Uitspraak
Uitspraak:13 mei 2004
Rolnummer: 01/617
Rolnr. rechtbank: 94/3054
HET GERECHTSHOF TE 'S-GRAVENHAGE, eerste civiele kamer, heeft het volgende arrest gewezen in de zaak van
STICHTING THE EUROPEAN CLUB SUPPORT FOUNDATION-RIJNMOND,
gevestigd te Rotterdam,
appellante in het principaal appel,
geïntimeerde in het voorwaardelijk incidenteel appel,
hierna te noemen: SFR,
procureur: mr. A.R.I. Aris,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Sociale Zaken en Werkgele-
genheid), voorheen ARBEIDSVOORZIENINGENORGANISATIE(HET REGIONAAL
BESTUUR VOOR ARBEIDSVOORZIENING IN DE REGIO RIJNMOND),
zetelende te 's-Gravenhage,
geïntimeerde in het principaal appel,
appellant in het voorwaardelijk incidenteel appel,
hierna te noemen: de Staat, resp. RBA,
procureur: mr. A.B. van Rijn.
Het geding
Voor de beschrijving van het geding tot en met het tussenarrest van dit hof van 7 augustus 2003 verwijst het hof naar dat arrest. Ter uitvoering van dat arrest heeft SFR twee getuigen doen horen. Het proces-verbaal van die verhoren bevindt zich in de procesdossiers. De Staat heeft afgezien van verhoor van getuigen in contra-enquête Vervolgens hebben partijen, eerst SFR en vervolgens de Staat, nog een memorie na getuigenverhoor genomen, beide met overlegging van productie(s). Partijen hebben daarna opnieuw hun procesdossiers aan het hof overgelegd en arrest gevraagd. Daarbij zij opgemerkt dat in het dossier van SFT missen de producties bij de conclusie van repliek in conventie van RBA en de productie bij de nadere akte na tussenvonnis in reconventie van 25 mei 2000 van SFR.
Verdere beoordeling van het principale hoger beroep
1. Het hof heeft bij tussenarrest SFR toegelaten door getuigen feiten en omstandigheden te bewijzen waaruit volgt dat zij door toedoen van RBA erop heeft mogen vertrouwen dat de overeenkomstig de ESF-regeling geldende subsidievoorwaarden voor SFR niet golden, dan wel dat het niet voldoen aan die voorwaarden geen gevolgen zou hebben voor het handhaven van de subsidietoekenning.
2.1 Uit de verklaring van getuige [betrokkene] leidt het hof af dat deze tot 1 april 1994 in dienst was bij RBA als directeur ESF en daarna, tot het najaar van 1994, voor RBA als zelfstandig adviseur bij het ESF werkzaam bleef, dat hij namens RBA de voorbereiding van aanvragen voor ESF-subsidie voor projecten verzorgde en gesubsidieerde EFS projecten volgde en dat hij ook nauw bij de aanvrage en het volgen van het project van SFR, althans in de eerste fase, betrokken was.
2.2 Getuige [betrokkene] heeft verklaard dat de regel dat deelnemers aan het project tenminste één jaar werkloos moesten zijn niet altijd werd toegepast. Volgens hem was dit ook het vaste beleid. Hij heeft tegen alle uitvoerders gezegd dat het op die manier kon. [betrokkene] heeft verklaard dat hij vond dat daarmee niet in strijd met de ESF regeling werd gehandeld.
Het hof vindt die verklaringen bevestigd door hetgeen partijgetuige [bestuurder] heeft gezegd: "Hij ([betrokkene], hof) bedoelde daarmee en dat heeft hij ook expliciet gezegd dat ik ook boventallig mensen op het project kon zetten die nog geen twaalf maanden werkloos waren, maar dat wel zouden zijn bij hun uitstroom."
Daardoor acht het hof bewezen dat [betrokkene] aan [bestuurder] heeft medegedeeld dat voor subsidiering van het project niet de eis gold dat (alle) deelnemers meer dan een jaar werkloos waren bij de aanvang van het project, zolang dat maar het geval was bij de uitstroom.
2.3 Getuige [betrokkene] heeft vervolgens verklaard dat hij aan SFR heeft bevestigd dat 50% plus 1 van de deelnemers uit de regio afkomstig moest zijn en dat hij daarover extra gesprekken met [bestuurder] had gevoerd, dat dit een landelijk project was met regionale uitstraling en dat overigens de regionale eis (50% plus 1) geen eis was die voorkwam in de ESF-regeling zelf, maar beleid gevormd binnen het RBA Rijnmond zelf. Partijgetuige [bestuurder] heeft verklaard dat [betrokkene] tegen hem gezegd heeft dat hij het project een beetje moest beschouwen als projecten van de Erasmus Universiteit en van de
stichting SOB: dat het ging om een bovenregionale instelling maar toch gericht op het Rijnmondgebied en dat daarom 50% plus 1 van de cursistenafkomstig moest zijn uit het Rijnmondgebied. Daardoor acht het hof tevens bewezen dat [betrokkene] aan SFR heeft medegedeeld dat niet alle deelnemers woonachtig behoefden te zijn in de regio Rijnmond, zolang maar 50% +1 daarvan aan die eis voldeed.
