ECLI:NL:GHDHA:2018:1769

Uitspraak

GERECHTSHOF DEN HAAG

Afdeling Civiel recht

Zaaknummer : 200.213.222/01

Zaak/rolnummer rechtbank : C/09/486666 / HA ZA 15-453

Arrest d.d. 3 juli 2018

inzake

CENTRALE ORGANISATIE VOOR DE VLEESSECTOR,

gevestigd te Zoetermeer,

appellante,

hierna te noemen: COV,

advocaat: mr. K.J. Defares te Amsterdam,

tegen

DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Economische Zaken),

zetelend te Den Haag,

geïntimeerde,

hierna te noemen: de Staat,

advocaat: mr. J.P. Heinrich te Den Haag.

Het geding

Bij exploot van 13 mei 2016 (hersteld bij exploot van 28 maart 2017) is COV in hoger beroep gekomen van het vonnis van 17 februari 2016 dat de rechtbank Den Haag, team handel, tussen partijen heeft gewezen. Bij memorie van grieven heeft COV twee grieven tegen het vonnis aangevoerd. De Staat heeft deze grieven bij memorie van antwoord (met productie) bestreden. Hierna is arrest bepaald.

Beoordeling van het hoger beroep

Partijen zijn niet opgekomen tegen de vaststelling van de feiten onder 2. van het bestreden vonnis, zodat ook het hof van deze feiten zal uitgaan. Het gaat in deze zaak om het volgende.

1.1.

In 2004 hebben de Raad van Europa en het Europees parlement het “Hygiënepakket” aangenomen. Dit pakket bestaat uit drie verordeningen met hygiënevoorschriften voor levensmiddelen. De basis voor de communautaire levensmiddelenwetgeving was reeds vastgelegd in Verordening (EU) 178/2002. De eerste twee van de drie verordeningen uit het Hygiënepakket zijn Verordening (EU) 852/2004 en Verordening (EU) 853/2004, met voorschriften voor exploitanten van levensmiddelenbedrijven – waaronder slachthuizen – ter zake van levensmiddelenhygiëne. De derde verordening, te weten Verordening (EU) 854/2004, bevat specifieke voorschriften voor de organisatie van officiële controles van producten van dierlijke oorsprong en is van toepassing naast de Verordening (EU) 882/2004. Laatstgenoemde verordening bevat het regelgevend kader voor de controles op de naleving van wetgeving over de handel en etikettering van diervoeders en levensmiddelen en voorschriften inzake risico’s voor mens en dier.

1.2.

De Wet Dieren voorziet op nationaal niveau in het regelgevend kader voor de uitvoering van de verplichtingen die voortvloeien uit de verordeningen. Het regelgevend kader is uitgewerkt in onder meer het Besluit dierlijke producten, met regels voor keuringen van vlees voor menselijke consumptie, en de Regeling dierlijke producten.

1.3.

In dit systeem van communautaire en nationale regels zijn de exploitanten van levensmiddelen- en diervoederbedrijven primair verantwoordelijk voor de naleving van hygiënevoorschriften (zie artikel 17 Verordening (EU) 178/2002 en artikel 1 lid 1 aanhef en onder a verordening (EG) 852/2004). In artikel 5 lid 1 van Verordening (EG) 852/2004 is bepaald dat exploitanten van levensmiddelenbedrijven zorg dragen voor de invoering, de uitvoering en de handhaving van een of meer permanente procedures die zijn gebaseerd op de in lid 2 van dit artikel uitgewerkte HACCP-beginselen (Hazard Analysis and Critical Control Points).

1.4.

De lidstaten handhaven de levensmiddelenwetgeving en gaan na of de exploitanten van levensmiddelen- en diervoederbedrijven de toepasselijke voorschriften in alle stadia van de productie, verwerking en distributie naleven. De officiële controles doen geen afbreuk aan deze primaire verantwoordelijkheid van de levensmiddelenbedrijven voor de voedselveiligheid (artikel 1 lid 3 Verordening (EU) 854/2004).

1.5.

