niet de Gemeente die tot de ontruiming besloot en deze feitelijk effectueerde.
Het hof kan evenwel desondanks beslissen in deze zaak, nu het hof het inhoudelijk eens is met het in de aangehaalde uitspraak gegeven oordeel; het was niet de Gemeente die tot de ontruiming besloot en deze feitelijk effectueerde.
Uit het (hiervoor en ook door [appellante] , mvg 26, aangehaalde) logboek blijkt dat de beslissing om te ontruimen gezamenlijk door [Ingenieursbureau] (het betrokken ingenieursbureau), MVGM (de beheerder namens de VvE) en de betrokken ambtenaren van de Gemeente is genomen.
Naar het oordeel van het hof is dan ook geen sprake van een “overheidshandelen” dat aanknopingspunten zou kunnen bieden voor het toekennen van nadeelcompensatie.
3.9.2.
Dat neemt niet weg dat het hof wel toekomt aan een beoordeling van de stelling van [appellante] dat het uitblijven van “een schadevergoeding” onrechtmatig is. Blijkens haar akte wijziging van eis van 7 maart 2014 (randnummer 4c) gaat het [appellante] niet (“exclusief”) om het formele begrip nadeelcompensatie, maar om het uitblijven van een in haar ogen adequate vergoeding, hetgeen volgens haar onrechtmatig is. Voor de Gemeente is dit naar ’s hofs oordeel ook voldoende kenbaar geweest.
3.9.2.
Het hof begrijp de stellingen van [appellante] aldus dat de ontruiming zelf en de daarop volgende noodverordening niet onrechtmatig zijn, maar dat de Gemeente tekort schoot in informatieverschaffing, toezicht en handhaving, dat de Gemeente toezeggingen niet is nagekomen en dat mede in het licht van deze omstandigheden de Gemeente onrechtmatig jegens [appellante] heeft gehandeld door haar schade niet te vergoeden.
Hiervoor is bij de behandeling van de grieven I en IV reeds geoordeeld dat de Gemeente niet tekort is geschoten in toezicht en handhaving, dat zij niet op onrechtmatige wijze heeft nagelaten informatie aan [appellante] te verschaffen en dat zij geen toezeggingen heeft gedaan op grond waarvan [appellante] gerechtvaardigd mocht vertrouwen dat haar schade vergoed zou worden.
3.9.3.
Dan blijft over de door [appellante] kennelijk aan het leerstuk van nadeelcompensatie ontleende stelling dat zij onevenredig is getroffen. Het hof volgt [appellante] daarin niet. Nog daargelaten dat een compensatie in verband met een rechtmatig overheidshandelen hier niet aan de orde is (rov. 3.9.1) en dat niet gebleken is van een onrechtmatig handelen door de Gemeente dat haar zou verplichten tot schadevergoeding, betekent het feit dat [appellante] hard is getroffen in haar vermogensbelang nog niet dat zij “onevenredig” is getroffen. Feit is dat gelet op het ontstane veiligheidsrisico een tiental ondernemingen halsoverkop heeft moeten ontruimen, voorraad en inventaris is kwijtgeraakt en een nieuwe plek voor hun bedrijfsvoering heeft moeten zoeken. [appellante] onderkent dat ook (mvg 48). Zowel [appellante] als de negen andere getroffen ondernemingen hebben uit de door de Gemeente vastgestelde vergoedingsregeling een vergoeding ontvangen van niet meer dan € 50.000,--, hetgeen [appellante] overigens bekend is (mvg 52).
Dat Q-park als eigenaar “
vanaf dag één bij alles betrokken is geweest” en daarom over meer informatie beschikte dan [appellante] als huurder van een bedrijfsruimte leidt, anders dan [appellante] stelt (mvg 23), niet tot de kwalificatie “
onterecht onderscheid” wat de Gemeente zou zijn aan te rekenen en de Gemeente aansprakelijk zou maken. Dat Q-park als eigenaar een andere positie in nam (anders dan [appellante] was Q-park als eigenaar verantwoordelijk voor de veiligheid van het bouwwerk) met als gevolg dat Q-park direct bij de gang van zaken na de melding op 30 augustus 2011 betrokken is geweest, betekent niet dat [appellante] onevenredig is benadeeld, als [appellante] dat met de aangehaalde stelling bedoelt. En dat op de Gemeente in die periode geen plicht rustte om rechtstreeks de winkeliers te informeren, is hiervoor al overwogen.
