Uitspraak
GERECHTSHOF 's-HERTOGENBOSCH
sector civiel recht
zaaknummer HD 200.052.603
Arrest van de eerste kamer van 9 maart 2010
in de zaak van
CZ ZORGKANTOOR BV,
gevestigd te Tilburg,
appellante,
advocaat: mr. E.J.A. Reus,
tegen:
1. [GEINTIMEERDE SUB 1], h.o.d.n. [NAAM 1],
wonende te [plaats], gemeente [gemeente],
advocaat: mr J.J. Baltus,
2. [GEINTIMEERDE SUB 2], h.o.d.n. [NAAM 2],
wonende te [plaats],
advocaat: mr J.J. Baltus,
3. [GEINTIMEERDE SUB 3] g/v [PERSOON 1], h.o.d.n. [NAAM 3],
wonende te [plaats],
niet verschenen,
4. [GEINTIMEERDE SUB 4], h.o.d.n. [NAAM 4],
wonende te [plaats],
niet verschenen,
5. [GEINTIMEERDE SUB 5] e/v [PERSOON 2],
wonende te [plaats],
advocaat: mr J.J. Baltus,
6. [GEINTIMEERDE SUB 6] e/v [PERSOON 3],
wonende te [plaats],
advocaat: mr J.J. Baltus,
geïntimeerden,
op het bij exploot van dagvaarding van 18 december 2009 ingeleide hoger beroep van het door de voorzieningenrechter in de rechtbank Breda gewezen vonnis van 23 november 2009 tussen appellante - nader te noemen CZ - als gedaagde en geïntimeerden - nader in enkelvoud te noemen [geïntimeerde sub 1] c.s. - als eisers.
1. Het geding in eerste aanleg (zaaknr. 209738/KG ZA 09-583)
Voor het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar voormeld vonnis.
2. Het geding in hoger beroep
2.1. Bij dagvaarding heeft CZ onder overlegging van producties acht grieven (genummerd I tot en met VII en XI) aangevoerd en geconcludeerd tot vernietiging van het vonnis waarvan beroep en, kort gezegd, tot afwijzing van de vorderingen van [geïntimeerde sub 1] c.s. alsmede tot terugbetaling van al hetgeen CZ ter uitvoering van het vonnis aan geïntimeerden heeft voldaan of alsnog zal voldoen inclusief uitbetaalde dwangsommen, vermeerderd met wettelijke rente. CZ heeft vervolgens een conclusie van eis genomen waarbij zij producties heeft overgelegd.
2.2. Bij memorie van antwoord met bijlagen heeft [geïntimeerde sub 1] c.s. de grieven bestreden.
2.3. Partijen hebben daarna de gedingstukken overgelegd en uitspraak gevraagd.
3. De gronden van het hoger beroep
Voor de grieven verwijst het hof naar de memorie van grieven.
4. De beoordeling
4.1. De grieven richten zich niet tegen de feiten zoals genoemd in rechtsoverweging 3.1 van het bestreden vonnis. Het hof gaat van dezelfde feiten uit en zal ze hierna voor de duidelijkheid opnieuw relateren.
4.2. Het gaat in dit hoger beroep om het volgende.
Geïntimeerden 5 en 6 zijn houders van een persoonsgebonden budget (het budget hierna te noemen PGB, de houders daarvan hierna te noemen PGB-houders) . Aan hen is op grond van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (hierna AWBZ) na indicatiestelling door het Centrum Indicatiestelling Zorg een PGB verleend als bedoeld in paragraaf 2.6. van de Regeling van de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport van 5 december 2005, nr. Z/VU-2635240, houdende regels voor subsidies ten laste van de AWBZ (Stcrt. 2006, 250; hierna te noemen de Regeling subsidies AWBZ).
Geïntimeerden 1 tot en met 4 zijn psychosociale hulpverleners. Zij verlenen diensten aan derden, onder andere PGB-houders.
