Uitspraak
BELASTINGKAMER
Nr. 99/00274
HET GERECHTSHOF TE 's-HERTOGENBOSCH
U I T S P R A A K
Uitspraak van het Gerechtshof te 's-Hertogenbosch, eerste meervoudige Belastingkamer, op het beroep van X B.V., te A, tegen de uitspraak van het hoofd van de afdeling belastingen van de bestuursdienst van de gemeente Breda (hierna: de ambtenaar) op het bezwaarschrift betreffende de haar opgelegde aanslagen in de baatbelasting binnenstad 1996.
1. Ontstaan en loop van het geding
Aan belanghebbende zijn twee op één aanslagbiljet verenigde aanslagen in de hierna nader aangeduide baatbelasting van de gemeente Breda opgelegd en wel ter zake van het object Astraat 1 ten bedrage van ¦ xx en ter zake van het object Astraat 3 ten bedrage van ¦ x.
Na bezwaar heeft de ambtenaar de aanslagen bij de bestreden uitspraak gehandhaafd.
Belanghebbende is van deze uitspraak in beroep gekomen bij het Hof.
De ambtenaar heeft een vertoogschrift ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend, de ambtenaar een conclusie van dupliek.
Na het vertoogschrift heeft de ambtenaar de aanslag ter zake van de onroerende zaak Astraat 1 ambtshalve verminderd tot een bedrag van ¦ yy.
De mondelinge behandeling van de zaak heeft plaatsgehad in raadkamer ter zitting van het Hof van 17 mei 2000 te 's-Hertogenbosch. Aldaar zijn verschenen en gehoord gemachtigde van belanghebbende, alsmede de ambtenaar.
Belanghebbende heeft ter zitting een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij. De inhoud van deze pleitnota moet als hier ingelast worden aangemerkt.
Zonder bezwaar van de wederpartij heeft belanghebbende bij haar pleitnota één bijlage overgelegd.
Tijdens de zitting heeft belanghebbende zich aangesloten bij de pleitnota die door mr. Q is voorgedragen bij de eveneens ter zitting van 17 mei 2000 behandelde zaken met rolnummers 99/00226, 99/00227 en 99/00229 en een exemplaar van die pleitnota en de daarin genoemde pleitnota van mr. S overgelegd. Met goedvinden van de wederpartij behoren deze pleinota's tot de stukken van het geding.
Voorts heeft belanghebbende in kopie een kaart van de binnenstad van Breda overgelegd en heeft het Hof op verzoek van partijen een deel van het verslag van de vergadering van de raad van de gemeente Breda van 2 juni 1994, een kopie van een brief van Burgemeester en Wethouders van de gemeente Breda aan de leden van de gemeenteraad van 3 juni 1994 en de bij de hierna nader aan te duiden Verordening behorende kaart aan het dossier toegevoegd.
2. Feiten
Het Hof stelt op grond van de stukken en het verhandelde ter zitting, als tussen partijen niet in geschil dan wel door een der partijen gesteld en door de wederpartij niet of onvoldoende weersproken, de volgende feiten vast.
2.1. Op 24 juni 1994 is de gemeente Breda begonnen met de herinrichting van een deel van de binnenstad van Breda. De werkzaamheden omvatten de aanleg van sierbestrating, openbare verlichting en groenvoorzieningen, het plaatsen van straatmeubilair, het vernieuwen van de riolering en de vernieuwing van nutsleidingen door middel van het aanbrengen van mantelbuizen.
2.2. Het besluit tot de herinrichting is genomen tijdens de vergadering van de raad van de gemeente Breda op 29 maart 1994. In de motivering/toelichting bij het betreffende voorstel aan de raad werden de financiële consequenties als volgt omschreven:
"De investering in de herinrichting wordt geraamd op 36,9 miljoen gulden en is als volgt opgebouwd:
- Nutsvoorzieningen ¦ 3.200.000
- Overige investeringen 22.915.000
- Voorbereidingskosten 3.945.000
- Rentekosten 1.340.000
- Prijsstijgingen 1.000.000
------------
sub-totaal ¦ 32.400.000
- BTW gemeente 4.500.000
------------
Totaal: ¦ 36.900.000
============
(............)
Deze investering komt in de navolgende omvang ten laste van:
- Nutsbedrijven ¦ 3.200.000
- Gemeente Breda 23.700.000
- Baathebbenden 10.000.000
------------
Totaal: ¦ 36.900.000
============
(............)
Te voteren krediet:
totale investering ¦ 36.900.000
af: aandeel nutsbedrijven 3.200.000
------------
Krediet: ¦ 33.700.000
===========
Voor de dekking van dit krediet worden de volgende middelen ingezet:
- werkgelegenheidsimpuls ¦ 11.000.000
- rioolrecht 6.600.000
- fonds stadsvernieuwing 6.100.000
- bijdrage baathebbenden 10.000.000
------------
Totaal: ¦ 33.700.000
============
Bij brief van 3 maart 1994 heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken meegedeeld, dat aan Breda in het kader van de werkgelegenheidsimpuls voor het projekt Herinrichting Binnenstad in totaliteit 12 miljoen gulden is toegekend. Voorgesteld wordt om hiervan 11 miljoen gulden aan te wenden voor de "harde infrastructuur" (herinrichting openbare ruimte stadshart) en 1 miljoen gulden voor herinrichting van de "groene infrastructuur" (park Valkenberg).
