Uitspraak
GERECHTSHOF DEN HAAG
Afdeling Civiel recht
Zaaknummer : 200.169.041/01
Zaak-/rolnummer rechtbank : C/09/483049 / KG ZA 15/211
Arrest in kort geding van 3 november 2015
inzake
1. [naam] ,
wonende te [woonplaats] , gemeente […] ,
hierna te noemen: [appellant 1] ,
hierna te noemen: [appellant 1] ,
2. [naam] ,
wonende te [woonplaats] , gemeente […] ,
hierna te noemen: [appellant 2] ,
hierna te noemen: [appellant 2] ,
appellanten,
tezamen te noemen: [appellanten] (meervoud),
advocaaat: mr. G.J.M. van Spanje te Amsterdam,
tegen:
de Stichting CENTRAAL BUREAU RIJVAARDIGHEIDSBEWIJZEN,
gevestigd te Rijswijk,
geïntimeerde,
hierna te noemen: het CBR,
advocaat: mr. J. Bootsma te Den Haag.
Het geding
Voor het verloop van de procedure tot 26 mei 2015 wordt verwezen naar het tussenarrest van die datum, waarbij een comparitie van partijen werd gelast. Deze comparitie heeft plaatsgevonden op 1 juli 2015, mede in aanwezigheid van mr. L.P. Kabel te Eindhoven, mr. N. de Vries te Leeuwarden, mr. J.T. Willemsen te Haarlem en mr. Zevenboom te Almere. Het CBR heeft toen een memorie van antwoord genomen. Van de comparitie is proces-verbaal opgemaakt. Vervolgens is arrest bepaald.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Kort en zakelijk weergegeven en voor zover in hoger beroep van belang, gaat het geschil om het volgende.
1.1
Op 1 december 2011 is het alcoholslotprogramma (hierna, ook in citaten: ASP) ingevoerd. Het ASP is door de wetgever in het bestuursrecht ondergebracht. Het ASP werd door het CBR opgelegd op grond van artikel 17 van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid 2001 (hierna: de Regeling) aan bestuurders van motorvoertuigen (niet zijnde bromfietsen) die worden aangehouden met een bepaald ademalcoholgehalte of die weigeren de blaastest te doen. Bij oplegging van het ASP wordt het rijbewijs (alle categorieën) ongeldig verklaard, met uitzondering van het bromfietsrijbewijs. De deelnemer aan het ASP krijgt een nieuw rijbewijs B met de code 103 ‘rijden met een alcoholslot’. In de auto van de deelnemer wordt een alcoholslot ingebouwd. Dit is een blaasapparaat met een startonderbreker. De bestuurder moet voor het starten in het apparaat blazen, waarna het apparaat de hoeveelheid alcohol in de adem meet. De auto start niet wanneer teveel alcohol in de adem wordt gemeten. Ook tijdens het rijden moet een aantal malen in het alcoholslot worden geblazen. Daarnaast moet de deelnemer het slot periodiek laten uitlezen in een hiervoor gespecialiseerde garage. Het ASP duurt ten minste twee jaar en de deelnemer dient zelf de kosten van deelname aan het programma te betalen (rond de € 4.500,--).
De betrokkene kan ook besluiten niet deel te nemen aan het ASP. In dat geval heeft hij geen geldig rijbewijs B.
De betrokkene kan ook besluiten niet deel te nemen aan het ASP. In dat geval heeft hij geen geldig rijbewijs B.
1.2
Op 17 juni 2012 is [appellant 2] als autobestuurder aangehouden terwijl zijn adem riekte naar alcohol. Hij heeft een ademanalyse geweigerd. Bij besluit van 17 juli 2012 (het ASP-besluit) heeft het CBR zijn rijbewijs ongeldig verklaard en aan hem op grond van artikel 17 van de Regeling het ASP opgelegd. Het CBR heeft op 17 juli 2012 ook een aangetekende brief aan [appellant 2] gestuurd, waarin is vermeld (op p.3) dat wanneer niet aan het ASP wordt deelgenomen, het CBR de Eigen verklaring tot vijf jaar na het besluit niet in behandeling neemt en geen Verklaring van geschiktheid afgeeft.
1.3
Op 5 juni 2014 is [appellant 1] als autobestuurder aangehouden wegens rijden onder invloed van alcohol (610 µg/l). Bij besluit van 1 juli 2014 (het ASP-besluit) heeft het CBR zijn rijbewijs ongeldig verklaard en aan hem op grond van artikel 17 van de Regeling het ASP opgelegd. Het CBR heeft op 1 juli 2014 ook een aangetekende brief aan [appellant 1] gestuurd, waarin is vermeld (op p.3) dat wanneer niet aan het ASP wordt deelgenomen, het CBR de Eigen verklaring tot vijf jaar na het besluit niet in behandeling neemt en geen Verklaring van geschiktheid afgeeft.