CZ is een zorgkantoor als gedefinieerd in artikel 1.1.1. van de Regeling subsidies AWBZ; het is op grond van artikel 2.6.2. van de Regeling subsidies AWBZ belast met de uitvoering van deze Regeling ten aanzien van persoonsgebonden budgetten. Het zorgkantoor legt een PGB-houder bij de verlening van het netto PGB verplichtingen op als nader gespecificeerd in artikel 2.6.9 van de Regeling subsidies AWBZ, en bevoorschot in dat geval de PGB-houder het verleende netto PGB conform het bepaalde in artikel 2.6.10. van de Regeling subsidies AWBZ.
Een aantal PGB-houders die recht hadden op een PGB in geld heeft hun vordering op CZ vóór 6 juli 2009 gecedeerd aan hulpverleners door wie aan hen hulp werd verleend. CZ heeft vervolgens enige tijd op grond van deze cessie rechtstreeks uitbetaald aan deze hulpverleners, waaronder geïntimeerden sub 1 tot en met 4.
De onder (a) genoemde regeling is per 6 juli 2009 gewijzigd (gepubliceerd in Stcrt. d.d. 14 juli 2009, nr 10485), onder andere in die zin dat aan artikel 2.6.10 twee leden zijn toegevoegd.
Deze leden luiden als volgt:
"4 Het zorgkantoor maakt het voorschot uitsluitend over op de bankrekening van de verzekerde of als hij een wettelijke vertegenwoordiger heeft, op diens rekening.
5 In afwijking van het vierde lid betaalt het zorgkantoor op verzoek van de verzekerde die de leeftijd van 23 jaar nog niet heeft bereikt of diens wettelijk vertegenwoordiger, het voorschot uit op een bankrekening van een organisatie die belast is met de ondertoezichtstelling op de verzekerde of die een reclasseringsmaatregel uitoefent ()"
Na de wijziging van de Regeling subsidies AWBZ zoals onder (e) genoemd heeft CZ met een beroep op die wijziging geweigerd nog langer persoonsgebonden budgetten uit te betalen aan degenen aan wie de budgetten waren gecedeerd (brief CZ d.d. 21 augustus 2009, productie 3 bij dagvaarding in eerste aanleg).
4.3. [geïntimeerde sub 1] c.s. heeft in eerste aanleg gevorderd CZ te veroordelen om in die gevallen waarin door de PGB-houder een geldige akte van cessie is ondertekend, te handelen conform deze akte van cessie en het persoonsgebonden budget aan eisers 1 tot en met 4 betaalbaar te stellen, zulks op straffe van een dwangsom, en om in die gevallen waarin door de PGB-houders een geldige akte van cessie is ondertekend, te handelen conform deze akte van cessie en de reeds geweigerde uitbetaling van het persoonsgebonden budget aan eisers 1 tot en met 4 binnen drie dagen na dagtekening van dit vonnis alsnog rechtstreeks aan eisers 1 tot en met 4 betaalbaar te stellen, op straffe van een dwangsom, met veroordeling van CZ in de kosten van de procedure.
Nadat CZ de vordering had weersproken en zich had beroepen op de wijziging van de Regeling subsidies AWBZ, heeft de voorzieningenrechter CZ veroordeeld om in die gevallen waarin door de PGB-houder een geldige akte van cessie is ondertekend te handelen conform deze akte van cessie en het persoonsgebonden budget aan eisers 1 tot en met 4 betaalbaar te stellen, zulks op straffe van een dwangsom van € 250 per keer tot een maximum van € 10.000 voor elke keer dat CZ in strijd handelt met dit verbod, en CZ veroordeeld om in die gevallen waarin door de PGB-houders een geldige akte van cessie is ondertekend te handelen conform deze akte van cessie en de reeds geweigerde uitbetaling van het persoonsgebonden budget aan eisers 1 tot en met 4 binnen drie dagen na dagtekening van dit vonnis alsnog rechtstreeks aan eisers 1 tot en met 4 betaalbaar te stellen opnieuw op straffe van een dwangsom van € 250 per keer met een maximum van € 10.000, en met veroordeling van CZ in de proceskosten.
