Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Afdeling Civiel recht
Zaaknummer : 200.213.670/01
Zaak- en rolnummer rechtbank : C/09/528210 / KG ZA 17/288
arrest van 20 juni 2017
inzake
de Stichting We Gaan Ze Halen,
gevestigd te Amsterdam,
appellante,
hierna te noemen: de Stichting,
advocaat: mr. G.J.T.M. van den Bergh te Amsterdam,
tegen
de Staat der Nederlanden (ministerie van Veiligheid en Justitie),
zetelend te Den Haag,
geïntimeerde,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. G.J.H. Houtzagers te Den Haag.
Het geding
1.1
Bij exploot van 7 april 2017 met producties is de Stichting in hoger beroep gekomen tegen het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 24 maart 2017. In het exploot heeft de Stichting 15 grieven tegen het bestreden vonnis aangevoerd en toegelicht. De Staat heeft de grieven bij memorie van antwoord met producties bestreden. Partijen hebben de zaak vervolgens op 19 mei 2017 doen bepleiten, de Stichting door haar advocaat en door mr. A.N. Stoop en mr. M. Visser, advocaten te Amsterdam, en de Staat door zijn advocaat en door mr. M.M. van Asperen en mr. P.P. Huurnink, advocaten te Den Haag. Namens de Stichting zijn ten behoeve van het pleidooi nog de producties 71-82 overgelegd.
1.2
Vervolgens is arrest bepaald.
Beoordeling van het hoger beroep
2. Het hof gaat uit van de volgende, door de voorzieningenrechter onbestreden vastgestelde, feiten:
a. In 2011 is de Syrische burgeroorlog opgelaaid. Dit conflict heeft er, tezamen met andere conflicten in het Midden-Oosten, voor gezorgd dat een groot aantal mensen op de vlucht is geslagen richting Europa. In de jaren 2014 en 2015 is de migratiedruk aan de Europese zuidgrens daardoor substantieel toegenomen. Italië en Griekenland zijn geconfronteerd met een enorme toestroom van migranten.
Het overleg van instellingen van de Europese Unie over de noodsituatie door de vluchtelingenstroom heeft geleid tot twee besluiten van de Raad van Ministers EU (hierna: de Raad), genomen op 14 en 22 september 2015 (Besluiten (EU) 2015/1523 en 2015/1601 van de Raad, hierna: de Besluiten).
In het besluit van 22 september 2015 staat onder meer vermeld:
“Overwegende hetgeen volgt:
(1) Overeenkomstig artikel 78, lid 3, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) kan de Raad, indien een of meer lidstaten ten gevolge van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in een noodsituatie terechtkomen, op voorstel van de Commissie en na raadpleging van het Europees Parlement, voorlopige maatregelen ten gunste van de betrokken lidstaat of lidstaten vaststellen.
(...)
(16) Door de aanhoudende instabiliteit en conflicten in de onmiddellijke nabijheid van Italië en Griekenland en de doorwerking daarvan in de migratiestromen naar andere lidstaten, is het zeer waarschijnlijk dat hun migratie- en asielstelsels onder een significante en verhoogde druk zullen blijven staan, en dat een aanzienlijk deel van de migranten internationale bescherming nodig zal hebben. Het is dan ook absoluut noodzakelijk solidariteit te tonen jegens Italië en Griekenland en de tot dusver getroffen steunmaatregelen voor deze landen aan te vullen met voorlopige maatregelen op het gebied van asiel en migratie.
(...)
(22) Overeenkomstig artikel 78, lid 3, VWEU dienen de maatregelen die ten gunste van Italië en Griekenland worden overwogen, van voorlopige aard te zijn. Een tijdsduur van 24 maanden is redelijk om ervoor te zorgen dat de maatregelen waarin dit besluit voorziet, een reële bijdrage leveren aan de ondersteuning van Italië en Griekenland bij de aanpak van de significante migratiestromen op hun grondgebied.
(…)
(26) Op basis van het totale aantal onderdanen van derde landen dat in 2015 op irreguliere wijze in Italië en Griekenland is aangekomen en het aantal van deze personen dat duidelijk internationale bescherming nodig heeft, zouden vanuit Italië en Griekenland in totaal 120 000 verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, moeten worden herplaatst.
HEEFT HET VOLGENDE BESLUIT VASTGESTELD:
Artikel 1
Onderwerp
1. Bij dit besluit worden voorlopige maatregelen op het gebied van internationale bescherming ingesteld ten gunste van Italië en Griekenland, teneinde die lidstaten te helpen beter het hoofd te bieden aan een noodsituatie die het gevolg is van een plotselinge toestroom van onderdanen van derde landen in die lidstaten.
2. De Commissie evalueert permanent de situatie van massale instroom van onderdanen van derde landen in de lidstaten.
De Commissie dient in voorkomend geval voorstellen tot wijziging van dit besluit in, teneinde rekening te houden met de ontwikkeling van de situatie ter plaatse en de gevolgen daarvan op het herplaatsingsmechanisme, alsmede met de zich ontwikkelende druk op de lidstaten, in het bijzonder de lidstaten in de frontlinie.
(...)
Artikel 3
Toepassingsgebied
1. Herplaatsing in de zin van dit besluit is enkel van toepassing op verzoekers die hun verzoek om internationale bescherming hebben ingediend in Italië of in Griekenland, en voor wie deze staten anders verantwoordelijk zouden zijn geweest volgens de criteria voor het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat, zoals opgenomen in hoofdstuk III van Verordening (EU) nr. 604/2013.
2. Alleen verzoekers die een nationaliteit hebben waarvoor geldt dat, volgens de meest recente kwartaalgemiddelden die door Eurostat voor de gehele Unie zijn vastgesteld, 75 % of meer van de verzoeken om internationale bescherming (...) heeft geleid tot een besluit tot verlening van internationale bescherming in eerste aanleg, worden overeenkomstig dit besluit herplaatst. (...)