2.4 Uit de verklaring van getuige [betrokkene] leidt het hof voorts af dat deze in zijn functie van directeur ESF van RBA degene was die zich met subsidies als de onderhavige bezig hield. Deze getuige heeft aangegeven dat alle projectaanvragen via hem liepen, dat hij met zijn medewerkers de aanvragen voorbereidde alvorens ze aan het bestuur van RBA voor te leggen, dat hij de centrale man was en dat zijn voorstellen doorgaans door het bestuur werden gevolgd. Daarin vindt het hof bevestiging van zijn in genoemde tussenarrest nog als voorshands uitgesproken oordeel dat SFR onder die omstandigheden mocht afgaan op de mededelingen van [betrokkene] en dat van haar niet behoefde te worden verwacht dat zij die mededelingen verifieerde bij het Regionaal bestuur van RBA.
2.5 Het hof is daarom van oordeel dat SFR er op grond van genoemde mededelingen van [betrokkene] op mocht vertrouwen dat de deelname aan het project door personen die korter dan 12 maanden werkloos waren en/of niet afkomstig uit de regio Rijnmond niet in strijd was met de subsidieregelingen en in ieder geval dat de subsidiering niet daarom in gevaar zou komen. De observatie in de brief van de accountant Hoogendijk van 22 augustus 1994dat een groot aantal deelnemers is opgenomen die niet aan de ESF-vereisten voldoen "wegens minder dan een werkloos, dan wel woonplaats buiten de regio Rijnmond" had voor RBA daarom ten opzichte van SFR, aan wie zij (althans haar directeur die op dit terrein namens haar optrad) had voorgespiegeld dat dit conform die subsidieregels was, geen aanleiding mogen zijn om de voor SFR bestemde subsidie in te trekken.
3.1 De Staat voert in zijn memorie na enquête aan dat niet is bewezen dat bij SFR het vertrouwen is gewekt dat een gestructureerde cursusopzet overeenkomstig de projectomschrijving mocht ontbreken. Accountant Hoogendijk had geconstateerd dat zodanige cursusopzet in augustus 1994 afwezig was en wees daarbij met name op het niet voorhanden zijn van handleidingen, studieschema's, planning van voortgang, inhoud en docenten.
Die omstandigheid vormde één van de gronden die RBA als reden voor de intrekking van de subsidie had opgegeven.
Het CBb heeft in zijn uitspraak van 16 november 1999 op het beroep van GMD tegen de intrekking van de subsidie door RBA deze grond voor de intrekking niet in zijn oordeel betrokken. Noch RBA in zijn beslissing op het bezwaar van GMD, noch de Staat in deze procedure heeft gesteld dat het geconstateerde gebrek een inbreuk vormde op een overeenkomstig de ESF-
regeling gestelde subsidievoorwaarde. Het hof vindt dergelijke voorwaarden ook niet neergelegd in de ESF-regeling.
3.2 Hetzelfde geldt voor de volgens RBA overtreden eis dat SFR docenten in dienst moest hebben om opleidingsactiviteiten te verzorgen en dat er een deugdelijke administratie van aanwezigheid van deelnemers in het project moest bestaan. Wat de door SFR ingezette docenten betreft heeft getuige [betrokkene] verklaard dat hij geen bezwaar had tegen vaktechnische inzet van medecursisten en partijgetuige [bestuurder] dat hij cursisten die hoog opgeleid waren goed kon inzetten als docent voor bepaalde onderdelen, maar dat hij voor cursussen op het gebied van sociale vaardigheden en zelfvertrouwen gekwalificeerde vakdocenten had aangetrokken en dat SFR daarnaast over externe sprekers beschikte.
Wat de registratie van aanwezigheid van deelnemers betreft heeft SFR in haar bezwaarschrift tegen de intrekking aangevoerd dat er een afwezigheidsregistratie bestond. Ook dit punt is door het CBb niet beoordeeld.
3.3 Het hof is van oordeel dat deze door accountant Hoogendijk geconstateerde gebreken voor RBA aanleiding zouden hebben kunnen vormen om met ESF over door RBA gewenste wijzigingen in de bedrijfsvoering te spreken.
Die gebreken hadden echter, gezien enerzijds de twijfel die op grond van hetgeen onder 3.1 en 3.2 is overwogen over de ernst ervan moest bestaan en gezien anderzijds de, naar de rechtbank in haar tussenvonnis van 28 augustus 1997 onder 7.10 heeft vastgesteld en in hoger beroep onbestreden is gebleven, onmiskenbaar en voorzienbaar schadelijke gevolgen die een intrekking van subsidie voor SFR op diens reeds lopend project gehad zouden hebben, bij afweging van de belangen van SFR in redelijkheid niet tot intrekking van de subsidie kunnen leiden.