Op grond van artikel 4 Verordening (EU) 854/2004 dient de bevoegde autoriteit na te gaan of de voorschriften van de verordening worden nageleefd. In het kader van officiële controles van ‘vers vlees’ (zie artikel 5 van deze verordening) dienen onder meer een antemortekeuring (van de gezondheid van de te slachten dieren, hierna: AM-keuring) uit te worden gevoerd, alsmede een postmortemkeuring (van het vlees van de geslachte dieren, hierna: PM-keuring).

1.6.

Verordening (EU) 882/2004 vermeldt de uitgangspunten voor deze officiële controles (artikel 3) en de controleactiviteiten die in dit verband kunnen worden verricht (artikel 10). De handhavingsmaatregelen worden uiteengezet in titel VII van Verordening (EU) 882/2004.

Artikel 54 lid 2 van deze verordening bepaalt:

“Indien nodig, behelzen deze maatregelen het volgende:

a.
a) de invoering van hygiëneprocedures of andere noodzakelijk geachte maatregelen om de veiligheid van diervoeders of levensmiddelen, dan wel de naleving van de desbetreffende wetgeving en van de voorschriften inzake diergezondheid en dierenwelzijn te garanderen;

b) het beperken of verbieden van het op de markt brengen, invoeren of uitvoeren van dier- voeders, levensmiddelen of dieren;

c) monitoring en, waar nodig, het terugroepen, uit de handel nemen en/of vernietigen van diervoeders of levensmiddelen;

d) de machtiging om de diervoeders en levensmiddelen aan te wenden voor andere doeleinden dan die waarvoor zij oorspronkelijk waren bedoeld;

e) schorsing of sluiting van het betrokken bedrijf, hetzij geheel, hetzij gedeeltelijk, voor een bepaalde periode;

f) schorsing of intrekking van de erkenning van de inrichting;

g) de in artikel 19 bedoelde maatregelen inzake zendingen uit derde landen;

h) een andere maatregel die de bevoegde autoriteit passend acht.”

1.7.

In artikel 8.1 lid 1 van de Wet Dieren jo artikel 2 aanhef en onder a van het Besluit aanwijzing toezichthouders Wet dieren zijn de ambtenaren van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) belast met het toezicht op de naleving van de bij of krachtens de Wet Dieren gestelde regels. Daarmee is de NVWA ook de bevoegde autoriteit zoals bedoeld in de hiervoor genoemde verordeningen, die belast is met het toezicht op naleving van de communautaire regels, onder meer bestaande uit de AM- en PM-keuringen.

1.8.

De NVWA oefent permanent toezicht uit op grote slachthuizen waar dagelijks grote aantallen dieren worden geslacht. Daarbij vormen controle op (fecale) bezoedeling en hygiënisch slachten belangrijke aandachtspunten. De NVWA hanteert bij deze controles de door haar vastgestelde en gepubliceerde beleidsregels Algemeen Interventiebeleid en Specifiek Interventiebeleid Vlees toe. Daarin zijn categorieën van overtredingen geformuleerd en zijn per categorie interventies aangeduid.

1.9.

Naar aanleiding van een aantal misstanden in de vleessector heeft de Staatssecretaris van Economische Zaken aan de Onderzoeksraad voor Veiligheid (hierna: de Onderzoeksraad) opdracht gegeven om onderzoek te doen naar de risico’s in de vleesketen. In haar rapport van maart 2014 concludeert de Onderzoeksraad dat de hygiëne in de vleessector ernstig tekort schiet. Volgens de Onderzoeksraad heeft de sector haar verantwoordelijkheid om ervoor zorg te dragen dat het gehele proces in overeenstemming is met de geldende hygiëne regels onvoldoende waargemaakt. De Onderzoeksraad plaatst kritische kanttekeningen bij de hoge productiesnelheid bij grote slachterijen. Die hoge productiesnelheid, waar deze slachterijen belang bij hebben, heeft als keerzijde dat slachters minder nauwkeurig kunnen werken en bemoeilijkt de controlewerkzaamheden bij de PM-keuringen. De Onderzoeksraad heeft de NVWA aanbevolen om de risico’s van de kwetsbare ketenschakels in kaart te brengen en
“er scherp op toe te zien dat bedrijven hun verantwoordelijkheid voor voedselveiligheid waarmaken”.