In het gevraagde krediet zijn de voorbereidingskosten begrepen. Hiervoor heeft uw raad reeds voorbereidingskredieten beschikbaar gesteld (zie Inleiding) van respectievelijk
¦ 130.000 ten laste van de reserve Grote Projekten en
¦ 1.980.000 ten laste van de jaarschijven 1992 en 1993 van het Meerjarenplan Stadsvernieuwing. Om technische redenen (m.n. wijziging in de dekking) en ten behoeve van behoud van het totaaloverzicht, wordt voorgesteld deze kredieten in te trekken en de voorbereidingskosten, als integraal onderdeel van de investering in deze kredietaanvrage mee te nemen.
(............)".
2.3. Op 12 april 1994 is een beleidsovereenkomst getekend tussen de Vereniging Binnenstad Breda (VBB) en de gemeente Breda. In die overeenkomst is onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1: Hoofdverplichting Pro partijen.
De VBB verklaart hierbij akkoord te gaan met het besluit van de raad van de gemeente d.d. 29 maart 1994 tot het realiseren van het uitvoeringsplan herinrichting openbare ruimte van het historisch stadshart van Breda en verplicht zich om al datgene te doen wat in haar vermogen ligt om te bewerkstelligen (de incasso-verplichting daar uitdrukkelijk niet onder begrepen), dat van de zijde van de ondernemers/baathebbenden in totaal
¦. 10.000.000,-- (zegge tien miljoen gulden), exclusief BTW, gedurende een periode van maximaal 15 jaar, ingaande 1 januari 1996, zal worden bijgedragen aan de herinrichting van het historisch stadshart. De inning van voormelde bijdragen van de ondernemers/baathebbenden zal jaarlijks in ongeveer gelijke termijnen geschieden.
(............).
Artikel 6: Financiering Pro
Naast het bedrag van ¦. 10.000.000,-- (zegge: tien miljoen gulden) exclusief B.T.W. dat door de ondernemers/baathebbenden uit het historisch stadshart zal worden bijgedragen, zal de gemeente zorg dragen voor het resterende gedeelte dat nodig is om het uitvoeringsplan te realiseren. De gemeente verbindt zich hierbij dat het resterende gedeelte niet via specifieke, nieuwe belastingen of heffingen te verhalen op de ondernemers/baathebbenden, die al bijdragen aan het bedrag van ¦. 10.000.000,-- (zegge: tien miljoen gulden).
Indien zich eventuele besparingen voordoen ten aanzien van het te investeren bedrag, bepaalt de gemeente of deze verrekend of verdeeld worden. Indien de gemeente hiertoe besluit, zal de verrekening en verdeling geschieden na advies daarover te hebben ingewonnen van de VBB.
Artikel 7: Omschrijving Pro belastingplicht.
De gemeente is voornemens om in het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan Binnenstad op te nemen de bestemming "centrumvoorziening". Op de in voorbereiding zijnde verordening op baatbelasting nieuwe stijl zal de belastingplicht uit hoofde van deze verordening worden gekoppeld aan de bestemming "centrumvoorziening". In het kader van de vaststelling van het bestemmingsplan zal de gemeenteraad uiteindelijk bepalen welke objecten de bestemming "centrumvoorziening" krijgen.".
2.4. In zijn openbare vergadering van 2 juni 1994 heeft de raad van de gemeente Breda, overwegende onder meer:
"dat de kosten in verband met de aanleg van voorzieningen van openbaar nut, voortvloeiende uit de realisatie van bestemmingsplan Binnenstad naar evenredigheid van verkregen profijt dienen te worden omgeslagen over die onroerende zaken die als gevolg van deze voorzieningen gebaat zijn dan wel geschikt of beter geschikt worden voor bebouwing of in een voordeliger positie komen te verkeren;
(............)
dat in gevallen waarin niet kan worden gekomen tot het sluiten van een exploitatieovereenkomst, het verhaal van kosten zal plaatsvinden via de heffing van een baatbelasting of een bouwgrondbelasting als bedoeld in respectievelijk artikel 221 en Pro 222 van de Gemeentewet (Stb. 1993,611) dan wel een baatbelasting als bedoeld in het voorgestelde artikel 228a van de Gemeentewet (kamerstukken II, 1992/93, 23217, nr. 2, voorstel voor een Invoeringswet van de wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet) dan wel een andere belasting welke in de Gemeentewet wordt opgenomen ter vervanging van één of beide belastingen als bedoeld in artikel 221 of Pro artikel 222 van Pro de Gemeentewet;
dat het ten behoeve van de instelling van kostenverhaal via een belasting als hiervoor bedoeld, noodzakelijk is te komen tot een aanduiding van het profijtgebied alsmede tot het aangeven van de mate, waarin de kosten verband houdende met de aanleg van de bedoelde voorzieningen van openbaar nut zullen worden verhaald;",
en onder verwijzing naar:
"artikel 221, vierde lid, en artikel 222, vierde lid, van de Gemeentewet, onderscheidenlijk artikel 228a, tweede lid, van de Gemeentewet zoals dit luidt na inwerkingtreding van het voorstel Invoeringswet van de wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet (Kamerstukken II, 1992/1993, 23217, nr. 2);"
en
"de beleidsovereenkomst tussen de Vereniging Binnenstad Breda en de gemeente Breda betreffende de herinrichting openbare ruimte van het historisch stadshart van Breda;"
besloten:
"a. Het gebied, waarin de onroerende zaken zijn gelegen, die gebaat zijn dan wel geschikt of beter geschikt worden voor bebouwing of in een voordeliger positie zullen komen te
verkeren als gevolg van de door de gemeente of met
medewerking van de gemeente in het kader van de realisatie
van het bestemmingsplan Binnenstad te treffen voorzieningen
van openbaar nut, aan te duiden overeenkomstig de bij dit
besluit behorende en als zodanig gewaarmerkte tekening;
b. De voorzieningen, als bedoeld onder a. omvatten in ieder
geval de volgende werken:
- de aanleg van een mantelleiding voor openbare nutsvoorzieningen;
- de aanleg van sierbestrating met natuursteen;
- de aanleg van openbare (sier)verlichting, brandkranen en straatmeubilair.