1.4
[appellanten] hebben tegen de ASP-besluiten geen bezwaarschrift ingediend, zodat deze besluiten onherroepelijk zijn geworden en (in beginsel) formele rechtskracht hebben gekregen.
1.5
Bij strafbeschikkingen zijn voor dezelfde feiten aan [appellanten] straffen opgelegd. Tegen deze strafbeschikkingen hebben zij evenmin een rechtsmiddel aangewend en de straffen zijn geëxecuteerd.
1.6
[appellanten] zijn nooit gestart met het ASP. Bij brieven van 20 maart 2014 (aan [appellant 2] ) en van 17 februari 2015 (aan [appellant 1] ) heeft het CBR (opnieuw) geschreven dat het CBR bij niet deelnemen aan het ASP de Eigen verklaring tot vijf jaar na het ASP-besluit niet in behandeling kan nemen en dat zij geen Verklaring van geschiktheid kunnen afgeven. Indien het CBR hieraan vasthoudt, heeft [appellant 2] tot 17 juli 2017 en [appellant 1] tot 1 juli 2019 geen geldig rijbewijs B.
1.7
Sedert 10 oktober 2014 schort het CBR (nieuwe) opleggingen van het ASP op.
1.8
Bij arrest van 3 maart 2015 (ECLI:NL:HR:2015:434) heeft de strafkamer van de Hoge Raad geoordeeld dat strafvervolging van een verdachte ter zake van het rijden onder invloed van alcoholhoudende drank in strijd is met de beginselen van een goede procesorde in die gevallen waarin de verdachte op grond van datzelfde feit de onherroepelijk geworden verplichting tot deelname aan het ASP is opgelegd. De Hoge Raad overwoog daartoe onder meer (in overweging 4.3.2) dat de aan de betrokkene verweten gedraging identiek is (rijden onder invloed), terwijl de beschermde rechtsgoederen in hoge mate vergelijkbaar zijn (bevorderen van de verkeersveiligheid), en dat daarnaast de te verwachten sancties in hoge mate overeenkomen, nu beide voor de betrokkene kunnen leiden tot een ingrijpende beperking van de rijbevoegdheid en oplegging van een wezenlijke betalingsverplichting. De Hoge Raad merkte op (in overweging 4.3.3) dat door het Europees Hof voor de rechten van de mens in de zaak van 13 december 2005 (73661/01), Nilsson vs Zweden, een bestuursrechtelijke schorsing van de rijbevoegdheid van 18 maanden vanwege de ernst ervan als een ‘criminal sanction’ werd gezien. De inbreuk op het beginsel dat iemand niet twee maal kan worden vervolgd en bestraft voor het begaan van hetzelfde feit, heeft de niet-ontvankelijkheid van het Openbaar Ministerie in de strafvervolging tot gevolg.
1.9
Bij uitspraak van 4 maart 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:622) heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) geoordeeld dat artikel 17 van de Regeling onverbindend is. Hiertoe overwoog de Afdeling onder meer:
“5.1. (…) Het is kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een ASP wordt opgelegd, in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. In het bijzonder voor de betrokkene die voor zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van het bezit van een rijbewijs, is dit van zwaarwegende betekenis geweest bij de weging door de wetgever van de gevolgen die voor betrokkenen aan het opleggen van een ASP verbonden zijn.
“5.1. (…) Het is kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een ASP wordt opgelegd, in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. In het bijzonder voor de betrokkene die voor zijn levensonderhoud in hoge mate afhankelijk is van het bezit van een rijbewijs, is dit van zwaarwegende betekenis geweest bij de weging door de wetgever van de gevolgen die voor betrokkenen aan het opleggen van een ASP verbonden zijn.
Voorts blijkt uit de wetsgeschiedenis (…) dat is besloten de kosten, verbonden aan het volgen van een ASP voor rekening te brengen van degenen aan wie het ASP is opgelegd. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State, (…) heeft de minister (…) gesteld dat de raming van de kosten was bijgesteld naar € 1.300,- tot € 2.000,- en dat werd onderzocht of een verdere verlaging van de kosten mogelijk was.De Afdeling gaat ervan uit dat de mogelijkheid een voertuig te blijven besturen en de in de ogen van de wetgever aanvaardbare kosten van het ASP tezamen van wezenlijk belang zijn geweest voor de wijze waarop de bevoegdheid het ASP op te leggen is geregeld. (…) De proportionaliteit van de maatregel is (…) uitsluitend beoordeeld bij het vaststellen van de Regeling, uitgaande van een situatie waarin betrokkene beschikt over een geldig, zij het beperkt, rijbewijs en van een indicatie van de kosten die dit met zich zou brengen.