4.4. Het hof acht zich naar voorlopig oordeel bevoegd over het geschil te beslissen, ook ten aanzien van geïntimeerden sub 5 en 6, nu niet is gebleken dat sprake is van een voor beroep of bezwaar vatbare beschikking.
4.5. Grief 1 houdt in dat de voorzieningenrechter ten onrechte in het bestreden vonnis niet heeft overwogen dat de onderhavige kwestie zich niet leent voor behandeling in kort geding.
De grief slaagt. In feite betreft de vordering van [geïntimeerde sub 1] c.s. een verklaring voor recht dat in alle gevallen waarin persoonsgebonden budgetten zijn gecedeerd aan hulpverleners zorgkantoren gehouden zijn zich naar die cessie te gedragen.
Uit de overgelegde stukken is immers niet met voldoende duidelijkheid opmaken dat daadwerkelijk sprake is van een cessie van persoonsgebonden budgetten door geïntimeerden onder 5 en 6 aan een of meer van de geïntimeerden onder 1 tot en met 4, terwijl de vordering ook overigens niet is geconcretiseerd. Waar het [geïntimeerde sub 1] c.s. kennelijk om gaat is dat duidelijkheid ontstaat ten aanzien van de rechtsvraag of CZ gehouden is zich te gedragen naar dergelijke cessies. Een dergelijke vraag leent zich evenwel niet voor behandeling in kort geding.
Daar komt bij dat het hier gaat om een vordering tot betaling van geldsommen. Inzake dergelijke vorderingen geldt dat feiten en omstandigheden moeten worden aangewezen die meebrengen dat de voorziening uit hoofde van onverwijlde spoed geboden is (onder meer H.R. 22 januari 1982, NJ 1982, 505). Een dergelijke spoedeisendheid is gesteld noch gebleken.
Reeds om die reden moet het vonnis van de voorzieningenrechter worden vernietigd en de vordering van [geïntimeerde sub 1] c.s. alsnog worden afgewezen.
4.6. Nu de eerste grief slaagt hoeven de andere grieven strikt genomen niet meer te worden behandeld. Het hof acht het echter in het belang van partijen om, hoewel het kort geding daarvoor niet is bedoeld, toch een voorlopig oordeel te geven ten aanzien van de rechtsvraag die partijen verdeeld houdt nu de voorzieningenrechter daarover ook reeds een voorlopig oordeel heeft gegeven. Het overweegt daartoe als volgt.
4.7. [geïntimeerde sub 1] c.s. doet een beroep op cessies tussen PGB-houders en hulpverleners. Daarvan is er één overgelegd, die niet betrekking heeft op een cessie tussen geïntimeerden in dit geding, maar op [persoon 4] te [plaats] (bijlage bij productie 3 bij dagvaarding in eerste aanleg).
Voorshands is niet duidelijk dat de cessies waarop geïntimeerden zich beroepen voldoen aan het vereiste dat geleverd wordt krachtens een geldige titel als bedoeld in artikel 3:84 BW Pro. Uit de overgelegde akte van cessie van [persoon 4] blijkt dat in ieder geval niet.
De vordering van [geïntimeerde sub 1] c.s. houdt in dat, ingeval sprake is van een geldige cessie, betaling conform deze cessie moet geschieden. Uit het voorgaande blijkt dat geenszins vaststaat dat sprake is van een dergelijke geldige cessie.
4.8. Voorts geldt, dat het hier gaat om cessie van persoonsgebonden budgetten.
Blijkens artikel 2.6.1 van de Regeling subsidies AWBZ - welke regeling berust op artikel 44 AWBZ Pro - is een persoonsgebonden budget een (overheids)subsidie. Volgens de toelichting op deze regeling gaat deze PGB-regeling uit van een getrapte subsidie: het College voor zorgverzekeringen (CVZ) verstrekt zorgkantoren een subsidie, waarmee deze de in hun regio wonende verzekerden op hun beurt subsidies verstrekken. Voorts wordt in de toelichting op-gemerkt dat ook de subsidiebepalingen van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing zijn, voor zover daarvan niet uitdrukkelijk wordt afgeweken.