c. De mate waarin de kosten van de onder b. genoemde voorzieningen van openbaar nut via een van voornoemde belastingen zullen worden verhaald, vast te stellen op ¦ 10.000.000,00, zulks onder de bij de latere verordening op de heffing en invordering van een van voornoemde belastingen vast te stellen regels met betrekking tot onder meer de definitieve verdeling van de kosten over de onroerende zaken ter zake waarvan de belasting zal worden geheven voorzover die kosten niet via overeenkomst zijn voldaan;".
In de toelichting bij dit kostenbesluit wordt omtrent de omvang van het kostenverhaal het volgende opgemerkt:
"5. Omvang van het kostenverhaal
Onder c. is aangegeven de omvang van het toe te passen kostenverhaal via een bouwgrondbelasting of baatbelasting. Het bedrag ad ¦ 10.000.000,00 is het met de Vereniging Binnenstad Breda in de beleidsovereenkomst vastgelegde bedrag dat door de "baathebbenden" zal worden bijgedragen. In het raadsbesluit van 29 maart 1994 is de totale investering bepaald op ¦ 36.900.000,00 opgebouwd als volgt:
- nutsvoorzieningen ¦ 3.200.000,00
- overige investeringen - 22.915.000,00
- voorbereidingskosten - 3.945.000,00
- rentekosten - 1.340.000,00
- prijsstijgingen - 1.000.000,00
----------------
subtotaal ¦ 32.400.000,00
- BTW - 4.500.000,00
----------------
TOTAAL ¦ 36.900.000,00
De financiële dekking is als volgt bepaald:
- t.l.v. nutsbedrijven ¦ 3.200.000,00
- t.l.v. stadsvernieuwings-
fonds ¦ 6.100.000,00
- t.l.v. rioolbeheerplan ¦ 6.600.000,00
- t.l.v. baathebbenden ¦ 10.000.000,00
- t.l.v. werkgelegenheids-
impuls ¦ 11.000.000,00
-----------------
TOTAAL ¦ 36.900.000,00
================
Uitdrukkelijk wordt opgemerkt dat op grond van het bekostigingsbesluit geen uitsluitsel kan worden gegeven over de verdeling van de kosten en de daarmee verband houdende vaststelling van de hoogte van de belasting voor een individuele onroerende zaak. Deze vaststelling zal, zoals reeds hiervoor is aangegeven, plaatsvinden bij de vaststelling van de uiteindelijke verordening op de bouwgrondbelasting of baatbelasting. Tenslotte wordt opgemerkt dat het kostenverhaal via een bouwgrondbelasting of baatbelasting alleen dan aan de orde zal zijn, indien en voorzover de desbetreffende kosten niet via overeenkomst zijn voldaan.".
2.5. In de openbare vergadering van 29 februari 1996 heeft de raad van de gemeente Breda de "Verordening baatbelasting binnenstad 1996" vastgesteld, goedgekeurd bij besluit van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 31 mei 1996, nr. FBA/4/U11, gewijzigd bij besluit van de raad van de gemeente Breda in de openbare vergadering van 27 juni 1996, goedgekeurd bij besluit van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken van 10 juli 1996, nr. FBA/4/U14 (hierna: de Verordening). Beide besluiten van de gemeenteraad zijn op de voorgeschreven wijze bekendgemaakt.
In de Verordening wordt onder meer het volgende bepaald:
"Artikel 1 Begripsomschrijvingen Pro
1. Deze verordening verstaat onder:
a. een onroerende zaak:
1 een gebouwd eigendom;
2 een ongebouwd eigendom;
3 een gedeelte van een onder 1 of 2 bedoeld eigendom dat naar zijn aard in het economische verkeer als een zelfstandige eenheid kan worden aangemerkt;
4 een samenstel van twee of meer van de onder 1 of 2 bedoelde eigendommen of onder 3 bedoelde gedeelten daarvan, dat naar zijn aard in het economische verkeer als een zelfstandige eenheid kan worden aangemerkt.
b. ............
Artikel 2 Belastbaar Pro feit
1. Onder de naam "Baatbelasting binnenstad" wordt in de vorm van een heffing ineens een belasting geheven terzake van de onroerende zaken, gelegen in de gemeente binnen de rode omlijning op de bij deze verordening behorende en als zodanig gewaarmerkte kaart, die op 1 september 1996 zijn gebaat door de in het tweede lid genoemde voorzieningen die tot stand zijn of worden gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur.
2. De in het eerste lid bedoelde voorzieningen omvatten:
a het aanleggen van sierbestrating inclusief het aanpassen van de sierbestrating op bestaande voorzieningen;
b het aanleggen van openbare verlichting en voorzieningen voor (de aansluiting van) feestverlichting;
c het tot stand brengen van groenvoorzieningen in de voetgangersgebieden;
d het aanbrengen van straatmeubilair en brandkranen.
Artikel 3 Belastingplicht Pro
1. De belasting wordt geheven van degene die van een onroerende zaak als bedoeld in artikel 2, eerste lid, het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht.
2. ..........