5.2
Met betrekking tot het vorenstaande stelt de Afdeling evenwel het volgende vast. Bij de Afdeling is inmiddels een groot aantal zaken over het ASP aanhangig waarin (…) door de betrokken bestuurder wordt betoogd dat de gevolgen van het ASP voor hem onevenredig zijn. Dit betreft in de eerste plaats gevallen waarin is betoogd dat betrokkene redelijkerwijs niet in staat is om aan het ASP deel te nemen, hetzij omdat hij de kosten daarvan niet kan opbrengen, hetzij omdat hij met teveel alcohol op is aangetroffen achter het stuur van een geleende of gehuurde auto maar niet in het bezit is van een eigen auto. Het CBR heeft in diverse zaken te kennen gegeven dat de kosten van het ASP over een periode van twee jaar ongeveer € 5000 bedragen. (…) Derhalve komt het opleggen van deelname aan het ASP in een aanzienlijk aantal gevallen neer op een ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot feitelijk niet bereikbaar is. In die gevallen wordt het educatieve doel van het ASP niet bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich uitstrekt over een langere periode dan de twee jaar waarvoor het ASP in beginsel wordt opgelegd.Voorts is de Afdeling geconfronteerd met gevallen waarin het ASP, zelfs bij deelname, voor betrokkene onevenredige gevolgen heeft. Het betreft gevallen waarin betrokkene betoogt dat hij bij deelname zijn baan verliest of dreigt te verliezen. Het gaat dan om personen die naar gesteld voor het voorzien in hun levensonderhoud in hoge mate afhankelijk zijn van het bezit van een geldig rijbewijs zonder beperking. Tot deze categorie behoren onder meer automonteurs en taxichauffeurs, maar ook kan worden gedacht aan anderen die voor de invulling van hun werkzaamheden noodzakelijkerwijs in verschillende auto’s, danwel in een bedrijfsauto dienen te rijden, zodat zij, hoewel zij willen meewerken aan inbouw van een alcoholslot in hun privéauto, daarnaast over een geldig rijbewijs zonder beperking dienen te beschikken om voor hun werk andere voertuigen te kunnen besturen.(…)5.4 (…) De regeling maakt ten onrechte geen onderscheid tussen gevallen waarin deze ingrijpende gevolgen zich wel en niet voordoen en biedt het CBR evenmin ruimte om in de gevallen waarin deze zich voordoen een geïndividualiseerde afweging te verrichten. Aldus is voor die gevallen in de Regeling de evenredigheid van de opgelegde maatregel onvoldoende gewaarborgd, zodat artikel 17, eerste lid, van de Regeling in strijd is met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb[Hof: Algemene wet bestuursrecht]
en derhalve onverbindend is. (…) Dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 131 en 132b van de Wegenverkeerswet 1994 (…) bewust heeft afgezien van de mogelijkheid om ruimte te laten voor een belangenafweging blijkt niet (…) De tekst van genoemde artikelen laat ruimte voor een regeling die rekening houdt met de uiteenlopende gevolgen van het ASP voor verschillende personen en situaties.
en derhalve onverbindend is. (…) Dat de wetgever bij de totstandkoming van artikel 131 en 132b van de Wegenverkeerswet 1994 (…) bewust heeft afgezien van de mogelijkheid om ruimte te laten voor een belangenafweging blijkt niet (…) De tekst van genoemde artikelen laat ruimte voor een regeling die rekening houdt met de uiteenlopende gevolgen van het ASP voor verschillende personen en situaties.
(…)
“5.8. Ter voorlichting merkt de Afdeling op, dat het voorgaande niet betekent dat eerdere uitspraken waarin de Regeling wel verbindend is geacht vatbaar zijn voor herziening in de zin van artikel 8:119 van de Awb. De rechtszekerheid vergt dat onherroepelijke rechterlijke uitspraken slechts in uitzonderlijke gevallen worden herzien. Een rechterlijke uitspraak waarin de rechter blijk geeft van een gewijzigde rechtsopvatting is geen grond voor herziening als bedoeld in artikel 8:119, eerste lid, van de Awb. Evenmin betekent de onverbindendheid van de Regeling, dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van een ASP te heroverwegen (vgl. HR 16 oktober 1992, ECLI:NL:HR:1992:ZC0718; Vulhop).”