Artikel 4
Herplaatsing van 120 000 verzoekers naar andere lidstaten
1. 120 000 verzoekers worden als volgt herplaatst naar andere lidstaten:
a) vanuit Italië worden 15 600 verzoekers herplaatst naar het grondgebied van de andere lidstaten, overeenkomstig de tabel in bijlage I;
b) vanuit Griekenland worden 50 400 verzoekers herplaatst naar het grondgebied van de andere lidstaten, overeenkomstig de tabel in bijlage II;
c) 54 000 verzoekers worden herplaatst naar het grondgebied van andere lidstaten in verhouding tot de in de bijlagen I en II vastgelegde aantallen, hetzij overeenkomstig lid 2 van dit artikel, hetzij bij wijziging van dit besluit (...).
2. Op 26 september 2016 worden de 54 000 verzoekers als bedoeld in lid 1, onder c), vanuit Italië en Griekenland in een uit lid 1, onder a) en b), voortvloeiende verhouding herplaatst naar het grondgebied van andere lidstaten in verhouding tot de in de bijlagen I en II vastgelegde aantallen. De Commissie dient een voorstel in bij de Raad met betrekking tot de dienovereenkomstig per lidstaat toe te wijzen aantallen.
(...)
Artikel 5
Herplaatsingsprocedure
(...)
2. De lidstaten delen op gezette tijden en ten minste om de drie maanden mee hoeveel verzoekers snel op hun grondgebied kunnen worden herplaatst en verstrekken alle andere relevante informatie.
3. Op basis van die informatie stellen Italië en Griekenland, bijgestaan door het EASO (...) vast welke afzonderlijke verzoekers kunnen worden herplaatst in de andere lidstaten en delen zij zo spoedig mogelijk alle relevante informatie mee aan de contactpunten van die lidstaten. Hierbij wordt voorrang gegeven aan kwetsbare verzoekers in de zin van de artikelen 21 en 22 van Richtlijn 2013/33/EU.
4. Na goedkeuring van de lidstaat van herplaatsing nemen Italië en Griekenland in overleg met het EASO zo spoedig mogelijk een besluit tot herplaatsing van elk van de geselecteerde verzoekers in een specifieke lidstaat van herplaatsing en stellen zij de verzoeker daarvan in kennis. (...)
Artikel 13
Inwerkingtreding
1. Dit besluit treedt in werking op de dag na die van de bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie.
2. Het is van toepassing tot en met 26 september 2017.
3. Het is van toepassing op personen die van 25 september 2015 tot en met 26 september 2017 aankomen op het grondgebied van Italië en Griekenland, alsmede op verzoekers die op of na 24 maart 2015 op het grondgebied van die lidstaten zijn aangekomen.”
In Bijlage I bij het Besluit is de volgende tabel met opschrift opgenomen:
“Toewijzingen vanuit Italië
Toewijzing per lidstaat (15 600 herplaatste verzoekers)
(...)
(...)
Nederland
922
(...)
(...)”
En in Bijlage II:
“Toewijzingen vanuit Griekenland
Toewijzing per lidstaat (50 400 herplaatste verzoekers)
(...)
(...)
Nederland
2 978
(...)
(...)”
Het Besluit van 14 september 2015 bevat soortgelijke bepalingen, maar ziet op herplaatsing van 40.000 vluchtelingen, waarvan 24.000 uit Italië en 16.000 uit Griekenland. De Bijlage bij de eerste consensus over dit Besluit, noemt een aantal van 2.047 door Nederland op te nemen vluchtelingen (1.228 vanuit Griekenland en 819 vanuit Italië).
Op 18 maart 2016 is de “Verklaring EU-Turkije” opgesteld, die is bedoeld om het aantal vluchtelingen te verminderen die de gevaarlijke oversteek met de boot van Turkije naar Griekenland wagen. In deze verklaring, die ook wel wordt aangeduid met de naam “de Turkije-deal”, staat vermeld:
“Teneinde het bedrijfsmodel van de mensensmokkelaars te breken en migranten een alternatief te bieden voor het wagen van hun leven, hebben de EU en Turkije vandaag besloten een eind te maken aan de irreguliere migratie van Turkije naar de EU. Om dit doel te bereiken, zijn zij de volgende bijkomende actiepunten overeengekomen:
1) Alle nieuwe irreguliere migranten die per 20 maart 2016 vanuit Turkije oversteken naar Griekenland, worden naar Turkije teruggestuurd. (...)
2) Voor elke Syriër die vanaf de Griekse eilanden naar Turkije wordt teruggestuurd, zal een andere Syriër vanuit Turkije in de EU worden hervestigd, (...) Van EU-zijde zal hervestiging krachtens dit mechanisme in eerste instantie worden geïmplementeerd door de toezeggingen na te komen die de lidstaten hebben gedaan in de conclusies van de vertegenwoordigers van de regeringen van de lidstaten (...) in het kader waarvan er nog 18 000 plaatsen voor hervestiging overblijven. Aan eventuele verdere hervestigingsbehoeften zal worden voldaan door middel van een soortgelijke vrijwillige regeling tot een maximum van nog eens 54 000 personen. Het verheugt de leden van de Europese Raad dat de Commissie een wijziging van het herplaatsingsbesluit van 22 september 2015 zal voorstellen, opdat eventuele hervestigingstoezeggingen die in het kader van deze regeling worden gedaan, kunnen worden verrekend met niet-toegewezen plaatsen uit hoofde van het besluit. Indien deze regelingen niet volstaan om de irreguliere migratie te stoppen, en de terugkeeraantallen benaderen bovengenoemde aantallen, zal dit mechanisme worden herzien. Indien de terugkeeraantallen bovengenoemde aantallen overschrijden, zal dit mechanisme worden stopgezet.
De Turkije-deal heeft op 29 september 2016 geleid tot een wijziging van Besluit 2015/1601. In het wijzigingsbesluit staat vermeld:
Artikel 1
In artikel 4 van Pro Besluit (EU) 2015/1601 wordt het volgende lid ingevoegd:
,,3 bis. Wat de herplaatsing van de in lid 1, onder c), bedoelde verzoekers betreft, mogen lidstaten ervoor kiezen hun verplichting na te komen door in Turkije verblijvende Syrische onderdanen tot hun grondgebied toe te laten (...). Het aantal personen dat aldus door een lidstaat wordt toegelaten, leidt tot een overeenkomstige vermindering van de verplichting van de lidstaat in kwestie.”