Artikel 4 Maatstaf Pro van heffing
1. De maatstaf van heffing is het aantal vierkante meters maximaal bebouwbare oppervlakte van de onroerende zaak vermenigvuldigd met de bestemmingsfactor, als bedoeld in het derde lid, met de voorzieningenfactor, als bedoeld in het vierde lid, en met de liggingsfactor, als bedoeld in het vijfde lid. De uitkomst wordt naar beneden afgerond op volle vierkante meters.
2. ............
Artikel 5 Belastingtarief Pro
De belasting bedraagt voor elke vierkante meter van de heffingsmaatstaf ¦ 67,30.
Artikel 6 Regeling Pro inzake heffing in de vorm van een jaarlijkse belasting
1. In afwijking van het bepaalde in artikel 2 wordt Pro op verzoek van de belastingplichtige de belasting geheven in de vorm van een jaarlijkse belasting gedurende 15 jaren. Het verzoek genoemd in de eerste volzin dient binnen zes weken na de dagtekening van de aanslag schriftelijk bij het college van burgemeester en wethouders te worden ingediend.
2. Het belastingjaar is gelijk aan het tijdvak dat aanvangt op 1 september en eindigt op 31 augustus van het volgende kalenderjaar.
3. ............
Artikel 13 Inwerkingtreding Pro en citeertitel
1. ............
2. De datum van ingang van de heffing is 1 september 1996.
3. ............".
In de toelichting op de Verordening is omtrent de kosten het volgende opgenomen:
"De geraamde kosten bedragen op dit moment (december 1995) in totaal voor de genoemde voorzieningen f 26.674.102,00, opgebouwd als volgt:
a. bestrating c.a. ¦ 13.090.470,00
b. openbare verlichting c.a. ¦ 2.129.108,00
c. groenvoorzieningen ¦ 639.593,00
d. straatmeubilair/brandkranen ¦ 678.724,00
- onvoorzien ¦ 2.301.098,00
- niet-aftrekbare BTW ¦ 3.594.339,00
- rentekosten (®01-07-1996) ¦ 1.340.000,00
- voorbereiding en toezicht ¦ 2.900.770,00
----------------
TOTAAL ¦ 26.674.102,00
================".
2.6. Belanghebbende heeft het genot krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van de onroerende zaken Astraat 1 en 3. Zij is op grond van de Verordening aangeslagen in de baatbelasting binnenstad als in 1 hiervoor weergegeven.
3. Geschil, standpunten en conclusies van partijen
3.1. Belanghebbende stelt zich op het standpunt, primair dat de Verordening onverbindend is en dat om die reden de aanslagen moeten worden vernietigd en subsidiair, dat de aanslagen tot te hoge bedragen zijn vastgesteld.
De ambtenaar is van mening, met betwisting van de juistheid van de stellingen van belanghebbende, dat de aanslag ter zake van de onroerende zaak Astraat 1 onjuist is berekend.
3.2. Het Hof verwijst voor de standpunten van partijen naar de van hen afkomstige stukken. Tijdens de zitting heeft belanghebbende aan hetgeen zij daarin heeft aangevoerd, een grief toegevoegd. Het Hof verwijst naar onderdeel 4.13 hierna.
3.3. Belanghebbende concludeert tot vernietiging van de bestreden uitspraak en primair tot vernietiging van de daarbij gehandhaafde aanslagen en subsidiair tot vermindering daarvan. De ambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak, voor zover het de aanslag Astraat 1 betreft en handhaving van die aanslag zoals deze luidt na ambtshalve vermindering en tot bevestiging van de uitspraak voor het overige.
4. Overwegingen omtrent het geschil
4.1. Belanghebbende stelt zich op het standpunt dat de baatbelasting slechts is bedoeld voor de totstandbrenging van nog niet bestaande voorzieningen, dat in het hier aan de orde zijnde geval sprake is van vervanging van bestaande voorzieningen en dat daarom heffing van baatbelasting niet mogelijk is.
Het Hof verwerpt die stelling omdat noch de tekst van artikel 222 van Pro de Gemeentewet, noch de geschiedenis van de totstandkoming ervan aanleiding geven voor de veronderstelling dat een beperking van het begrip voorzieningen als door belanghebbende verdedigd, aan het heffen van een baatbelasting in de weg staat.
Indien voldaan is aan de overige vereisten voor de heffing van een baatbelasting is verhaal van kosten van voorzieningen als hier aan de orde door middel van een baatbelasting mogelijk.
4.2. Belanghebbende heeft vervolgens aangevoerd dat bij de voorzieningen sprake is geweest van groot onderhoud en niet
van verbetering van bestaande voorzieningen en dat daarom heffing van baatbelasting niet mogelijk is.
Partijen definiëren groot onderhoud als "het geheel van werkzaamheden dat nodig is om de voorzieningen te brengen op het onderhoudsniveau, zoals dat gold ten tijde van de eerste aanleg van de voorzieningen".
Zich aansluitend bij die omschrijving is het Hof van oordeel, gelet op de door de ambtenaar overgelegde foto's van een deel van het heringerichte gebied voor en na de herinrichting en op de hoogte van de kosten van de herinrichting als vermeld in de toelichting bij de Verordening, gesteld tegenover de door de ambtenaar berekende kosten van een sobere herinrichting ten bedrage van ¦ 5.940.000,--, dat de herinrichting meer heeft behelsd dan groot onderhoud als door partijen omschreven. Het Hof verwerpt de grief van belanghebbende.