1.10.

De NVWA had bij het uitbrengen van het rapport van de Onderzoeksraad al een verbeterplan vleesketen opgesteld dat voorzag in een breed plan van aanpak in de knelpunten van het toezicht van de NVWA op de vleesketen, waarbij ‘hygiënisch werken’ was geïdentificeerd als een van de risicogebieden.

1.11.

Op 9 september 2014 heeft de NVWA het
Handhavingsprotocol hygiënisch werken en (fecale) bezoedeling bij slachthuizen Landbouwhuisdieren met permanent toezicht(onderstreping hof) versie 0.1 (hierna: het protocol) vastgesteld als onderdeel van het verbeterplan. Nadien zijn verschillende andere versies van dit protocol vastgesteld. Op het moment van de mondelinge behandeling in eerste aanleg was de meest recente versie die van 30 april 2015, bij de NVWA bekend als versie Def. 2.0. Sinds 1 juli 2016 geldt een nieuwe versie van het protocol (productie 1 bij memorie van antwoord). Hierna wordt geen onderscheid gemaakt tussen de verschillende versies; deze worden allemaal aangeduid met “het protocol”. Doel van het protocol is te waarborgen dat op een uniforme wijze verificaties worden uitgevoerd op de uiteindelijke beheersing van hygiënisch slachten en afwezigheid van (fecale) bezoedeling.

1.12.

Het protocol geldt voor grote slachthuizen die onder permanent toezicht staan en voorziet – voor zover hier van belang – in toezicht op het slachtproces zelf, daar waar voorheen alleen de karkassen beoordeeld werden in het kader van de PM-keuring. Deze controle bestaat uit het op wisselende tijdstippen uitvoeren van steekproeven, voor en/of na de PM-keuring, op de afwezigheid van elke vorm van (fecale) bezoedeling. De exploitant, die niet van tevoren op de hoogte wordt gesteld van deze controles, mag bij deze controles aanwezig zijn. In navolging van COV wordt deze controle aangeduid als ‘de tussencontrole’.

1.13.

Het protocol en de daarbij behorende bijlage bevat ook interventiebeleid dat volgens de Staat gebaseerd is op en in lijn is met de beleidsregel Interventiebeleid Vlees. Die beleidsregel hanteert als uitgangspunt – samengevat en voor zover hier van belang – dat de aanwezigheid van fecale bezoedeling een ernstige overtreding (klasse B) is die altijd tot interventiemaatregelen moet leiden, waarbij geldt dat de exploitant zelf ook corrigerende maatregelen moet nemen zowel ten aanzien van het product (bijvoorbeeld het opknappen van de karkassen) als het proces (door het nemen van een preventiemaatregel).

1.14.

Het
interventiebeleid(onderstreping hof) is nader uitgewerkt in bijlage 1 van het protocol en houdt onder meer het volgende in.

A. Mogelijke interventies na een controle vóór de PM-keuring

Indien bij controle van de karkassen vóór de PM-keuring een overschrijding van de tolerantiegrens (2% voor varkens en 5% voor herkauwers) wordt geconstateerd, geldt dit als een overtreding klasse C (niet-ernstig maar ook niet gering) waarvoor een schriftelijke waarschuwing wordt opgemaakt. Het bedrijf krijgt direct, nog tijdens de steekproef, nalevingshulp waarbij wordt gewezen op de noodzaak van corrigerende maatregelen en de consequenties van herhaalde overtredingen. Als na een volledige steekproef blijkt dat het slachthuis deze maatregelen niet of onvoldoende neemt, grijpt de NVWA handhavend in door de bandsnelheid te verlagen met 50% totdat het proces door het bedrijf is aangepast.

Bij een tweede overschrijding binnen tien steekproeven wordt op dezelfde wijze gehandhaafd.