In het elfde “Report on relocation and resettlement” van de Europese Commissie (hierna: het elfde voortgangsrapport), van 12 april 2017 is onder meer opgenomen: “
As previously reported, the number of people eligible for relocation present in Italy and Greece is below what is foreseen in the Council Decisions”(pagina 2)
.
As previously reported, the number of people eligible for relocation present in Italy and Greece is below what is foreseen in the Council Decisions”(pagina 2)
.
In dat rapport is verder te lezen dat Nederland in absolute aantallen na Duitsland en Frankrijk de meeste asielzoekers heeft opgenomen op grond van de Besluiten. Tevens is opgenomen dat
“(…) the Netherlands (…) are also steadily progressing on their obligations for Greece and Italy”(pagina 3). Als aanbeveling voor Nederland is vermeld dat Nederland, net als enkele andere landen
“should continue, as a minimum, with their current monthly efforts”. Onder het kopje “way forward” is opgenomen dat
“relocation of all those anticipated to be eligible is possible and feasible by September 2017”.
“(…) the Netherlands (…) are also steadily progressing on their obligations for Greece and Italy”(pagina 3). Als aanbeveling voor Nederland is vermeld dat Nederland, net als enkele andere landen
“should continue, as a minimum, with their current monthly efforts”. Onder het kopje “way forward” is opgenomen dat
“relocation of all those anticipated to be eligible is possible and feasible by September 2017”.
i. In het twaalfde voortgangsrapport, van 16 mei 2017, zijn onder meer de volgende passages opgenomen:
“As previously reported, the number of people eligible for relocation present in Italy and Greece is below what is foreseen in de Council Decisions. (…) Relocating all those eligible by September 2017 is therefore possible and feasible and should be a priority for all Member States(pagina 2).
(…)
The targets set by the Commission aim at ensuring the relocation of all those eligible currently present in Italy en Greece in an effective and timely manner(pagina 3)
.
.
(…)
All other Member States should continue, as a minimum, with their current monthly efforts for both Greece and Italy(pagina 5)
”
”
Ten aanzien van Nederland zijn in dit rapport geen specifieke aanbevelingen gedaan.
3. De Stichting vorderde in eerste aanleg, samengevat weergegeven, de Staat te veroordelen:
I. de voor hem uit de Besluiten voortvloeiende verplichtingen onverkort na te komen en in dat verband al hetgeen te doen dat redelijkerwijs nodig is om verzoekers te herplaatsen uit Griekenland en Italië, dan wel te hervestigen uit Turkije, totdat – uiterlijk eind september 2017 – het vereiste aantal verzoekers van primair 8.712 en subsidiair 5.947 zal zijn herplaatst;
II. binnen twee dagen na de betekening van het vonnis aan de relevante autoriteiten binnen Griekenland en Italië mee te delen hoeveel verzoekers snel op zijn grondgebied kunnen worden herplaatst, in overeenstemming met het aan Nederland toegewezen aantal herplaatsbare verzoekers, teneinde tot eind september 2017 primair ten minste 1.200 verzoekers en subsidiair ten minste 750 verzoekers per maand uit Griekenland en Italië te kunnen herplaatsen, dan wel te hervestigen vanuit Turkije.
4. De voorzieningenrechter heeft de vorderingen van de Stichting afgewezen en de Stichting veroordeeld in de kosten van het geding. In hoger beroep vordert de Stichting vernietiging van het bestreden vonnis en toewijzing van haar in eerste aanleg geformuleerde vorderingen. Zij vordert voorts dat de Staat wordt veroordeeld om al hetgeen de Stichting ter uitvoering van het bestreden vonnis aan de Staat heeft voldaan, aan de Stichting terug te betalen, vermeerderd met wettelijke rente. De Stichting vordert tot slot dat de Staat wordt veroordeeld in de kosten van het geding.
5. De grieven van de Stichting laten zich als volgt samenvatten. Met
grief 1voert de Stichting aan dat het Dublin-systeem de facto onderuit is gehaald en bovendien ten aanzien van Griekenland al jaren niet meer geldt. De voorzieningenrechter heeft daarvan onvoldoende blijk gegeven in het vonnis.
Grief 2is gericht tegen overweging 2.8 van het vonnis waarin is opgenomen dat de Raad van Ministers de “Verklaring EU-Turkije” heeft opgesteld. De Stichting wijst erop dat de Turkije-deal is aangegaan door de afzonderlijke lidstaten en dat de Turkije-deal op zichzelf geen implicaties heeft voor de gemaakte afspraken. Met de
grieven 3, 4, 5 en 7voert de Stichting aan dat de Besluiten rechtstreekse werking hebben, dat zij zich op die Besluiten kan beroepen en dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat particulieren zich eerst na ommekomst van de uitvoeringstermijn van die Besluiten, op de Besluiten kunnen beroepen. De Stichting voert in dit verband tevens aan dat, ook als de Besluiten geen rechtstreekse werking hebben, zij naast andere internationale regelgeving invulling kunnen geven aan de zorgplicht van de Staat en zodoende kunnen leiden tot de conclusie dat de Staat onrechtmatig handelt.
Grief 6is gericht tegen rechtsoverweging 4.8 van het bestreden vonnis. De Stichting voert aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte de verplichting van de Staat afhankelijk heeft gemaakt van het aantal herplaatsbare vluchtelingen.
Grief 8komt op tegen het oordeel dat uit het EVRM slechts verplichtingen voortvloeien voor personen die onder de rechtsmacht van de Staat ressorteren. De Stichting voert aan dat de Staat wel degelijk mogelijkheden heeft om op te treden, en daarmee effectieve controle heeft waaruit een verplichting op grond van het EVRM kan voortvloeien, althans dat het nalaten om op te treden invulling kan geven aan een vordering op grond van onrechtmatige daad.