4.3. In aanmerking nemende enerzijds dat in de in 2.3 genoemde beleidsovereenkomst wordt overwogen dat: "partijen een gezamenlijke inspanning wensen te leveren teneinde te komen tot een duurzame verbetering van de kwaliteit van de openbare ruimte in het historisch stadshart;", verder dat blijkens het verslag van de vergadering baatbelasting van de Vereniging Binnenstad Breda op 24 januari 1994 de woorden "een betere stad" en "mooie stad" werden gebruikt kennelijk in verband met de plannen voor de herinrichting, anderzijds de door de ambtenaar overgelegde foto's van een deel van het heringerichte gebied voor en na de herinrichting, komt het Hof, anders dan belanghebbende, tot de conclusie dat de getroffen voorzieningen baat hebben opgeleverd. Het Hof acht niet aannemelijk dat die baat teniet is gedaan door het verlies aan parkeerplaatsen, gelet op hetgeen de ambtenaar heeft opgemerkt omtrent de aanleg van nieuwe parkeerplaatsen.
4.4. De voorzieningen die door de gemeente zijn getroffen, hebben tot doel de kwaliteit te verbeteren van de openbare ruimte in het centrum van Breda. Het Hof acht niet aannemelijk dat de in het heringerichte gebied gelegen onroerende zaken met een woonbestemming gebaat zijn door die voorzieningen, althans niet in zodanige mate dat de omstandigheid dat die onroerende zaken niet in de omslag van de kosten van de herinrichting zijn betrokken, er toe leidt dat de Verordening onverbindend is.
4.5. Gelet op de getroffen voorzieningen is met de herinrichting niet in zodanige mate een algemeen belang gediend ten behoeve van de gehele gemeenschap van Breda dat het betrekken in de omslag van de kosten van alleen in het heringerichte gebied gelegen onroerende zaken de Verordening onverbindend maakt. Het Hof verwerpt de stelling van belanghebbende dat sprake is van voorzieningen ten behoeve van de hele gemeente.
4.6. In onderdeel 8 van haar beroepschrift heeft belanghebbende aangevoerd dat meer kosten zijn verhaald dan redelijkerwijs toerekenbaar zijn aan de voorzieningen.
4.6.1. Met betrekking tot de voorbereidings-, toezicht- en ontwerpkosten klaagt zij erover dat zij zich geen oordeel kan vormen over de gehanteerde tarieven, het tijdstip waarop de kosten zijn gemaakt en de omvang en duur van de door de gemeente zelf verrichte werkzaamheden.
Het Hof heeft geen reden te twijfelen aan de juistheid van de verklaring van de ambtenaar dat toerekening van de kosten van voorbereiding en toezicht, voor zover het gemeentelijke kosten betreft, heeft plaatsgevonden op basis van tijdsregistratie van de met de herinrichting belaste ambtenaren en tegen een door de verschillende gemeentelijke diensten voorcalculatorisch bepaald uurtarief dat is gebaseerd op de kostprijs van de door de diensten te verstrekken werkzaamheden.
Mede in aanmerking genomen dat belanghebbende de kosten van de door de gemeente zelf verrichte werkzaamheden berekent op 21,92% van de overige kosten exclusief rente en de ambtenaar heeft aangevoerd dat in een publicatie van de VNG wordt uitgegaan van een gemiddeld percentage van 22% bij aanleg van voorzieningen van openbaar nut in een nieuwe uitleglocatie, gaat het Hof ervan uit dat in de kostenopstellingen van de gemeente geen voorbereidings-, toezicht- en ontwerpkosten zijn opgenomen die geen betrekking hebben op de herinrichting.
4.6.2. Ter zake van de post rente heeft belanghebbende in de eerste plaats opgemerkt dat de gemeente ten onrechte kosten van vermogensbeslag als rentekosten heeft meegenomen.
Het Hof acht dit standpunt onjuist omdat niet valt in te zien waarom kosten van aanwending van eigen vermogen niet als kosten van rente bij de omslag van de kosten van de herinrichting mogen worden meegenomen.
De stelling dat de gemeente teveel rente tot de kosten van de herinrichting heeft gebracht verwerpt het Hof, gelet op de berekening van de ambtenaar in onderdeel 93 van het vertoogschrift.
Tenslotte valt niet in te zien waarom de gemeente in een geval als hier aan de orde, waarin de baatbelasting is ingevoerd vooruitlopend op de datum van voltooiing van de voorzieningen, geen rentekosten zou mogen berekenen over de periode van eerste ingebruikname tot aan de datum van ingang van heffing.
4.6.3. Kosten van communicatie en voorlichting kunnen, anders dan door belanghebbende is aangevoerd, wel tot de kosten van de herinrichting worden gerekend. Gelet op de door de ambtenaar bij het vertoogschrift overgelegde stukken, heeft het Hof geen reden te twijfelen aan de juistheid van het ter zake door de gemeente in aanmerking genomen bedrag.
4.6.4. Belanghebbende heeft aangevoerd dat de kosten van voorbereiding die gemaakt worden voorafgaande aan de kosten die echt betrekking hebben op de later plaatshebbende uitvoering, niet aan de kosten van de herinrichting mogen worden toegerekend. Het Hof acht dat standpunt onjuist.
4.6.5. Tenslotte heeft belanghebbende bij dit onderdeel van haar beroepschrift gesteld dat slechts voor ¦ 5.125.000,-- aan verbetering is uitgegeven en dat een dergelijk bedrag een verhaal van ¦ 10.000.000,-- niet rechtvaardigt.
Het Hof verwerpt deze grief. Nog afgezien van het feit dat belanghebbende haar berekening nauwelijks heeft onderbouwd, miskent zij bij haar stelling dat het in artikel 222 van Pro de Gemeentewet gaat om het verhaal van kosten van getroffen voorzieningen.