Op subsidies als de onderhavige zijn daarnaast inmiddels mede van toepassing de bepalingen opgenomen in de per 1 juli 2009 in werking getreden titel 4.4. van de Algemene wet bestuursrecht (verder: Awb).
In de Memorie van Toelichting op deze aanvulling van de Awb (Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht, Kamerstukken 29 702, nr 3, p. 14 ) wordt over de verhouding van de Awb tot het BW onder meer opgemerkt:
"Voor een nadere bepaling van de onderlinge relatie tussen het BW en de Awb is allereerst van belang om te onderstrepen dat de verhouding tussen overheid en burger niet in alle gevallen van bestuursrechtelijke aard is. Er zijn situaties waarin het privaatrecht rechtstreeks van toepassing is. ( ) Anders wordt het echter op terreinen waarop de overheid handelt ter uitvoering van haar publieke taak, en dientengevolge de relatie tussen overheid en burger door of althans mede door bestuursrechtelijke regels en beginselen gestalte krijgt.
Tegen deze achtergrond laat onze benadering van de verhouding tussen het BW en de Awb bij de totstandkoming van bestuursrechtelijke wetgeving zich samenvatten in twee uitgangspunten. In de eerste plaats geldt dat de regels in het BW primair zijn geschreven voor privaatrechtelijke verhoudingen. Dit brengt met zich dat deze regels niet zonder meer van toepassing zijn op het terrein van het bestuursrecht. In de tweede plaats dient als leidraad dat ondanks dit onderscheid nodeloze verschillen tussen het bestuursrecht en het privaatrecht moeten worden vermeden. (MvT p. 14)"
Het hof zal in het navolgende een voorlopig oordeel geven met inachtneming van deze in de memorie van toelichting geformuleerde uitgangspunten. Het gaat hier immers om cessie (zoals in het Burgerlijk Wetboek geregeld) van bestuursrechtelijke geldschulden (zoals mede geregeld in titel 4.4. van de Awb). In voornoemde Memorie van Toelichting wordt op pagina 16 de verwachting uitgesproken dat de bestuursrechter de jurisprudentie van de burgerlijke rechter met betrekking tot de bepalingen van het BW waarvan artikelen van titel 4.4. zijn afgeleid of waarnaar de Awb verwijst, zoveel mogelijk zal volgen. Omgekeerd zal de burgerlijke rechter bij toepassing van de bepalingen in het BW inzake cessie in gevallen waarbij het gaat om cessie van bestuursrechtelijke geldschulden rekening moeten houden met het bepaalde in titel 4.4. van de Awb.
4.9. Volgens artikel 3:83 BW Pro zijn vorderingsrechten overdraagbaar, tenzij de wet of de aard van het recht zich tegen een overdracht verzet, dan wel de overdraagbaarheid door een beding tussen schuldeiser en schuldenaar is uitgesloten. Deze hoofdregel geldt in beginsel ook voor vorderingsrechten voortvloeiend uit toegekende subsidies. Cessie van subsidies is derhalve in beginsel mogelijk, tenzij zich een van de genoemde uitzonderingen voordoet.
4.10. In de eerste plaats dient te worden onderzocht of de wet zich in dit geval tegen overdracht verzet. Wat dat betreft overweegt het hof als volgt.
Op de onderhavige subsidies is mede van toepassing hetgeen is bepaald in het in de hiervoor genoemde titel 4.4. opgenomen artikel 4:89 Awb Pro, te weten dat betaling geschiedt door bijschrijven op een daartoe door de schuldeiser bestemd bankrekening, "tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald".
Naar het voorlopig oordeel van het hof is lid 4 van artikel 2.6.10 van de Regeling subsidies AWBZ een dergelijk wettelijk voorschrift. Dat betekent dat op grond van artikel 4:89 Awb Pro, en in afwijking van de hoofdregel uit het Burgerlijk Wetboek dat de schuldeiser desgewenst de plaats voor de betaling kan aanwijzen (artikel 6:116 lid 2 BW Pro), in dit publiekrechtelijke geval door de schuldenaar kan worden bepaald op welk adres (c.q. bankrekeningnummer) de betaling plaatsvindt.