1.1
Op 10 april 2015 (Staatscourant 9 april 2015 nr. 10188) zijn artikel 17 en 18 van de Regeling vervallen. In de toelichting daarop verwees de minister naar voornoemde uitspraak van de Afdeling en merkte op: “
genoemde uitspraken betekenen niet dat het ASP nooit meer opgelegd zou mogen worden. Voorwaarde is dan wel dat eerst telkens een afweging kan worden gemaakt of oplegging van het ASP een evenredige maatregel is. (…) De werkzaamheden en de organisatie van het CBR zijn thans ingericht op het nemen van gebonden besluiten, waarbij het bestuursorgaan geen afwegingsvrijheid heeft. (…)
genoemde uitspraken betekenen niet dat het ASP nooit meer opgelegd zou mogen worden. Voorwaarde is dan wel dat eerst telkens een afweging kan worden gemaakt of oplegging van het ASP een evenredige maatregel is. (…) De werkzaamheden en de organisatie van het CBR zijn thans ingericht op het nemen van gebonden besluiten, waarbij het bestuursorgaan geen afwegingsvrijheid heeft. (…)
Voor de gevallen, waarin het CBR al wel een beslissing heeft genomen tot oplegging van het ASP, maar waarin die beslissing nog niet onherroepelijk is geworden (…) geldt dat het CBR een nieuw besluit zal nemen (…) In deze gevallen zal het CBR voor hetzelfde feit niet alsnog een andere maatregel opleggen. (…) De overweging hiervoor is dat betrokkenen in deze gevallen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP. Bij het besluit waarbij het ASP is opgelegd, is immers ook het rijbewijs ongeldig verklaard. Dat betekent dat deze mensen al die tijd geen auto hebben mogen besturen. (…)Ten aanzien van alle [deze] personen (…) zal het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs worden ingetrokken en zal het rijbewijs worden teruggegeven. (…) Indien zij al waren begonnen met het ASP, zullen de feitelijke kosten van het ASP worden vergoed.(…)Personen ten aanzien van wie het besluit tot oplegging van het ASP rechtens onaantastbaar was op of voor het tijdstip van de uitspraak van de Afdeling (…) van 4 maart jl.
Deze regeling is niet van toepassing op [deze] personen.”
1.11
[appellanten] hebben het CBR bij brieven van 26 januari 2015 verzocht het ASP te beëindigen, dan wel de uitvoering ervan voorlopig op te schorten. Het CBR heeft bij brief van 29 januari 2015 teruggeschreven dat schorsing van alle lopende zaken vanuit het oogpunt van de verkeersveiligheid zeer onwenselijk is, nu dit ertoe leidt dat personen, die onder invloed van alcohol hebben gereden en op grond waarvan een vermoeden van ongeschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen is gerezen, aan het verkeer mogen blijven deelnemen, zonder alcoholslot. De verzoeken van [appellanten] zijn niet (verder) in behandeling genomen en niets wijst er op dat het CBR dit binnen aanvaardbare termijn alsnog kan doen.
2.1
[appellanten] hebben zich vervolgens tot de (burgerlijke) voorzieningenrechter gewend en – na eiswijziging – gevorderd, zakelijk weergegeven en voor zover thans van belang, het CBR te gebieden ervoor zorg te dragen dat binnen zeven dagen na betekening van het vonnis, althans een door de rechtbank te bepalen termijn, aan [appellanten] het rijbewijs wordt teruggegeven zonder oplegging van het ASP althans een in goede justitie te bepalen voorziening te treffen. Zij hebben daartoe – kort gezegd – aangevoerd dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten moet worden doorbroken in het licht van de uitspraken van de Hoge Raad en de Afdeling en dat de huidige situatie van [appellanten] schrijnend is en dermate klemmend dat het laten voortduren van het ASP voor hen evident onevenredig en onrechtmatig is. Niet kan worden aanvaard dat de overheid bewust onrechtmatig blijft handelen, aldus [appellanten]
2.2
De vordering is afgewezen bij het thans bestreden vonnis. De voorzieningenrechter heeft daartoe overwogen, kort en zakelijk samengevat, dat de besluiten om het ASP op te leggen formele rechtskracht hebben gekregen en dat een uitzondering op het beginsel van de formele rechtskracht, gelet op de overweging van de Afdeling ‘Ter voorlichting’ (overweging 5.8, hiervoor geciteerd onder 1.9) niet moet worden aanvaard. Hier overweegt de Afdeling immers dat voor herziening van eerdere uitspraken geen plaats is en dat het CBR, hoewel daartoe bevoegd, niet gehouden is om reeds in rechte onaantastbaar geworden besluiten tot oplegging van het ASP te heroverwegen. Volgens de voorzieningenrechter komen Hoogelanden c.s. met hun vordering feitelijk op tegen dit oordeel van de Afdeling, dat de formele rechtskracht in stand laat. Voor een beoordeling van doorbreking van de formele rechtskracht acht de voorzieningenrechter onder deze omstandigheden, geen plaats in een civiele procedure – en te minder in een kortgedingprocedure. De mogelijkheden die voor [appellanten] resteren om tegen de onaantastbaar geworden ASP-besluiten op te komen zijn weliswaar minimaal, maar de door de bestuursrechter getrokken grens moet worden gerespecteerd. Welk gewicht vanuit verdragsrechtelijk perspectief aan de argumenten van [appellanten] toekomt, zal moeten worden beoordeeld in het kader van de heroverwegingsprocedure bij het CBR, aldus de voorzieningenrechter.