4.7.1. In onderdeel 9 van haar beroepschrift stelt belanghebbende dat het bekostigingsbesluit en de Verordening niet op elkaar aansluiten. Omdat, aldus belanghebbende, niet 27,1% (¦ 10.000.000,-- gedeeld door 1% van ¦ 36.900.000,--) van de kosten van de totale investering wordt verhaald, maar 46,09% (¦ 10.000.000,-- gedeeld door 1% van ¦ 21.696.897,--) dient aan de Verordening verbindende kracht te worden ontzegd.
Het Hof verwerpt deze stelling van belanghebbende omdat de mate van verhaal in het bekostigingsbesluit niet wordt uitgedrukt in een percentage van de verplichtingen, maar in een bedrag van ¦ 10.000.000,--. Bovendien gaat belanghebbende bij haar berekening ten onrechte uit van ¦ 36.900.000,--, omdat niet dit hele bedrag in de omslag is betrokken, terwijl belanghebbende zich bij haar berekening van het bedrag van
¦ 21.696.897,-- ten onrechte op het standpunt stelt dat kosten, waarvoor verplichtingen zijn aangegaan na 1 september 1996, niet in de omslag mogen worden betrokken.
Voor zover belanghebbende heeft bedoeld te stellen dat de mate van verhaal in een bekostigingsbesluit altijd in een percentage dient te worden uitgedrukt, verwerpt het Hof die stelling omdat de tekst van de wet en de geschiedenis van de totstandkoming ervan geen steun bieden voor die opvatting.
4.7.2 Bij dit onderdeel heeft belanghebbende ook nog aangevoerd dat het tijdstip van 1 september 1996 waarop de baat dient te worden beoordeeld, niet in overeenstemming met de Gemeentewet is vastgesteld omdat de feitelijke beoordeling of er baat is, vóór 29 februari 1996 diende te hebben plaatsgevonden.
De datum 1 september 1996 is, naar blijkt uit de toelichting bij de Verordening, het tijdstip dat is bedoeld in artikel 222, lid 3, van de Gemeentewet. Dat wil zeggen dat de baat wordt beoordeeld naar de toestand op genoemde datum. De beoordeling van de vraag, of onroerende zaken zijn gebaat, heeft al eerder plaatsgevonden, namelijk bij de vaststelling van het bekostigingsbesluit en daarna bij het vaststellen van de Verordening. De grief van belanghebbende faalt.
4.8.1. Belanghebbende heeft vervolgens aangevoerd dat de grondslag onvoldoende duidelijk is en dat zij niet in staat is de hoogte van de materiële belastingschuld vast te stellen.
In zijn vertoogschrift heeft de ambtenaar de hoogte van de aanslagen nader toegelicht en belanghebbende heeft haar stelling niet herhaald in haar conclusie van repliek. Het Hof gaat er daarom van uit dat deze stelling geen behandeling meer behoeft.
4.8.2. In dit onderdeel heeft belanghebbende ook nog aangevoerd dat in artikel 4 van Pro de Verordening wordt uitgegaan van "het aantal vierkante meters maximaal bebouwbare oppervlakte van de onroerende zaak" en dat om die reden de aanslag voor de onroerende zaak Astraat 1 dient te worden beperkt tot het nog niet bebouwde gedeelte van het perceel, te weten aa m2 en voor de onroerende zaak Astraat 3 tot bb m2.
Het Hof verwerpt de stelling. Gelet op de toelichting bij artikel 4 van Pro de Verordening en in aanmerking nemende dat voor de terminologie van de Verordening aansluiting is gezocht bij het Bestemmingsplan Binnenstad 1995 dient onder "maximaal bebouwbare oppervlakte" ook te worden verstaan reeds bebouwde oppervlakte.
4.9.1. Bij haar overige grieven heeft belanghebbende in de eerste plaats aangevoerd dat onaannemelijk is dat het achter het pand Astraat 1 gelegen onbebouwde terrein zal worden bebouwd en dat om die reden geen rekening mag worden gehouden met de bebouwingsbestemming.
De ambtenaar heeft in zijn vertoogschrift echter voldoende gemotiveerd aangevoerd dat bebouwing niet zo onaannemelijk is als door belanghebbende is gesteld. Het Hof verwerpt dan ook de stelling dat het onbebouwde terrein niet in de omslag mag worden betrokken.
Ook de door belanghebbende aangevoerde ongelijke behandeling is door de ambtenaar voldoende gemotiveerd weersproken.
4.9.2. Belanghebbende beklaagt zich erover dat met eigenaren geen overleg is gevoerd over de invoering van de baatbelasting.
Het Hof gaat aan deze grief voorbij, omdat het voeren van overleg geen vereiste is voor het rechtsgeldig tot stand komen van een verordening als hier aan de orde.
4.9.3. Het gaat bij de herinrichting om een samenhangend geheel van voorzieningen. Het Hof gaat daarom voorbij aan hetgeen belanghebbende heeft opgemerkt met betrekking tot de kosten van het zelf uitvoeren van de werkzaamheden ter hoogte van de onroerende zaken.
Het Hof gaat eveneens voorbij aan de stelling van belanghebbende dat de baatbelasting niet hoger zou dienen te zijn dan het voordeel dat wordt verkregen met het aanbrengen van de voorzieningen, omdat deze stelling niet strookt met het uitgangspunt van artikel 222 van Pro de Gemeentewet, namelijk een omslag van kosten van voorzieningen, waarbij het gebruik dat van een onroerende zaak wordt gemaakt, niet relevant is.