Grief 9is gericht tegen de overweging dat het EU Handvest niet van toepassing is omdat de zaak niet binnen de reikwijdte van het Unierecht valt. De Stichting voert aan dat dit wel degelijk het geval is, en dat daarmee ook het EU Handvest van toepassing is.
Grief 10komt op tegen rechtsoverweging 4.11, waarin de voorzieningenrechter heeft overwogen dat vanwege het territorialiteitsbeginsel dat uitgangspunt is in het internationale asielrecht, niet geconcludeerd kan worden dat de Staat de vluchtelingen ten onrechte toegang tot Nederland weigert.
Grief 11valt rechtsoverweging 4.12 aan, waarin de voorzieningenrechter heeft overwogen dat aan de Staat een ruime beleidsvrijheid toekomt voor wat betreft beslissingen over de opvang van vluchtelingen.
Grief 12is gericht tegen rechtsoverweging 4.13, waarin de voorzieningenrechter heeft overwogen dat gesteld noch gebleken is dat de Staat in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot de beslissing om het huidige aantal vluchtelingen per maand op te vangen. Met
grief 13voert de Stichting aan dat de voorzieningenrechter zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over de omvang van de verplichtingen van de Staat, waar het gaat om het aantal vluchtelingen dat herplaatst moet worden. De Stichting betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het aanvullende aantal van 54.000 eveneens moet worden herplaatst naar de EU lidstaten, zodat hij ten onrechte in het midden heeft gelaten of de Staat 8.712 vluchtelingen of 5.947 vluchtelingen moet opnemen.
Grief 14stipt een kennelijke verschrijving in de weergave van de vordering van de Stichting aan: de Stichting heeft niet gevorderd dat er vluchtelingen moeten worden hervestigd
inTurkije, maar
vanuitTurkije. Het hof heeft deze verschrijving hierboven reeds verbeterd, zodat deze grief verder onbesproken blijft.
Grief 15komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat acties die vooraf zijn gegaan aan de oprichting van de Stichting geen invulling kunnen geven aan de overlegverplichting van de Stichting.
grief 1voert de Stichting aan dat het Dublin-systeem de facto onderuit is gehaald en bovendien ten aanzien van Griekenland al jaren niet meer geldt. De voorzieningenrechter heeft daarvan onvoldoende blijk gegeven in het vonnis.
Grief 2is gericht tegen overweging 2.8 van het vonnis waarin is opgenomen dat de Raad van Ministers de “Verklaring EU-Turkije” heeft opgesteld. De Stichting wijst erop dat de Turkije-deal is aangegaan door de afzonderlijke lidstaten en dat de Turkije-deal op zichzelf geen implicaties heeft voor de gemaakte afspraken. Met de
grieven 3, 4, 5 en 7voert de Stichting aan dat de Besluiten rechtstreekse werking hebben, dat zij zich op die Besluiten kan beroepen en dat de voorzieningenrechter ten onrechte heeft overwogen dat particulieren zich eerst na ommekomst van de uitvoeringstermijn van die Besluiten, op de Besluiten kunnen beroepen. De Stichting voert in dit verband tevens aan dat, ook als de Besluiten geen rechtstreekse werking hebben, zij naast andere internationale regelgeving invulling kunnen geven aan de zorgplicht van de Staat en zodoende kunnen leiden tot de conclusie dat de Staat onrechtmatig handelt.
Grief 6is gericht tegen rechtsoverweging 4.8 van het bestreden vonnis. De Stichting voert aan dat de voorzieningenrechter ten onrechte de verplichting van de Staat afhankelijk heeft gemaakt van het aantal herplaatsbare vluchtelingen.
Grief 8komt op tegen het oordeel dat uit het EVRM slechts verplichtingen voortvloeien voor personen die onder de rechtsmacht van de Staat ressorteren. De Stichting voert aan dat de Staat wel degelijk mogelijkheden heeft om op te treden, en daarmee effectieve controle heeft waaruit een verplichting op grond van het EVRM kan voortvloeien, althans dat het nalaten om op te treden invulling kan geven aan een vordering op grond van onrechtmatige daad.
Grief 9is gericht tegen de overweging dat het EU Handvest niet van toepassing is omdat de zaak niet binnen de reikwijdte van het Unierecht valt. De Stichting voert aan dat dit wel degelijk het geval is, en dat daarmee ook het EU Handvest van toepassing is.
Grief 10komt op tegen rechtsoverweging 4.11, waarin de voorzieningenrechter heeft overwogen dat vanwege het territorialiteitsbeginsel dat uitgangspunt is in het internationale asielrecht, niet geconcludeerd kan worden dat de Staat de vluchtelingen ten onrechte toegang tot Nederland weigert.
Grief 11valt rechtsoverweging 4.12 aan, waarin de voorzieningenrechter heeft overwogen dat aan de Staat een ruime beleidsvrijheid toekomt voor wat betreft beslissingen over de opvang van vluchtelingen.
Grief 12is gericht tegen rechtsoverweging 4.13, waarin de voorzieningenrechter heeft overwogen dat gesteld noch gebleken is dat de Staat in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot de beslissing om het huidige aantal vluchtelingen per maand op te vangen. Met
grief 13voert de Stichting aan dat de voorzieningenrechter zich ten onrechte niet heeft uitgelaten over de omvang van de verplichtingen van de Staat, waar het gaat om het aantal vluchtelingen dat herplaatst moet worden. De Stichting betoogt dat de voorzieningenrechter heeft miskend dat het aanvullende aantal van 54.000 eveneens moet worden herplaatst naar de EU lidstaten, zodat hij ten onrechte in het midden heeft gelaten of de Staat 8.712 vluchtelingen of 5.947 vluchtelingen moet opnemen.
Grief 14stipt een kennelijke verschrijving in de weergave van de vordering van de Stichting aan: de Stichting heeft niet gevorderd dat er vluchtelingen moeten worden hervestigd
inTurkije, maar
vanuitTurkije. Het hof heeft deze verschrijving hierboven reeds verbeterd, zodat deze grief verder onbesproken blijft.