2.3
[appellanten] leggen met hun twee grieven het geschil in volle omvang aan het hof voor. Het hof overweegt het volgende.
3.1
Niet is in geschil dat er in dit kort geding sprake is van een spoedeisend belang. Evenmin is in deze civiele zaak in geschil dat de in geding zijnde ASP-besluiten in beginsel formele rechtskracht hebben gekregen. Het beginsel van formele rechtskracht brengt met zich dat de burgerlijke rechter, ook in kort geding, er van uit moet gaan dat de besluiten zowel wat hun wijze van tot stand komen als wat hun inhoud betreft in overeenstemming zijn met de wettelijke voorschriften en de algemene rechtsbeginselen.
3.2
Het hof merkt vooreerst op dat [appellanten] weliswaar aanvoeren dat de formele rechtskracht van de ASP-besluiten moet worden doorbroken, doch dat hun vordering geen gevolgen heeft voor de ASP-besluiten an sich. De onherroepelijke
besluitenvan 17 juli 2012 en 1 juli 2014 blijven immers in stand, waar met die besluiten een ASP is opgelegd en de rijbewijzen vanaf de datum van de besluiten ongeldig zijn verklaard (noch is herziening of heroverweging van die besluiten voor toewijzing van de onderhavige vordering aan de orde). Slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten is in het geding. [appellanten] vorderen namelijk slechts teruggave
thansvan hun rijbewijzen zonder ASP-oplegging – dus teruggave per heden van hun rijbewijzen niet zijnde 103-rijbewijzen. Dit ziet dus alleen op het thans nog
voortdurenvan de ongeldigverklaringen van de rijbewijzen (de uitvoeringstermijn van de ASP-besluiten), hetgeen zij onrechtmatig achten.
besluitenvan 17 juli 2012 en 1 juli 2014 blijven immers in stand, waar met die besluiten een ASP is opgelegd en de rijbewijzen vanaf de datum van de besluiten ongeldig zijn verklaard (noch is herziening of heroverweging van die besluiten voor toewijzing van de onderhavige vordering aan de orde). Slechts de verdere duur van de uitvoering van die besluiten is in het geding. [appellanten] vorderen namelijk slechts teruggave
thansvan hun rijbewijzen zonder ASP-oplegging – dus teruggave per heden van hun rijbewijzen niet zijnde 103-rijbewijzen. Dit ziet dus alleen op het thans nog
voortdurenvan de ongeldigverklaringen van de rijbewijzen (de uitvoeringstermijn van de ASP-besluiten), hetgeen zij onrechtmatig achten.
3.3
De bestuursrechtelijke regelgeving voorziet niet in (nieuwe) besluitvorming aangaande het ASP-besluit in de stand waarin de ASP-oplegging bij [appellanten] zich bevindt, zijnde: het ASP is opgelegd, het rijbewijs is ongeldig verklaard en de betrokkene werkt niet mee aan het ASP. Alleen wanneer de betrokkene wel aan het ASP deelneemt kunnen (nadere) bestuursrechtelijke besluiten worden genomen.
3.4
Over de duur van de ongeldigheid van de rijbewijzen heeft het CBR in aparte brieven (niet in de ASP-besluiten zelf) geschreven dat wanneer niet aan het ASP wordt deelgenomen, het CBR de Eigen verklaring niet in behandeling kan nemen en geen Verklaring van geschiktheid afgeeft “tot vijf jaar na het opgelegde ASP-besluit”. Alleen die termijn van vijf jaar uit die brieven is bij de beoordeling van de onderhavige vorderingen aan de orde. Dat de rijbewijzen op 17 juli 2012 ( [appellant 2] ) respectievelijk 1 juli 2014 ( [appellant 1] ) ongeldig zijn verklaard en dat een ASP werd opgelegd, blijft met de vordering feitelijk ongemoeid voor de situatie tot op heden.