4.9.4. Belanghebbende heeft aangevoerd dat sprake is van een willekeurige en onredelijke heffing omdat zij bij een evenredige berekening van de voorzieningen in de straat waar de onroerende zaken van belanghebbende zijn gelegen, komt tot een aandeel in de totale verhaalde kosten van maximaal 0,5% daar waar 2,73% wordt geheven.
De ambtenaar heeft echter terecht opgemerkt dat tussen de in de heffing betrokken onroerende zaken verschillen bestaan voor wat betreft bestemming, bebouwingsoppervlakte en kaveldiepte en dat de door belanghebbende voorgestane berekeningswijze die verschillen miskent.
Het Hof is van oordeel dat de Verordening niet leidt tot een willekeurige en onredelijke belastingheffing.
4.9.5. De stelling van belanghebbende dat bij de heffing rekening had moeten worden gehouden met, als gevolg van de gebruikte materialen, lagere toekomstige onderhoudskosten of, als gevolg van door de gemeente geïndiceerde waardestijgingen, hogere toekomstige opbrengsten uit hoofde van onroerende -zaakbelastingen vindt geen steun in artikel 222 van Pro de Gemeentewet. Het Hof verwerpt deze stelling.
4.10. In haar conclusie van repliek berekent belanghebbende de voor verhaal in aanmerking komende kosten op een bedrag van
¦ 9.734.000,-- en stelt dat een verhaal van ¦ 10.000.000,-- bovenmatig is.
Het Hof verwerpt de berekening van belanghebbende omdat in die berekening het bedrag van de werkgelegenheidsimpuls van
¦ 11.000.000,-- niet naar evenredigheid is toegerekend aan kosten van de herinrichting, die wel en die niet voor verhaal in aanmerking komen.
Het Hof merkt overigens en ten overvloede nog op bij het door de ambtenaar opgestelde overzicht van de kosten project Herinrichting Stadshart Breda, welk overzicht uitkomt op een bedrag aan netto-kosten voor de gemeente van ¦ 13.351.000,--, dat het voor verhaal in aanmerking komende bedrag in feite hoger is, omdat de ambtenaar in dat overzicht zonder dat zulks verplicht is, een bedrag van ¦ 5.950.000,--, minus een deel van het bedrag van ¦ 11.000.000,--, als door hem berekende kosten van een sobere herinrichting op het te verhalen bedrag in mindering heeft gebracht.
4.11. In haar pleitnota heeft belanghebbende aangevoerd dat voor de panden Astraat 19 en 3 bij de berekening van de aanslagen een bestemmingsfactor 1 is gehanteerd en voor de panden Astraat 21 en 1 een bestemmingsfactor 1,4 en dat, terwijl op de verdiepingen van alle panden sprake is van bedrijfsactiviteiten. Er is, aldus belanghebbende, sprake van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen.
Het Hof verwerpt dit beroep op het gelijkheidsbeginsel, omdat bij de in de Verordening genoemde bestemmingsfactoren is aangeknoopt bij de in het Bestemmingsplan Binnenstad 1995 vastgelegde bestemmingen en bij het vaststellen van de aanslagen is geabstraheerd van het feitelijk gebruik, indien dat niet in overeenstemming was met de bepalingen van dat bestemmingsplan. Er is met betrekking tot de panden Astraat 19 en 3 enerzijds en Astraat 21 en 1 anderzijds geen sprake van gelijke gevallen.
4.12. In de door belanghebbende overgelegde pleitnota van mr. Q wordt verwezen naar de onderdelen verdeelsleutel (1/3 van de relevante kosten), het gebied en (subsidiair) de voor baatbelasting in aanmerking komende voorzieningen in de eveneens tot de stukken behorende pleitnota van mr. S.
4.12.1. Het Hof begrijpt belanghebbende aldus dat zij met de verwijzing naar het onderdeel verdeelsleutel (1/3 van de relevante kosten) het oog heeft op de kennelijke stelling van mr. S dat de gemeente niet meer dan 1/3 van de voor verhaal in aanmerking komende kosten van herinrichting (¦ 10.000.000,--, exclusief BTW, dat wil zeggen ¦ 11.750.000,-- inclusief BTW is ongeveer 1/3 van
¦ 36.900.000,--) in de omslag mag betrekken.
Het Hof verwerpt die stelling omdat de gemeenteraad in het bekostigingsbesluit de mate van verhaal niet heeft uitgedrukt in een breukdeel van de voor de omslag in aanmerking komende kosten.
4.12.2. Met de verwijzing naar gebied bedoelt belanghebbende kennelijk de stelling als weergegeven in onderdeel 13 van de pleitnota van mr. S over te nemen, namelijk dat bij het bekostigingsbesluit de juiste kaart ontbreekt.
Tijdens de vergadering van de raad van de gemeente Breda op 2 juni 1994 is het bekostigingsbesluit genomen een en ander als weergegeven in onderdeel 2.4 hiervoor. Bij dat besluit heeft de ambtenaar een tekening overgelegd met daarop de tekst: "behorend bij raadsbesluit dd. 2 juni 1994, nr. 124
voor eensluidend afschrift. De gemeentesecretaris van Breda" gevolgd door een handtekening.
Gelet op deze tekst heeft het Hof geen reden eraan te twijfelen dat de door de ambtenaar overgelegde tekening de tekening is die in onderdeel a. van het bekostigingsbesluit is bedoeld en voorts dat de gemeenteraad het bekostigingsbesluit inclusief de tekening heeft goedgekeurd.