De intrekking door RBA van de subsidie was daarom volgens het hof tegenover SFR in strijd met het vertrouwensbeginsel en het evenredigheidsbeginsel en daarom onrechtmatig jegens SFR.
beoordeling van het incidentele hoger beroep:
4. Uit het voorgaande volgt dat de grieven 1 en 3 van SFR in het principale hoger beroep slagen en leiden tot vernietiging van het bestreden vonnis en dat daarmee de voorwaarde is vervuld waaronder RBA/de Staat voorwaardelijk incidenteel hoger beroep heeft ingesteld.
5. De Staat heeft in zijn enige grief in het incidenteel appel aangevoerd dat in de verhouding tussen enerzijds het subsidieverlenende RBA en anderzijds de gesubsidieerde GMD en de projectuitvoerder SFR de laatste twee vereenzelvigd dienen te worden, zodat de formele rechtskracht die het intrekkingbesluit heeft gekregen na de verwerping van het beroep van GMD door het CBb, ook werkt ten aanzien van SFR.
6. De grief gaat niet op. Zoals het hof in het tussenarrest heeft overwogen stond voor SFR geen met voldoende waarborgen omklede rechtsgang tegen het intrekkingbesluit open omdat SFR in de administratieve bezwaar- en beroepsprocedure niet als direct-belanghebbende wordt aangemerkt. Het intrekkingbesluit heeft daarom slechts formele rechtskracht in de zin dat de burgerlijke rechter moet uitgaan van de geldigheid ervan en van de rechtmatigheid ervan, ten opzichte van GMD, die partij was in de administratieve procedure tegen dat besluit, maar niet ten opzichte van SFR, die daarbij geen partij kon zijn en niet met GMD te vereenzelvigen is. Immers, SFR is ook in een eigen belang door het intrekkingbesluit getroffen, welk belang niet noodzakelijkerwijs overeenstemt met dat van GMD, zoals bijvoorbeeld het belang van SFR om het reeds lopende door haar uitgevoerde project met subsidie te kunnen voortzetten en om de reeds door haar aangegane verplichtingen te kunnen nakomen. De positie van SFR verschilt ook daarin van die van GMD dat SFR zich beroept op bij haar (en niet bij GMD) door RBA gewekt vertrouwen. Uit een oogpunt van behoorlijke rechtsbescherming leidt de opvatting van de Staat tot de volgens het hof niet aanvaardbare consequentie dat een burger die door een overheidsbesluit in een burgerrechtelijk belang is getroffen daartegen niet zelfstandig kan opkomen, noch bij de administratieve rechter, noch bij de burgerlijke rechter. Het incidentele beroep zal worden verworpen.
In het principale hoger beroep voorts:
7.1 Uit het voorgaande volgt dat het intrekkingbesluit van RBA tegenover SFR onrechtmatig was. De door SFR gevorderde verklaring voor recht in die zin zal daarom worden toegewezen en dat geldt ook voor de gevorderde vergoeding van de bij staat op te maken schade die SFR ten gevolge van die onrechtmatige daad heeft geleden.
7.2 De vordering tot betaling van het niet uitgekeerde subsidiebedrag ad ƒ 202.800,-- en de vordering tot het verlenen van medewerking aan de financiële afwikkeling in het kader van de subsidie-samenwerking tussen RBA/GMD en SFR wijst het hof echter af. Nu door het CBb in hoogste instantie is beslist dat de subsidieverlening aan GMD door RBA rechtmatig is ingetrokken en SFR bij de subsidieverlening geen partij is, bestaan er voor RBA geen verplichtingen jegens SFR uit hoofde van de subsidieregeling. Voor zover SFR door de intrekking van de subsidie aan GMD schade heeft geleden kan zij die inbrengen in de schadestaatprocedure.
8.3 RBA zal als de in overwegende mate in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het principale en het incidentele hoger beroep en van de procedure in eerste instantie in reconventie.
Beslissing
Het hof:
vernietigt het bestreden vonnis en, opnieuw rechtdoende:
- verklaart voor recht dat RBA door zijn besluit van 29 augustus 1994 tot het intrekken c.q. stopzetten van de subsidie onrechtmatig jegens SFR heeft gehandeld;
- veroordeelt RBA aan SFR te vergoeden de schade die SFR heeft geleden
en/of zal lijden door het onrechtmatige optreden van RBA, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgend de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van het leggen van de beslagen;
- veroordeelt RBA in de kosten van de procedure in eerste instantie in reconventie, tot op deze uitspraak aan de zijde van SFR begroot op € 5.515,-- aan salaris voor de procureur en in de kosten van het hoger beroep in het principaal appel, begroot op
€ 2.391,42 aan vast recht, € 389,28 aan verschotten en € 4.218,-- aan salaris voor de procureur en in de kosten van het incidenteel appel, begroot op € 703,-- aan salaris voor de procureur:
- wijst af het anders of meer gevorderde.
Dit arrest is gewezen door mrs. De Brauw, De Groot en Vrij en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 13 mei 2004 in aanwezigheid van de griffier.