Grief 15komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat acties die vooraf zijn gegaan aan de oprichting van de Stichting geen invulling kunnen geven aan de overlegverplichting van de Stichting.
6. Het hof zal in het navolgende de aanduiding “asielzoeker” gebruiken wanneer het hof het oog heeft op personen die hun land van herkomst hebben verlaten en thans in Griekenland of Italië verblijven.
7. Bij de beoordeling van de grieven stelt het hof voorop dat de vraag hoe de Staat zijn vreemdelingenbeleid vorm geeft, primair een politieke vraag is die een politieke afweging vergt. Bij die afweging heeft de Staat ruime beleidsvrijheid. De ruimte voor de burgerlijke rechter om in die beleidsvrijheid te treden door de Staat te gebieden actief te bewerkstelligen dat een bepaald aantal asielzoekers naar Nederland komt, is daarom beperkt. Dat kan slechts anders zijn wanneer er Unierechtelijke of (andere) verdragsrechtelijke of wettelijke bepalingen bestaan waaraan de Staat is gebonden en die voor derden afdwingbare rechten in het leven roepen. De vraag of de Staat in het licht van dergelijke bepalingen nog beleidsvrijheid heeft, is afhankelijk van de inhoud van die bepalingen en de verplichtingen die daaruit voor de Staat voortvloeien.
8. Het hof ziet aanleiding eerst te beoordelen of aan de Besluiten rechtstreekse werking toekomt. Daarbij neemt het hof tot uitgangspunt dat een besluit van de Raad op grond van het bepaalde in artikel 288 VWEU Pro verbindend is in al haar onderdelen. Indien de adressaten worden vermeld, is het besluit alleen voor hen verbindend. Dat laat echter onverlet – tussen partijen is dit terecht niet in geschil – dat een bepaling van een besluit die tot een lidstaat is gericht, door een burger aan die lidstaat kan worden tegengeworpen wanneer die bepaling de lidstaat een onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke en nauwkeurige verplichting oplegt. Een Unierechtelijke bepaling is onvoorwaardelijk, wanneer zij een verplichting oplegt die aan geen enkele voorwaarde is gebonden en die voor haar uitvoering of werking niet afhangt van een handeling van de instellingen van de Unie of van de lidstaten (HvJ EU 26 mei 2011, ECLI:EU:C:2011:348).
9. De Staat heeft zich (ook) in dit verband op het standpunt gesteld dat artikel 4 van Pro de Besluiten (en de bijlagen waarin de aantallen herplaatsbare asielzoekers zijn opgenomen) niet een verplichting tot het opnemen van een absoluut aantal asielzoekers bevat(ten). Volgens de Staat gaat het om aantallen die afhankelijk zijn van de hoeveelheid door Italië en Griekenland voor herplaatsing geselecteerde asielzoekers. De Stichting heeft dat weersproken en heeft zich op het standpunt gesteld dat uit artikel 4 en Pro de daarop gebaseerde bijlagen een absoluut aantal asielzoekers voortvloeit dat de Staat moet herplaatsen. Het hof is van oordeel dat dit geschilpunt van belang is voor de beoordeling van de vraag of de Besluiten rechtstreekse werking hebben en zal het daarom als eerste beoordelen.
10. De Besluiten zijn gebaseerd op het bepaalde in artikel 78 lid 3 VWEU Pro. De Besluiten zijn er aldus op gericht voorlopige maatregelen te nemen ten gunste van – in dit geval - Italië en Griekenland. Uit artikel 80 VWEU Pro volgt dat (ook) aan het op artikel 78 lid 3 VWEU Pro gebaseerde beleid, de beginselen van solidariteit en een billijke verdeling van verantwoordelijkheden ten grondslag liggen. Die beginselen komen terug in de overwegingen van de considerans van de Besluiten (vgl. bijvoorbeeld overwegingen 2, 5 en 26 van Besluit 2015/1601). De Besluiten zijn verder gebaseerd op een verwachting met betrekking tot de toekomstige migrantenstromen, welke verwachting is gebaseerd op de aan het nemen van de Besluiten voorafgaande migrantenstromen, meer in het bijzonder op het aantal migranten met een nationaliteit waarvoor in de Europese Unie bij het verlenen van asiel een hoge graad van erkenning geldt en dat duidelijk internationale bescherming nodig heeft. In Besluit 2015/1601 zijn in dit verband onder overweging 13 van de considerans de instroomgegevens weergegeven in de eerste acht maanden van 2015. In de considerans bij Besluit 2015/1523 is in overweging 10 een overzicht van de cijfers in 2014 en de eerste zes maanden van 2015 gegeven. Dat de Besluiten zijn gebaseerd op een verwachting met betrekking tot de instroom van asielzoekers in Griekenland en Italië is verder uit overweging 16 van de considerans van Besluit 2015/1601 op te maken, waarin is opgenomen dat het
“zeer waarschijnlijk”is dat de migratie- en asielstelsels van Italië en Griekenland door de aanhoudende instabiliteit en conflicten in de regio onder een
“significante en verhoogde druk”zullen blijven staan. Evenzeer volgt dit uit overweging 26 van de considerans, waarin, zoals hierboven reeds is weergegeven, is opgenomen:
“Op basis van het totale aantal onderdanen van derde landen dat in 2015 op irreguliere wijze in Italië en Griekenland is aangekomen en het aantal van deze personen dat duidelijk internationale bescherming nodig heeft, zouden vanuit Italië en Griekenland in totaal 120 000 verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, moeten worden herplaatst.”
“zeer waarschijnlijk”is dat de migratie- en asielstelsels van Italië en Griekenland door de aanhoudende instabiliteit en conflicten in de regio onder een
“significante en verhoogde druk”zullen blijven staan. Evenzeer volgt dit uit overweging 26 van de considerans, waarin, zoals hierboven reeds is weergegeven, is opgenomen:
“Op basis van het totale aantal onderdanen van derde landen dat in 2015 op irreguliere wijze in Italië en Griekenland is aangekomen en het aantal van deze personen dat duidelijk internationale bescherming nodig heeft, zouden vanuit Italië en Griekenland in totaal 120 000 verzoekers die duidelijk internationale bescherming nodig hebben, moeten worden herplaatst.”