Het Hof voegt hier ten overvloede aan toe dat het college van Burgemeester en Wethouders zich bij schrijven van 3 juni 1994 tot de gemeenteraad heeft gewend met een nadere uitleg van de betekenis van vorenbedoelde tekening. In deze brief staat de volgende passage:
"De tekening, zoals aan uw raad voorgelegd tijdens de vergadering van 2 juni 1994, is derhalve juist. Conform het ter zake genomen raadsbesluit geldt derhalve de aan uw raad overgelegde tekening als het door uw raad vastgestelde en gewaarmerkte exemplaar, onderdeel uitmakende van het bekostigingsbesluit.".
Niet is gesteld of gebleken dat van de zijde van de gemeenteraad op deze brief is gereageerd. Ook daaruit leidt het Hof af dat de door de ambtenaar overgelegde tekening de bij het bekostigingsbesluit behorende tekening is.
4.12.3. Met de voor baatbelasting in aanmerking komende voorzieningen bedoelt belanghebbende kennelijk zich aan te sluiten bij hetgeen mr. S heeft aangevoerd in onderdeel 18 en verder van zijn pleitnota. In dat onderdeel betoogt mr. S dat hooguit een bedrag van ¦ 4.500.000,-- voor baatbelasting in aanmerking komt.
Het Hof acht de desbetreffende berekening onjuist omdat artikel 222 van Pro de Gemeentewet niet inhoudt dat bij de omslag van kosten van voorzieningen als hier aan de orde, op die kosten een bedrag ter zake van achterstallig onderhoud - door mr. S gesteld op het door de ambtenaar betwiste bedrag van ¦ 8.200.000,-- - in mindering moet worden gebracht en de raad van de gemeente Breda niet heeft besloten dat bedrag ter zake van door hem gesteld achterstallig onderhoud bestrating niet in de omslag te betrekken en voorts omdat in de berekening van mr. S ten onrechte het bedrag van de werkgelegenheidsimpuls niet evenredig is toegerekend aan kosten van de herinrichting die wel en die niet voor verhaal in aanmerking komen.
Met betrekking tot het vorenstaande inzake achterstallig onderhoud merkt het Hof nog op dat er reden zou kunnen zijn voor een ander oordeel, indien het achterstallige onderhoud zou hebben geleid tot hogere kosten van voorzieningen maar daaromtrent is niets gesteld of gebleken.
4.13. Tijdens de zitting heeft belanghebbende aan de grieven die zij heeft aangevoerd in de van haar afkomstige stukken nog een grief toegevoegd. Zij heeft gesteld dat het gebied op de tekening die behoort bij het bekostigingsbesluit aanzienlijk groter is dan het gebied dat uiteindelijk op de bij de Verordening behorende kaart is aangewezen als het belastinggebied en dat zulks in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
Het Hof verwerpt die stelling. De omstandigheid dat het gebied op de bij het bekostigingsbesluit behorende tekening groter is dan het gebied dat uiteindelijk in de heffing wordt betrokken, ook in de mate als blijkt uit de belanghebbende overgelegde kaart van Breda, heeft niet tot gevolg dat het bekostigingsbesluit niet een besluit is als bedoeld in artikel 222, lid 2, van de Gemeentewet.
4.14. Het Hof komt tot de slotsom dat het gelijk in het geschil aan de zijde van de ambtenaar is, zodat moet worden beslist als hierna vermeld.
5. Proceskosten
Het Hof acht termen aanwezig de ambtenaar te veroordelen in de kosten die belanghebbende in verband met de behandeling van haar beroep bij het Hof redelijkerwijs heeft moeten maken. Het Hof stelt deze kosten vast op 2,5 punten maal ¦ 710,-- maal wegingsfactor 2 ofwel ¦ 3.550,--.
6. Beslissing
Het Hof vernietigt de bestreden uitspraak voor zover deze betreft de onroerende zaak Astraat 1, handhaaft de aanslag ter zake van deze onroerende zaak zoals deze luidt na de ambtshalve beschikking van de ambtenaar, bevestigt de uitspraak voor het overige, gelast dat de ambtenaar aan belanghebbende vergoedt het door deze gestorte griffierecht ten bedrage van ¦ 80,--, veroordeelt de ambtenaar in de proceskosten van belanghebbende tot een bedrag van ¦ 3.550,-- en wijst de gemeente Breda aan als de rechtspersoon die de kosten moet vergoeden.
Aldus vastgesteld op 30 november 2000 door J.Th. Simons, voorzitter, A. Bijlsma en A.C. van Leijenhorst, in tegenwoordigheid van H.J. van den Helm, waarnemend-griffier, en op die dag in het openbaar uitgesproken.
Aangetekend aan partijen in afschrift verzonden op: 30 november 2000
Het aanwenden van een rechtsmiddel:
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum van deze uitspraak beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. Het instellen van beroep in cassatie geschiedt door het
indienen van een beroepschrift bij dit gerechtshof
(Postadres: Postbus 70583, 5201 CZ 's-Hertogenbosch).
2. Bij het beroepschrift wordt een afschrift van de bestreden
uitspraak overgelegd.
3. Het beroepschrift wordt ondertekend en bevat ten minste:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep
in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is een griffierecht verschuldigd.
Na het instellen van dit beroep ontvangt U een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad. Indien U na een mondelinge uitspraak griffierecht hebt betaald ter verkrijging van de vervangende schriftelijke uitspraak van het gerechtshof, komt dit in mindering op het griffierecht dat is verschuldigd voor het indienen van beroep in cassatie.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.