3.5
Een (vaste) termijn van vijf jaren is niet bij of krachtens de wet geregeld. Artikel 132c en artikel 132d WVW bepalen dat de duur van het ASP twee jaar is, met verlengingsmogelijkheden van telkens zes maanden. Artikel 132 WVW regelt dat het CBR bij gebreke van de medewerking aan een ASP tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder besluit, maar noemt geen termijn voor de duur van de ongeldigheid. In het artikel 97 lid 5 van het Reglement rijbewijzen is opgenomen dat vervolgens gedurende een periode van
ten hoogstevijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd.
ten hoogstevijf jaren na die ongeldigverklaring geen verklaring van geschiktheid wordt geregistreerd.
3.6
Bij [appellanten] houdt het CBR de volle termijn van vijf jaren aan. Naar het voorlopig oordeel van het hof is dat in het geval van zowel [appellant 2] als van [appellant 1] gelet op hun huidige situatie onrechtmatig, vanwege de hierna onder 3.7 en 3.8 ( [appellant 2] ) respectievelijk 3.7 en 3.10 ( [appellant 1] ) genoemde omstandigheden tezamen en in onderling verband.
3.7
Het was kennelijk de bedoeling van de wetgever dat degene aan wie een ASP wordt opgelegd (anders dan diegenen bij wie het rijbewijs zonder meer ongeldig wordt verklaard) in de gelegenheid blijft een motorrijtuig te besturen. De Afdeling verwijst ook naar deze bedoeling. De mogelijkheid een voertuig te blijven besturen en de in de ogen van de wetgever aanvaardbare kosten – die overigens later aanzienlijk hoger dan geprognostiseerd bleken – van het ASP zijn van wezenlijk belang geweest voor de wijze waarop het ASP werd geregeld, aldus de Afdeling.
Ten aanzien van alleen [appellant 2] overweegt het hof voorts:
3.8.1
[appellant 2] heeft sinds 2013 geen werk meer. Hij bezit geen auto. Hij heeft een bijstandsuitkering. Het is aannemelijk dat hij vanuit de bijstand ook de komende twee jaren geen eigen auto en ASP kan betalen. De verplichting aan het ASP deel te nemen komt dus in het geval van [appellant 2] neer op ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot voor hem feitelijk niet (meer) bereikbaar is. Daarom zal het educatieve doel van het ASP bij [appellant 2] niet met het ASP-besluit worden bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich uitstrekt over een langere periode dan de twee jaar waarvoor het ASP hem in beginsel werd opgelegd. Hij behoort dus tot de gevallen waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de gevolgen van het ASP onevenredig zijn (zie overweging 5.2, hiervoor geciteerd onder 1.9).
3.8.2
Op grond van het strafrecht is aan [appellant 2] een strafrechtelijke sanctie opgelegd en geëxecuteerd voor hetzelfde feit. Het rijbewijs van [appellant 2] is sinds zeven dagen na 17 juli 2012 ongeldig (zonder dat hij een ander rijbewijs heeft gekregen), dus thans reeds langer dan drie jaren. Gelet op deze duur waarvoor hem iedere rijbevoegdheid voor personenauto’s is afgenomen, is dit een ‘criminal sanction’ (EHRM 13 december 2005, nr. 73661/01, Nilsson vs Zweden). [appellant 2] ondergaat dus momenteel voor de tweede maal een straf voor het begaan van hetzelfde feit.
3.8.3
[appellant 2] heeft zich inmiddels (na het delict en met hulp van de gemeente) laten omscholen tot E-Commerce medewerker. De heer […] (met wie de omscholingsovereenkomst was gesloten) heeft laten weten dat er voldoende kansen liggen voor een baan mits [appellant 2] een rijbewijs heeft. Dit laatste heeft [appellant 2] onderbouwd met een sollicitatie-afwijzing per e-mail d.d. 22 januari 2015 waarin is geschreven dat de voorkeur naar een ander uitgaat omdat het voor de functie van belang is dat de medewerker in het bezit is van een geldig rijbewijs. Het is daarom voor hem van groot belang dat hij nu zijn rijbewijs terug krijgt. Met rijbewijs heeft hij momenteel een reële kans uit de bijstand te komen en weer zelf in zijn eigen levensonderhoud te voorzien, zonder rijbewijs heeft hij die kans nauwelijks.