Iedere volgende overschrijding binnen tien steekproeven geldt als een overtreding klasse B waarvoor een boeterapport wordt opgemaakt. Het bedrijf moet direct corrigerende maatregelen nemen. Doet het bedrijf dat niet of onvoldoende, dan geldt ook hier dat de bandsnelheid met 50% moet worden verlaagd en in het uiterste geval het slachtproces moet worden gestopt. In combinatie daarmee krijgt het bedrijf een schriftelijke waarschuwing voor het onvoldoende functioneren van het HACCP-systeem. Slachten op de volle snelheid kan pas worden hervat na door de NVWA akkoord bevonden aanpassing van het HACCP-systeem.

Mogelijke interventies na een controle ná de PM-keuring

Ten aanzien van controle ná de PM-keuring wordt onderscheid gemaakt tussen fecale en niet-fecale bezoedeling.

Een eerste constatering van fecale bezoedeling wordt aangemerkt als een overtreding klasse B waarvoor direct een boeterapport wordt opgemaakt. Dat geldt ook bij een tweede constatering, in welk geval ook een schriftelijke waarschuwing wordt gegeven. Bij iedere daaropvolgende constatering (binnen 10 steekproeven) wordt naast het boeterapport voor fecale bezoedeling, ook een boeterapport opgemaakt wegens het kennelijk tekortschieten van het HACCP-systeem. Ook moet in dat geval het slachtproces worden gestopt tot het moment dat het HACCP-systeem voldoende is aangepast.

Bij een eerste of tweede constatering van niet-fecale bezoedeling wordt een schriftelijke waarschuwing opgelegd en moet het bedrijf corrigerende maatregelen treffen. Bij iedere volgende constatering (binnen 10 steekproeven) geldt hetzelfde waarbij voorts een boeterapport wordt opgemaakt.

1.15.

COV behartigt de belangen van bedrijven in de vlees- en vleesbewerkende sector in het algemeen en die van haar leden in het bijzonder. Artikel 2 van de statuten van COV zoals gewijzigd bij notariële akte van 28 september 2011, heeft als bovenschrift “DOEL” en luidt als volgt:

“1. De vereniging heeft tot doel de bevordering van de belangen van hen die de groothandel in vlees bedrijven in het algemeen en van die van de leden van de vereniging in het bijzonder, waaronder begrepen het aangaan van collectieve arbeidsovereenkomsten, respectievelijk het medewerken aan de totstandkoming van collectieve arbeidsovereenkomsten, indien deze door de vleessector zullen worden afgesloten.

2. Onder groothandel in vlees wordt verstaan het slachten en/of doen slachten van slachtdieren en/of het bewerken van de daaruit voortvloeiende producten en/of de handel daarin, im- en export daaronder begrepen, een en ander in de ruimste zin van het woord.”

1.16.

In september 2014 zijn de leden van COV op de hoogte gesteld van het verscherpt toezicht op grond van het protocol. COV heeft zich verzet tegen toepassing daarvan. Er heeft bestuurlijk overleg plaatsgehad tussen COV en de NVWA en in de Klankbordgroep van vertegenwoordigers van COV en de NVWA is van gedachten gewisseld over de bezwaren van COV tegen het protocol

2. COV heeft bij inleidende dagvaarding gevorderd dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, voor recht verklaart dat het protocol onrechtmatig is en daarom (primair) onverbindend is, dan wel (subsidiair) ten opzichte van de leden van COV buiten toepassing moet worden gelaten, althans dat iedere toepassing door de Staat en door zijn ambtenaren van het protocol, in het bijzonder met betrekking tot inspectie, onderzoek, vervolging en sanctionering, jegens de leden van COV onrechtmatig is, met veroordeling van de Staat in de proceskosten.

3. COV stelt daartoe – kort en zakelijk weergegeven – het volgende:

i. i) de tussencontrole is in strijd met de levensmiddelenwetgeving en daarom onrechtmatig aangezien de primaire wettelijke verantwoordelijkheid voor de voedselveiligheid bij de exploitant van een levensmiddelenbedrijf ligt, terwijl de tussencontrole erop is gericht die verantwoordelijkheid van de slachthuizen over te nemen, hetgeen daarom onverenigbaar is met de levensmiddelenwetgeving;