Weliswaar is de Regeling subsidies AWBZ geen wet in formele zin zoals bedoeld in artikel 3:83 BW Pro, maar nu de Awb dat wel is moet worden aangenomen dat in dit geval cessie niet is toegestaan omdat de Awb zich daar in dit geval - middels lid 4 van artikel 2.6.10 Regeling subsidies AWBZ - tegen verzet. Nu dit lid 4 bepaalt dat betaling van deze geldvordering alleen mogelijk is op een rekening van de PGB-houder zelf, terwijl dat na cessie van de vordering niet meer mogelijk is, moet worden geconcludeerd dat de wet zich in dit geval verzet tegen deze cessie.
Voor de goede orde wijst het hof er tenslotte op dat volgens artikel 4:89 lid 4 Awb Pro tevens bij wettelijk voorschrift kan worden bepaald dat betaling aan een ander dan de schuldeiser geschiedt. Lid 5 van artikel 2.6.2 van de Regeling subsidies AWBZ berust kennelijk op deze bepaling.
4.11. Naar voorlopig oordeel van het hof is ook geenszins onaannemelijk dat de aard van het persoonsgebonden budget zich in veel gevallen verzet tegen overdracht (vgl. HR 12 januari 1990, NJ 1990, 766). Het gaat hier om een toekenning aan PGB-houders die verband houdt met hun persoon en hun persoonlijke omstandigheden, terwijl de toegekende gelden slechts besteed mogen worden aan het overeengekomen doel en volgens artikel 2.6.9. van de Regeling subsidies AWBZ aan de PGB-houder een reeks verplichtingen wordt opgelegd die niet zonder meer overdraagbaar zijn aan de cessionaris van deze vordering. Het feit dat in de hiervoor reeds genoemde akte van cessie van [persoon 4] is opgenomen dat de verplichtingen van de PGB-houder overgaan op de zorgverlener maakt dat niet anders.
Het door het zorgkantoor betaalde bedrag is bovendien slechts een voorschot, en kan wanneer het niet of niet op de juiste wijze besteed is, worden teruggevorderd van de PGB-houder.
De PGB-houder is gehouden zijn besteding jegens het zorgkantoor te verantwoorden, en die verantwoording zal niet in alle gevallen kunnen worden overgedragen aan een derde. De leden 4 en 5 zijn juist in artikel 2.6.9. toegevoegd om deze persoonlijke verantwoordelijkheid van de budgethouder te benadrukken. Tussen PGB-houder en hulpverlener kan een conflict ontstaan over de afrekening van de door de hulpverlener verstrekte diensten, in welk geval hulpverlener en PGB-houder bij verantwoording aan het zorgkantoor andere belangen hebben.
4.12. Ten slotte overweegt het hof nog als volgt. In eerste aanleg is door [geïntimeerde sub 1] c.s. bij de dagvaarding een "overeenkomst PGB" overgelegd, eveneens ten name van [persoon 4], opgesteld door het zorgkantoor. In deze overeenkomst is onder meer opgenomen dat het zorgkantoor alleen uitbetaalt op een bankrekening die op naam staat van de budgethouder. Tevens wordt opgemerkt dat betrokkene eerst een toekenningsbeschikking krijgt nadat het zorgkantoor de volledig ingevulde en ondertekende overeenkomst heeft ontvangen.
Een dergelijk beding kan in beginsel worden aangemerkt als een beding als bedoeld in artikel 3:83 lid 2 BW Pro; overdraagbaarheid van de vordering is daarmee uitgesloten, en een cessie heeft dan geen effect (HR 17 januari 2003, NJ 2004, 281).Voor zover deze overeenkomst moet worden aangemerkt als een (privaatrechtelijke) subsidieovereenkomst is er sprake van een dergelijk beding, zodat [geïntimeerde sub 1] c.s. zich niet op de cessie kan beroepen. Wanneer in een subsidiebeschikking ten behoeve van een PGB-houder een dergelijke bepaling is opgenomen, moet die bepaling gelet op hetgeen is overwogen in rechtsoverweging 4.8. eveneens als een beding in de zin van artikel 3:83 lid 2 worden Pro aangemerkt.