3.8.4
Het CBR heeft niet aangevoerd waarom het rijbewijs nu níet, maar over twee jaren (aan het einde van de vijf jaarstermijn) wél aan [appellant 2] kan worden teruggegeven (anders dan dit zou volgen uit het ASP-besluit van 17 juli 2012). Om het rijbewijs gedurende de ten hoogste toegestane termijn van vijf jaren niet terug te geven, lijkt ingegeven door een vermoeden van ongeschiktheid dat alleen is gebaseerd op het, voor [appellant 2] onomkeerbare, gegeven dat hij in juni 2012 als beschonken autobestuurder niet meewerkte aan een ademanalyse onderzoek.
3.8.5
De minister heeft bij de vervallen verklaring van artikel 17 van de Regeling overwogen dat geen nieuwe maatregel wordt opgelegd aan diegenen bij wie de ASP-beslissing nog niet onherroepelijk was geworden omdat die mensen al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP. Ook [appellant 2] heeft ten minste zes maanden te maken gehad met de gevolgen van het ASP.
3.9
Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is. Het hof zal daarom bij wijze van voorlopige voorziening gebieden dat thans aan [appellant 2] zijn rijbewijs zonder oplegging van het ASP wordt teruggegeven.
Ten aanzien van alleen [appellant 1] overweegt het hof voorts:
3.10.1
Voor zijn werk als kassenbouwer moet [appellant 1] veel spullen kunnen vervoeren zoals lange beglaasplanken, isolatiemateriaal en verschillende soorten gereedschap. Dit is niet mogelijk met het openbaar vervoer. Zijn situatie viel daarom mogelijk onder “gevallen waarin het ASP onevenredige gevolgen heeft” genoemd door de Afdeling in de tweede alinea van haar overweging 5.2 (hiervoor geciteerd onder 1.9). In de kennisgeving bij het ASP-besluit had het CBR aan [appellant 1] geschreven, achteraf gezien onjuist, dat het indienen van een bezwaarschrift omdat het rijbewijs nodig is voor werk, geen zin had.
3.10.2
[appellant 1] heeft thans geen auto meer. Hij heeft niet de financiële middelen voor deelname aan het ASP. Momenteel heeft hij voor zijn gezin (bijna) geen inkomsten. Het ziet er niet naar uit dat hij, zonder rijbewijs, voldoende inkomen kan verwerven om de kosten van een auto met een ASP te dragen. De verplichting aan het ASP deel te nemen komt dus in het geval van [appellant 1] neer op ongeldigverklaring van het rijbewijs voor vijf jaar omdat het alternatief van het alcoholslot voor hem feitelijk niet (meer) bereikbaar is. Daarom zal het educatieve doel van het ASP bij [appellant 1] niet met het ASP-besluit worden bereikt, terwijl het effect van de maatregel zich gaat uitstrekken over een langere periode dan de twee jaar waarvoor het ASP hem in beginsel werd opgelegd. In zijn huidige situatie behoort hij dus tot de “gevallen” waarover de Afdeling heeft geoordeeld dat de gevolgen van het ASP onevenredig zijn (zie overweging 5.2).
3.10.3
Op grond van het strafrecht is aan [appellant 1] een strafrechtelijke sanctie opgelegd en geëxecuteerd voor het onderhavige feit. Daarbij was hem de rijbevoegdheid ontzegd voor (niet meer dan) drie maanden. Het ASP-besluit ziet op hetzelfde feit. Het rijbewijs van [appellant 1] is sinds zeven dagen na 1 juli 2014 ongeldig (zonder dat hij een ander rijbewijs heeft gekregen), dus thans reeds langer dan een jaar en drie maanden. Gelet op de duur waarop hem iedere rijbevoegdheid voor personenauto’s is afgenomen, is dit naar het oordeel van het hof een ‘criminal sanction’ (vgl. EHRM 13 december 2005, nr. 73661/01, Nilsson vs Zweden). [appellant 1] ondergaat dus momenteel voor de tweede maal een straf voor het begaan van hetzelfde feit.
3.10.4
Aanvankelijk hebben zijn vriendin en schoonmoeder [appellant 1] naar werkopdrachten gereden, maar dit bleek ondoenlijk. Opdrachtgevers van Hoogelanden hebben hem inmiddels laten weten dat zij enkel bereid zijn hem nieuwe opdrachten te geven indien hij wederom in het bezit komt van een rijbewijs zodat hij materialen kan vervoeren met hun bedrijfswagens. [appellant 1] heeft dus op dit moment een zeer groot belang bij teruggave van zijn rijbewijs. Wanneer hij dit nu terug krijgt kan hij zijn werk, waarvan hij afhankelijk is om te kunnen voorzien in het levensonderhoud van hem en zijn gezin, behouden en anders niet.