11. Het hof leidt hieruit af dat het aantal van 120.000 asielzoekers dat in artikel 4 van Pro Besluit 2015/1601 is neergelegd, is gebaseerd op een verwachting met betrekking tot de instroom van (kansrijke) asielzoekers. Aangenomen moet worden dat ditzelfde geldt voor het aantal van 40.000 asielzoekers dat is genoemd in Besluit 2015/1523 (zie ook overweging 21 van de considerans van dat besluit). De in de Besluiten opgenomen aantallen zijn, met andere woorden, gebaseerd op gebeurtenissen uit het verleden, terwijl de Besluiten in overwegende mate betrekking hebben op asielzoekers die vanaf het moment van het van kracht worden van de Besluiten Italië of Griekenland zouden bereiken. Dat laatste volgt uit artikel 13 van Pro de beide Besluiten, waarbij aantekening verdient dat Besluit 2015/1601 mede van toepassing is op asielzoekers die op of na 24 maart 2015 op het grondgebied van Italië en Griekenland zijn aangekomen, en Besluit 2015/1523 mede van toepassing is op asielzoekers die op of na 15 augustus 2015 op het grondgebied van Italië en Griekenland zijn aangekomen.
12. Het hof is van oordeel dat het feit dat de in de Besluiten opgenomen aantallen (i) zijn gebaseerd op de instroom van asielzoekers in het verleden, maar in overwegende mate werking hebben ten aanzien van asielzoekers die na het van kracht worden van de Besluiten, Italië en Griekenland bereiken en (ii) primair ten doel hebben Italië en Griekenland te ontlasten, een belangrijke aanwijzing vormt dat de daarin opgenomen aantallen geen absolute verplichting voor de lidstaten in het leven roepen die los staan van de werkelijke instroom, maar verplichtingen die afhankelijk zijn van het aantal daadwerkelijk voor herplaatsing geregistreerde asielzoekers. Het ligt daarom voor de hand dat, wanneer de verwachting waarop de cijfers zijn gebaseerd niet uitkomt, de daarop gebaseerde aantallen te herplaatsen asielzoekers ook naar beneden worden bijgesteld.
13. Het hof neemt bij het bovenstaande in aanmerking dat zowel in het elfde als in het twaalfde voortgangsrapport van de Europese Commissie is opgenomen dat het aantal voor herplaatsing in aanmerking komende asielzoekers achterblijft bij het aantal dat was voorzien in de Besluiten. In het elfde voortgangsrapport is, in het verlengde daarvan, ten aanzien van Nederland opgenomen (pagina 3):
“(…) the Netherlands (…) are also steadily progressing on their obligations for Greece and Italy”. Op pagina 4 is met betrekking tot de uit artikel 5 van Pro de Besluiten voortvloeiende verplichting tot “pledging” opgenomen:
“(…) and the Netherlands should continue, as a minimum, with their current monthly effort”. In het twaalfde voortgangsrapport krijgt Nederland, anders dan lidstaten die in de visie van de Commissie niet aan hun verplichtingen voldoen, geen bijzondere aandacht.
“(…) the Netherlands (…) are also steadily progressing on their obligations for Greece and Italy”. Op pagina 4 is met betrekking tot de uit artikel 5 van Pro de Besluiten voortvloeiende verplichting tot “pledging” opgenomen:
“(…) and the Netherlands should continue, as a minimum, with their current monthly effort”. In het twaalfde voortgangsrapport krijgt Nederland, anders dan lidstaten die in de visie van de Commissie niet aan hun verplichtingen voldoen, geen bijzondere aandacht.
14. Uit de voortgangsrapporten is zodoende niet alleen af te leiden dat de Europese Commissie zich baseert op het daadwerkelijk aantal “eligible applicants”, maar ook dat de Commissie kennelijk van mening is dat Nederland niet wezenlijk achterblijft bij de nakoming van zijn verplichtingen. Als het standpunt van de Stichting juist zou zijn, is die conclusie niet goed te begrijpen.
15. Het hof deelt niet het oordeel van de Stichting dat uit het bepaalde in artikel 4 lid 5 van Pro Besluit 2015/1601 volgt dat uitsluitend in de in dat artikellid genoemde omstandigheden een neerwaartse bijstelling van het aantal te plaatsen verzoekers kan plaatsvinden. De in dit artikellid bedoelde omstandigheden hebben betrekking op uitzonderlijke omstandigheden in een lidstaat zelf en hebben geen betrekking op de instroom als zodanig. Ook het feit dat in Besluit 2015/1523 een dergelijke mogelijkheid ontbreekt, brengt niet mee dat niet in algemene zin kan worden geconcludeerd dat het aantal door een lidstaat te herplaatsen asielzoekers afhankelijk is van het aantal voor herplaatsing geselecteerde asielzoekers.
16. Het hof deelt evenmin de stelling van de Stichting dat uit artikel 1 van Pro Besluit 2015/1601 volgt dat slechts sprake kan zijn van veranderde verplichtingen na een voorstel tot wijziging van het Besluit. Uit dit artikel volgt dat de Commissie in voorkomend geval voorstellen tot wijziging van het Besluit kan indienen. Kennelijk heeft de Commissie geen aanleiding gezien om een voorstel tot wijziging in te dienen nu het aantal herplaatsbare asielzoekers lager is dan verwacht. Dat ziet het hof als een bevestiging dat de in de Besluiten genoemde aantallen inschattingen en geen vastomlijnde verplichtingen zijn. Het feit dat in tabellen 7 en 8 van het rapport “Implementation of the 2015 Council Decisions establishing provisional measures in the area of international protection for the benefit of Italy and Greece” (productie 59 bij appeldagvaarding), dat is opgesteld in opdracht van het Europees Parlement, bij de voor iedere lidstaat weergegeven verantwoordelijkheid ten aanzien van Italië en Griekenland, wordt uitgegaan van herplaatsing van de oorspronkelijk in de Besluiten genoemde aantallen, weegt voor het hof in het licht van voorgaande overwegingen onvoldoende zwaar om tot een ander oordeel te komen.