ii) de tussencontrole is in strijd met de levensmiddelenwetgeving en daarom onrechtmatig aangezien deze niet is gebaseerd op een risicoanalyse (conform artikel 6 Verordening 178/2002), terwijl een toelichting en een motivering ten aanzien van de tolerantienorm van 2% en 5% voor verontreiniging van karkassen vóór het keurbordes ontbreken en er voorts geen enkele reden of noodzaak voor bestaat, nu er geen enkele reden is om aan te nemen dat karkassen voor de koelcel niet aan de voedsel- en veiligheidsvoorschriften voldoen of schadelijk voor de menselijke gezondheid kunnen zijn, aangezien de PM-keuring een eventueel en potentieel risico voor de volksgezondheid ecarteert;

iii) het handhavingsprotocol is in strijd met artikel 9 Verordening (EU) 854/2004 en artikel 54, in verbinding met artikel 4 lid 2 sub e Verordening 882/2004, en daarom onrechtmatig, aangezien de toepasselijke levensmiddelenwetgeving niet voorziet in de in het protocol neergelegde interventiemaatregelen;

iv) de interventiemaatregelen uit het handhavingsprotocol zijn niet noodzakelijk en niet proportioneel;

v) de tussencontrole is in strijd met de levensmiddelenwetgeving en daarom onrechtmatig aangezien een wettelijke grondslag ervoor ontbreekt;

vi) het handhavingsprotocol en de toepassing door de Staat zijn in strijd met het beginsel van eerbiediging van de rechten van de verdediging in de zin van Verordening (EU) 853/2004, Verordening (EU) 882/2004 en de in artikel 6 lid 2 EVRM vervatte onschuldpresumptie.

4. De rechtbank heeft COV niet-ontvankelijk verklaard in haar vorderingen en heeft COV in de proceskosten veroordeeld..

5. Om proceseconomische redenen gaat het hof eerst in op grief 2, welke grief is gericht tegen de niet-ontvankelijkverklaring.

6. Uit de jurisprudentie van de Hoge Raad (Leenders/Ubbergen ECLI:NL:HR:1996:ZC2169; Staat/Vreemdelingenorganisaties ECLI:NL:HR:2010:BM2314; Staat/Privacy First ECLI:NL:HR:2015:1296; SCAU/Universiteiten ECLI:NL:HR:2016:1049) blijkt het volgende.

6.1.

Indien een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan of nog openstaat voor het betrokken individu, moet met het oog op een behoorlijke taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter worden aangenomen dat, afgezien van de gevallen waarin een voorziening bij voorraad niet door de bestuursrechter kan worden getroffen, geen taak voor de burgerlijke rechter is weggelegd. Daarbij is van belang dat de bestuursrechter de mogelijkheid heeft om algemeen verbindende voorschriften te toetsen aan regels van hogere orde en aan algemene rechtsbeginselen, indien deze algemeen verbindende voorschriften ten grondslag zijn gelegd aan een besluit waarvan bij hem beroep open staat (zogenaamde exceptieve toetsing). Deze mogelijkheid brengt mee dat een individu in de bestuursrechtelijke rechtsgang voldoende rechtsbescherming geniet indien het omstreden voorschrift eerst tot toepassing komt door een besluit dat voor bezwaar en beroep vatbaar is en de betrokken persoon dus de werking van dat voorschrift uitsluitend ondervindt langs de weg van het daarop gebaseerde besluit.

In gevallen waarin de rechtsbescherming van individuen is opgedragen aan de bestuursrechter, kan de enkele bundeling van hun belangen door een rechtspersoon niet ertoe leiden dat voor die rechtspersoon een beroep op artikel 3:305a BW mogelijk wordt en de burgerlijke rechter alsnog komt open te staan. Dat wordt niet anders als de belangenorganisatie niet slechts opkomt voor de (gebundelde) belangen van een bepaald of bepaalbaar aantal individuele personen, maar tevens voor het algemeen belang van de rechten van een grotere groep van personen die diffuus en onbepaald is.

6.2.

Op de hierboven beschreven hoofdregel wordt een uitzondering gemaakt in de situatie dat de desbetreffende rechtspersoon een eigen belang náást dat van de betrokken individuen heeft gesteld, ter zake waarvan die individuen niet bij de bestuursrechter zouden kunnen opkomen.