4.13. Gelet op het bovenstaande is het hof voorshands van oordeel dat, nu artikel 3:83 BW Pro hier in bestuursrechtelijke verhoudingen moet worden toegepast, de wet zich tegen cessie van de hier bedoelde vorderingen verzet als bedoeld in artikel 3:83 BW Pro, althans in ieder geval dat een dergelijke cessie niet aan het overheidsorgaan kan worden tegengeworpen wanneer een wettelijk voorschrift bepaalt dat dat overheidsorgaan gebonden is aan een bepaalde wijze van betaling.
4.14. Het bovenstaande geldt ook wanneer CZ aanvankelijk wel aan een cessionaris heeft uitbetaald. Na de invoering van artikel 2.6.2. lid 4 was CZ gehouden verdere uitkeringen uit te betalen op een rekening van de PGB-houder zelf, en het enkele feit dat zij voordien wel op een andere rekening heeft uitbetaald betekent niet dat CZ zich niet op deze op haar gelegde verplichting kan beroepen.
4.15. Geïntimeerden doen er een beroep op dat de regel van artikel 2.6.2. lid 4 ertoe leidt dat - zoals [geïntimeerde sub 1] c.s. in de memorie van antwoord stelt - budgethouders verstoken zullen blijven van de hulp die zij nodig hebben en waar ze recht op hebben.
Het hof merkt hierover in de eerste plaats op dat de regel van artikel 2.6.2., nu het daarbij om materiële wetgeving gaat, door de rechter slechts aan hogere regelgeving en (met terughoudendheid) aan algemene rechtsbeginselen kan worden getoetst (HR 4 december 2009, NJ 2010, 53 ).
[geïntimeerde sub 1] c.s. heeft onvoldoende onderbouwd dat van een dergelijke schending van hogere regelgeving of algemene rechtsbeginselen sprake is. In ieder geval is er na indicatiestelling recht op zorg in natura; daarvoor komt iedere rechthebbende in aanmerking, ook als hij zelf geen zorg kan regelen voor zichzelf. Het persoonsgebonden budget veronderstelt juist dat de PGB-houder wel in staat is zelf zijn budget te beheren, eventueel met administratieve bijstand (zie de toelichting op de Regeling ad artikel 2.6.9).
4.16. Nu de eerste grief slaagt zal het hof het vonnis van de voorzieningenrechter vernietigen en de vordering van [geïntimeerde sub 1] c.s. alsnog afwijzen. De vordering van CZ tot terugbetaling wordt afgewezen, omdat CZ in het geheel niet heeft geconcretiseerd door wie er wat zou moeten worden terugbetaald.
Als in het ongelijk gestelde partij zal [geïntimeerde sub 1] c.s. in de kosten van het geding in eerste aanleg en in hoger beroep worden veroordeeld.
5. De uitspraak
Het hof:
vernietigt het vonnis van de van de voorzieningenrechter in de rechtbank Breda van 23 november 2009;
en opnieuw recht doende:
wijst de vorderingen van [geïntimeerde sub 1] c.s. af;
veroordeelt [geïntimeerde sub 1] c.s. in de kosten van het geding in eerste aanleg en in hoger beroep, tot aan deze uitspraak aan de zijde van CZ begroot op in eerste aanleg € 1078 en in hoger beroep € 398,98 aan verschotten en € 894 aan salaris advocaat;
wijst af hetgeen door CZ in hoger beroep meer of anders is gevorderd.
Dit arrest is gewezen door mrs. Begheyn, Hendriks-Jansen en Van Craaikamp en in het openbaar uitgesproken door de rolraadsheer op 9 maart 2010.