17. Het hof is daarom voorshands van oordeel dat de aantallen asielzoekers genoemd in de bijlagen bij de Besluiten niet absoluut zijn bedoeld, maar afhankelijk zijn van de feitelijke situatie. Dat brengt mee dat niet kan worden geconcludeerd dat de Besluiten een onvoorwaardelijke en voldoende duidelijke en nauwkeurige verplichting aan de Staat opleggen. De Besluiten hebben reeds om die reden geen rechtstreekse werking en de Stichting kan niet in dit kort geding naleving van de Besluiten afdwingen.
18. Zou dat anders zijn, dan zou overigens op basis van de conclusies van de Europese Commissie waarnaar hierboven is verwezen, op dit moment niet kunnen worden aangenomen dat de Staat tekort schiet in zijn verplichtingen uit artikel 4 van Pro de Besluiten. Het hof voegt daaraan toe dat de Staat heeft aangegeven zijn inspanningen te zullen verhogen indien de instroom daartoe aanleiding geeft.
19. De in artikel 5 van Pro de Besluiten neergelegde verplichting om te “pledgen” kan naar het oordeel van het hof niet los worden gezien van de in artikel 4 opgenomen Pro verplichting en heeft zodoende evenmin rechtstreekse werking, terwijl ook ten aanzien van die verplichting niet kan worden aangenomen dat de Staat thans tekort schiet in zijn verplichtingen.
20. Het hof voegt aan het bovenstaande toe dat niet valt uit te sluiten dat, wanneer met een zekere evidentie zou komen vast te staan dat de Staat in het geheel niet aan zijn verplichtingen zou voldoen of op een andere wijze duidelijk tekort zou schieten, er onder omstandigheden ruimte zou zijn voor ingrijpen door de burgerlijke rechter. Die situatie doet zich in dit stadium echter niet voor.
21. Het hof verwerpt het standpunt van de Stichting dat van de Besluiten een reflexwerking uitgaat die meebrengt dat de Staat, door zich niet aan de (niet rechtstreeks werkende) Besluiten te houden, (toch) onrechtmatig handelt. Voor een dergelijk oordeel zou slechts ruimte zijn indien het geheel van de thans door Nederland genomen maatregelen (zijn aandeel in) het door de Besluiten voorgeschreven resultaat ernstig in gevaar zou kunnen brengen (vgl. HvJ 18 december 1997, zaak C-129/96 en HvJ 26 mei 2011, ECLI:EU:C:2011:348). Die situatie doet zich niet voor.
22. De grieven 1 tot en met 7 kunnen daarom niet tot een andere uitkomst leiden. Grief 13 kan bij die stand van zaken onbesproken blijven omdat het slagen van die grief evenmin tot een andere uitkomst kan leiden.
23. De vordering zoals die in het petitum is geformuleerd strekt uitsluitend ertoe dat de Staat de voor hem geldende verplichtingen uit de Besluiten nakomt. Waar de Stichting zich beroept op andere (verdragsrechtelijke) verplichtingen van de Staat, kunnen die reeds om die reden slechts van belang zijn voor zover die verplichtingen zouden bijdragen tot de conclusie dat de Staat is gehouden de Besluiten na te leven. De enkele stelling dat de Staat onrechtmatig handelt door andere op hem rustende (verdragsrechtelijke) verplichtingen niet na te komen, leidt immers niet tot de conclusie dat de Staat de
uit de Besluitenvoortvloeiende verplichtingen moet nakomen. Het beroep van de Stichting op het vonnis van de rechtbank Den Haag van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145) inzake Urgenda tegen de Staat mist reeds in zoverre relevantie dat in dat geschil een andersoortige vordering was geformuleerd. De vordering van de Stichting stuit daarom strikt genomen op het voorgaande reeds af. Voor zover in de stellingen van de Stichting besloten ligt dat los van de Besluiten, op de Staat een verplichting rust asielzoekers uit Griekenland en Italië op te nemen, overweegt het hof met betrekking tot de overige grieven als volgt.
uit de Besluitenvoortvloeiende verplichtingen moet nakomen. Het beroep van de Stichting op het vonnis van de rechtbank Den Haag van 24 juni 2015 (ECLI:NL:RBDHA:2015:7145) inzake Urgenda tegen de Staat mist reeds in zoverre relevantie dat in dat geschil een andersoortige vordering was geformuleerd. De vordering van de Stichting stuit daarom strikt genomen op het voorgaande reeds af. Voor zover in de stellingen van de Stichting besloten ligt dat los van de Besluiten, op de Staat een verplichting rust asielzoekers uit Griekenland en Italië op te nemen, overweegt het hof met betrekking tot de overige grieven als volgt.
24. Grief 8 komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat de Staat geen rechtsmacht heeft over de verzoekers die op dit moment in Italië en Griekenland verblijven, zodat een beroep op het EVRM faalt. Dat oordeel van de voorzieningenrechter is juist, zodat de grief faalt. Een Staat heeft rechtsmacht binnen zijn landsgrenzen en slechts in uitzonderlijke gevallen ook daarbuiten. Hetgeen de Stichting in dat verband heeft gesteld is onvoldoende om zo’n uitzonderingssituatie te kunnen vaststellen. Het enkele feit dat er Nederlandse ambtenaren ter plaatse zijn om de herplaatsing voor te bereiden, betekent niet dat sprake is van effectieve controle door de Staat en daarmee van rechtsmacht op grond van het EVRM, zoals door de Stichting gesteld. De Stichting heeft tijdens het pleidooi ook nog aangevoerd dat de hele asielprocedure ter plaatse wordt afgerond en dat de verblijfsvergunning al klaarligt als de betrokken persoon in Nederland aankomt. Daargelaten of dit enkele gegeven zou moeten leiden tot het aannemen van rechtsmacht onder het EVRM, is deze stelling door de Staat gemotiveerd betwist en niet nader onderbouwd. Onder die omstandigheden kan uit het EVRM ook niet voortvloeien dat de Staat onrechtmatig handelt jegens asielzoekers ten aanzien van wie hij geen verplichtingen voortvloeiend uit het EVRM heeft. Ook als juist is dat het aantal herplaatsingen zou stijgen wanneer de Staat meer toezeggingen doet, betekent dat niet dat de Staat rechtsmacht heeft over de asielzoekers in Italië en Griekenland. Een dergelijk indirect gevolg wordt niet door het EVRM bestreken.