Zoals uit het onder 6.1. overwogene kan worden afgeleid, lijdt voormelde regel daarnaast uitzondering indien het individu rechtstreeks in zijn belang getroffen wordt door het gewraakte algemeen verbindende voorschrift. In dat laatste geval hoeft hij niet te wachten totdat op basis van dat voorschrift een specifiek op hem gericht besluit zal zijn genomen, maar heeft hij direct toegang tot de burgerlijke rechter.

7. Voor het onderhavige geschil betekent dit het volgende.

8. Niet ter discussie staat dat een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat tegen elke concreet besluit dat op basis van het Handhavingsprotocol wordt genomen. De bestuursrechter kan naar aanleiding van een beroep van een van de leden van COV tegen zodanig concreet besluit, het daaraan ten grondslag liggende Handhavingsprotocol aan hogere regelgeving of rechtsbeginselen toetsen. Zoals hierboven reeds overwogen kan in zo’n geval de enkele bundeling van de belangen door de COV er niet toe leiden dat voor COV een beroep op artikel 3:305a BW mogelijk wordt en de weg naar de burgerlijke rechter alsnog komt open te staan.

9. Aldus staat vast dat de vorderingen van COV afstuiten op de onder 6.1. vermelde hoofdregel, aangezien de onder 6.2. genoemde uitzonderingen zich niet voordoen.

9.1.

Niet (voldoende onderbouwd) gesteld (noch gebleken) is dat in dit geval reeds het enkele bestaan van het protocol, los van de toepassing daarvan in een concreet geval, de leden van de achterban van COV rechtstreeks in hun belangen treft. Daarbij is van belang dat het protocol wel de NVWA maar niet de leden van de COV bindt. De vergelijking met de zaak Leenders/Ubbergen, waarin zich wel een zodanige situatie voordeed, gaat dus mank.

9.2.

COV heeft wel expliciet een beroep gedaan op de andere uitzondering, te weten de aanwezigheid van een eigen belang. Volgens COV is dat eigen belang gelegen in a) een statutair belang, waarin zij rechtstreeks wordt getroffen door de onrechtmatigheid van het Handhavingsprotocol en de tussencontrole in het bijzonder en b) een vermogensrechtelijk belang, omdat zij desgevraagd haar leden bijstaat die geconfronteerd worden met de gevolgen van het protocol. Met de Staat is het hof van oordeel dat dit geen zelfstandig eigen belang is, maar slechts een (van het belang van de achterban)
afgeleidbelang. Het gestelde eigen belang is immers het gevolg van het feit dat COV opkomt voor de gebundelde belangen van haar leden.

10. Bij deze stand van zaken kan grief 1 (welke grief inhoudt dat de rechtbank de feiten “te summierlijk en/of onjuist” heeft weergegeven en ten onrechte heeft nagelaten bepaalde feiten te vermelden) onbesproken blijven. Ook indien de door COV bepleite correcties zouden worden gevolgd heeft dit geen invloed op het oordeel omtrent de ontvankelijkheid van COV.

11. Uit het voorgaande volgt dat het bestreden vonnis zal worden bekrachtigd. Bij deze uitkomst past dat het COV in de proceskosten in appel zal worden veroordeeld. Zoals gevorderd door de Staat zal het hof bepalen dat bij niet-betaling over de proceskosten wettelijke rente verschuldigd zal zijn met ingang van veertien dagen na de datum van dit arrest. Conform de vordering van de Staat zal de proceskostenveroordeling voorts uitvoerbaar bij voorraad worden verklaard.

Beslissing

Het hof:

- bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;

- veroordeelt COV in de proceskosten in appel, tot op heden aan de kant van de Staat begroot op € 716,- aan griffierecht en € 1.074,- aan salaris advocaat, bij niet-betaling te vermeerderen met de wettelijke rente met ingang van veertien dagen na de datum van dit arrest;

- verklaart deze proceskostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. E.M. Dousma-Valk, S.A. Boele en H.C. Grootveld en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 3 juli 2018 in aanwezigheid van de griffier.