3.10.5
Het CBR heeft niet aangevoerd waarom het rijbewijs nu níet, maar aan het einde van de periode van vijf jaren wél aan [appellant 1] kan worden teruggegeven (anders dan dat dit zou volgen uit het ASP-besluit van 1 juli 2014). Het niet teruggeven van het rijbewijs gedurende de ten hoogste toegestane termijn van vijf jaren, lijkt ingegeven door het vermoeden van ongeschiktheid dat alleen is gebaseerd op het, voor [appellant 1] onomkeerbare, gegeven dat hij op 5 juni 2014 met 610 µg/l reed onder invloed van alcohol.
3.10.6.
De minister heeft bij de vervallen verklaring van artikel 17 van de Regeling overwogen dat geen nieuwe maatregel wordt opgelegd aan diegenen bij wie de ASP-beslissing nog niet onherroepelijk was geworden omdat die al wel ten minste zes maanden te maken hebben gehad met de gevolgen van het ASP. Ook [appellant 1] heeft ten minste zes maanden te maken gehad met de gevolgen van het ASP.
3.11
Door vorenstaande feiten en omstandigheden tezamen worden de bezwaren tegen het vasthouden aan het ongeldig blijven van het rijbewijs gedurende de volle termijn van vijf jaren zo klemmend dat dit, gezien de bijzonderheden van het geval, naar voorlopig oordeel van dit hof, onrechtmatig is. Het hof zal daarom bij wijze van voorlopige voorziening gebieden dat thans aan [appellant 1] zijn rijbewijs zonder oplegging van het ASP wordt teruggegeven.
Ten aanzien van [appellanten] overweegt het hof voorts:
3.12
Het CBR heeft als verweer aangevoerd dat de voorziening waar [appellanten] om verzoeken geen voorlopig karakter heeft, nu zij vorderen dat hun rijbewijs aan hen wordt teruggegeven zonder oplegging van het ASP. Het hof passeert dit verweer. Teruggave van een geldig rijbewijs zonder oplegging van het ASP (dus zonder de beperking van een 103-rijbewijs), is niet onomkeerbaar. Indien in een bodemprocedure wordt uitgemaakt dat de langere inhouding van het rijbewijs in een of beide onderhavige gevallen wel rechtmatig is, kunnen de rijbewijzen weer door het CBR worden ingenomen en de ongeldigheden weer worden geregistreerd.
3.13
Het bestreden vonnis zal worden vernietigd. Het CBR zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de kosten van het geding in eerste aanleg en in hoger beroep. Onder de proceskosten zijn begrepen de nog te maken nakosten (waarvoor onderstaande veroordeling een executoriale titel geeft). Ingevolge artikel 237, derde lid Rv blijft de vaststelling van de proceskosten in dit arrest beperkt tot de vóór dit arrest gemaakte kosten. Voor zover [appellanten] de proceskosten in eerste aanleg reeds hebben voldaan aan het CBR, wordt het CBR veroordeeld tot terugbetaling ervan, nu [appellant 1] c.s. dit (onbestreden) hebben gevorderd.
Beslissing
Het hof:
- vernietigt bestreden vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Den Haag van 1 april 2015 (voor zover) tussen [appellant 1] c.s. en het CBR gewezen,
en
opnieuw rechtdoende:
opnieuw rechtdoende:
- gebiedt het CBR er voor zorg te dragen dat binnen 7 dagen na betekening van dit arrest zowel aan [appellant 1] als aan [appellant 2] het rijbewijs wordt teruggegeven zonder (verdere) oplegging van het ASP;
- veroordeelt het CBR in de kosten van het geding in eerste aanleg, aan de zijde van [appellanten] tot op 1 april 2015 begroot op € 178,24 aan verschotten (€ 100,24 kosten dagvaarding en € 78,- griffierecht) en € 816,- aan salaris advocaat, en in de kosten van het geding in hoger beroep, aan de zijde van [appellanten] tot op heden begroot op € 388,84 aan verschotten (€ 77,48 kosten dagvaarding en € 311,- griffierecht) en € 1.788,- aan salaris advocaat, en bepaalt dat deze bedragen binnen veertien dagen na de dagtekening van deze uitspraak moeten zijn voldaan;
- veroordeelt het CBR tot terugbetaling aan [appellanten] van de proceskosten in eerste aanleg voor zover deze reeds door [appellanten] zijn betaald;
- verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. M.A.F. Tan-de Sonnaville, G. Dulek-Schermers en C.T.C. Welters en is uitgesproken ter openbare terechtzitting van 3 november 2015 in aanwezigheid van de griffier.