vanaf dag één bij alles betrokken is geweest” en daarom over meer informatie beschikte dan [appellante] als huurder van een bedrijfsruimte leidt, anders dan [appellante] stelt (mvg 23), niet tot de kwalificatie “
onterecht onderscheid” wat de Gemeente zou zijn aan te rekenen en de Gemeente aansprakelijk zou maken. Dat Q-park als eigenaar een andere positie in nam (anders dan [appellante] was Q-park als eigenaar verantwoordelijk voor de veiligheid van het bouwwerk) met als gevolg dat Q-park direct bij de gang van zaken na de melding op 30 augustus 2011 betrokken is geweest, betekent niet dat [appellante] onevenredig is benadeeld, als [appellante] dat met de aangehaalde stelling bedoelt. En dat op de Gemeente in die periode geen plicht rustte om rechtstreeks de winkeliers te informeren, is hiervoor al overwogen.
Wat betreft [appellante] ’ stelling dat zij na de ontruiming niet meer in de gelegenheid is geweest om haar inventaris en voorraad veilig te stellen, overweegt het hof het volgende. De gemeente heeft deze stelling betwist, maar ook indien van de juistheid van de stelling wordt uitgegaan, leidt dat niet tot een ander oordeel. [appellante] stelt immers niet dat het weigeren van toegang onrechtmatig is (integendeel, zij betoogt dat toegang “
een enorme logistieke operatie(zou)
zijn waarbij vrachtauto’s af en aan zouden rijden en als er dan daadwerkelijk een instorting plaatsvond zou dit de toegang van hulpdiensten ernstig bemoeilijken” en dat het “
voor de hand lag” dat de toegang werd geweigerd; mvg 43). Zou toegang inderdaad zijn geweigerd, dan zou dat onder de gestelde omstandigheden ook naar het oordeel van het hof niet onrechtmatig zijn. Evenmin zou dat tot de kwalificatie “onevenredig hard getroffen” leiden; het hof verwijst kortheidshalve naar de eerste alinea van deze overweging.
een enorme logistieke operatie(zou)
zijn waarbij vrachtauto’s af en aan zouden rijden en als er dan daadwerkelijk een instorting plaatsvond zou dit de toegang van hulpdiensten ernstig bemoeilijken” en dat het “
voor de hand lag” dat de toegang werd geweigerd; mvg 43). Zou toegang inderdaad zijn geweigerd, dan zou dat onder de gestelde omstandigheden ook naar het oordeel van het hof niet onrechtmatig zijn. Evenmin zou dat tot de kwalificatie “onevenredig hard getroffen” leiden; het hof verwijst kortheidshalve naar de eerste alinea van deze overweging.
3.9.4.
Waar het op neerkomt is dat in verband met een verzakking onder een (aan derden in eigendom toebehorend) winkelcentrum waarin [appellante] een bedrijfsruimte huurde, de veiligheid noodzaakte tot ontruiming en later sloop van het deel waarin [appellante] en negen andere ondernemers hun winkel hadden. Dat is ontegenzeggelijk een zware slag voor [appellante] en voor de andere getroffen ondernemers, maar dat leidt niet tot een schadevergoedingsplicht van de Gemeente. De weigering door de Gemeente om [appellante] een hogere vergoeding toe te kennen dan het reeds (onverplicht) toegekende bedrag op grond van de met het oog op deze strop in het leven geroepen Vergoedingsregeling, is dan ook niet als onrechtmatig te kwalificeren. Zoals hiervoor is overwogen is ook anderszins niet van enig onrechtmatig handelen van de Gemeente gebleken.
Grieven II en III slagen niet.
3.10.
[appellante] heeft geen voor bewijs vatbare feiten gesteld die, indien bewezen, tot een ander oordeel zouden leiden.
3.11.
De slotsom is dat de grieven niet slagen en dat het bestreden vonnis wordt bekrachtigd. [appellante] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de aan de zijde van de Gemeente gevallen proceskosten worden veroordeeld.
4.De uitspraak
Het hof:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt [appellante] in de proceskosten van het hoger beroep, en begroot die kosten tot op heden aan de zijde van de Gemeente op, op € 5.160,-- aan griffierecht en op € 3.895,-- aan salaris advocaat.
Dit arrest is gewezen door mrs. J.M. Brandenburg, M.A. Wabeke en J.F.M. Pols en is in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 27 september 2016.
griffier rolraadsheer