25. Grief 9 komt op tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat het EU Handvest niet van toepassing is omdat het onderhavig geding niet binnen de reikwijdte van het Unierecht valt. Dat oordeel moet worden begrepen tegen de achtergrond van het oordeel van de voorzieningenrechter dat de vordering van de Stichting bij gebreke van rechtstreekse werking niet op de Besluiten kon worden gegrond. Dat oordeel is, zoals uit het bovenstaande volgt, juist, zodat grief 9 faalt. Het hof voegt daaraan ten overvloede toe dat de vordering van de Stichting ook los daarvan niet op de door haar genoemde artikelen 4 en 18 van het EU Handvest kan worden gebaseerd. Niet alleen heeft in dit verband te gelden dat de Stichting geen grief heeft gericht tegen het oordeel van de voorzieningenrechter dat ook onder het EU Handvest de verantwoordelijkheden van de lidstaten voor wat betreft het verlenen van asiel zijn beperkt tot de asielzoekers die op het grondgebied van de betreffende lidstaten verblijven, maar ook is van belang dat, zoals de voorzieningenrechter in dit verband ook terecht heeft overwogen, artikel 4 EU Pro Handvest geen verder strekkende verplichtingen in het leven roept dan artikel 3 EVRM Pro. Ook uit artikel 18 EU Pro Handvest volgt niet dat de Staat gehouden is asielzoekers uit Italië en Griekenland op te nemen.
26. Het hof volgt niet de stelling van de Stichting dat asielzoekers aan de voormelde artikelen wel rechten kunnen ontlenen omdat de Staat hen “ten onrechte niet toelaat op Nederlandse bodem”. Dat uitgangspunt zou volledig afbreuk doen aan het territorialiteitsbeginsel dat nu juist ten grondslag ligt aan deze bepalingen. Daarover kan slechts anders worden gedacht indien er een andere verplichting voor de Staat is op grond waarvan hij gehouden is asielzoekers toe te laten tot Nederland. Zoals hierboven is overwogen, roepen de Besluiten niet een dergelijke (rechtstreeks werkende) verplichting in het leven. In zoverre kan in dit kort geding niet worden geconcludeerd tot een beperking van het territorialiteitsbeginsel die zou meebrengen dat de Staat toch verantwoordelijkheid draagt voor asielzoekers buiten zijn landsgrenzen. Het feit dat, zoals de Stichting stelt, met de Besluiten het Dublin-systeem is losgelaten, brengt daarom niet mee dat de Staat op een manier die verder strekt dan uit de Besluiten voortvloeit, verantwoordelijk is geworden voor asielzoekers die zich buiten Nederland bevinden. Datzelfde geldt voor de door de Stichting aangehaalde doelstelling van het CEAS en de Grondwet, zoals de voorzieningenrechter terecht heeft geconcludeerd. De grieven 1 en 10 stuiten daarop af.
27. Gelet op het bovenstaande faalt ook het beroep dat de Stichting in haar inleiding op de grieven doet op het VN Vluchtelingenverdrag en het Verdrag voor de rechten van het Kind. Ook die verdragen roepen geen verplichtingen voor de Staat in het leven voor personen die zich buiten het grondgebied van de Staat bevinden.
28. Met grief 11 voert de Stichting aan dat de voorzieningenrechter in rechtsoverweging 4.12 ten onrechte heeft overwogen dat de Staat beleidsvrijheid heeft bij de uitvoering van de Besluiten. De grief gaat uit van een verkeerde lezing van de betreffende rechtsoverweging omdat de voorzieningenrechter slechts tegen de achtergrond van zijn beslissing dat de Besluiten de vordering niet konden dragen, heeft overwogen dat de Staat overigens een ruime beleidsvrijheid toekomt voor wat betreft de opvang van vluchtelingen. Dat oordeel is juist, in het licht van hetgeen het hof hiervoor heeft overwogen (zie rechtsoverweging 7).
29. Grief 12 is gericht tegen de concluderende overweging van de voorzieningenrechter dat gesteld noch gebleken is dat de Staat in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot de beslissing om het huidige aantal vluchtelingen per maand op te vangen. De Stichting voert op zichzelf terecht aan dat zij wel heeft
gestelddat de Staat meer asielzoekers moet opvangen. Het hof heeft met die stellingen in het bovenstaande rekening gehouden, maar die kunnen niet tot een andere uitkomst van het geding leiden.
gestelddat de Staat meer asielzoekers moet opvangen. Het hof heeft met die stellingen in het bovenstaande rekening gehouden, maar die kunnen niet tot een andere uitkomst van het geding leiden.
30. Bij grief 15 heeft de Stichting geen belang omdat de voorzieningenrechter niet heeft geoordeeld dat de Stichting niet in haar vorderingen kan worden ontvangen.
31. Het bovenstaande brengt mee dat de grieven niet tot toewijzing van de vordering kunnen leiden. Voor zover het verweer van de Staat nog niet is besproken, kan dat achterwege blijven. Het bestreden vonnis moet worden bekrachtigd. De Stichting zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in hoger beroep.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het tussen partijen gewezen vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 24 maart 2017;
- veroordeelt de Stichting in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 716,- aan verschotten en € 2.682,- aan salaris advocaat en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dag van deze uitspraak moeten zijn voldaan, bij gebreke waarvan de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW Pro verschuldigd is vanaf het einde van voormelde termijn tot aan de dag der algehele voldoening;
- verklaart dit arrest ten aanzien van de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. J.J. van der Helm, E.M. Dousma-Valk en P. Glazener en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 20 juni 2017 in aanwezigheid van de griffier.