Uitspraak
GERECHTSHOF ARNHEM
Sector belastingrecht
nummers 10/00565 en 10/00566
uitspraakdatum: 27 september 2011
Uitspraak van de derde meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
de heffingsambtenaar van de gemeente Groesbeek (hierna: de Ambtenaar)
tegen de uitspraak van de rechtbank Arnhem van 11 november 2010, nummers AWB 10/342 en AWB 10/343, in het geding tussen de Ambtenaar
en
Stichting X te Z (hierna: belanghebbende).
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1 Aan belanghebbende is, op grond van de Legesverordening 2008 van de gemeente Groesbeek (hierna: de verordening), bij legesnota van 4 juni 2008 een bedrag van € 6.448,18 in rekening gebracht ter zake van een vergunningaanvraag voor het bouwen van een woonzorgcomplex in Q (bouwvergunning B20080091, bouwblok 4).
1.2 Aan belanghebbende is, op grond van de verordening, bij legesnota van 4 juni 2008 een bedrag van € 14.055,60 in rekening gebracht ter zake van een vergunningaanvraag voor het bouwen van een woonzorgcomplex in Q (bouwvergunning B20080092, bouwblok 6).
1.3 Op de bezwaarschriften van belanghebbende heeft de Ambtenaar bij uitspraken op bezwaar voornoemde legesnota’s gehandhaafd.
1.4 Belanghebbende is tegen die uitspraken in beroep gekomen bij de rechtbank Arnhem (hierna: de Rechtbank). De Rechtbank heeft het beroep bij uitspraak van 11 november 2010 gegrond verklaard, de uitspraken op bezwaar vernietigd en de legesnota’s vernietigd.
1.5 De Ambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Belanghebbende heeft bij zijn verweerschrift incidenteel hoger beroep ingesteld. De Ambtenaar heeft het incidentele hoger beroep van belanghebbende beantwoord.
1.6 Tot de stukken van het geding behoren, naast de hiervoor vermelde stukken, het van de Rechtbank ontvangen dossier dat op deze zaak betrekking heeft.
1.7 Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 augustus 2011 te Arnhem. Daarbij zijn verschenen en gehoord de Ambtenaar, alsmede de gemachtigde van belanghebbende.
1.8 Belanghebbende heeft bij deze mondelinge behandeling een pleitnota voorgedragen en exemplaren daarvan overgelegd aan het Hof en aan de wederpartij.
1.9 Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat aan deze uitspraak is gehecht.
2. De vaststaande feiten
2.1 Belanghebbende heeft op 19 december 2007 bij de gemeente Groesbeek (hierna: de gemeente) zes aanvragen (hierna: de aanvragen) ingediend voor het verkrijgen van reguliere bouwvergunningen eerste fase ten behoeve van de realisatie van een woonzorgcomplex op het terrein ‘A’. Elk van de aanvragen heeft betrekking op een bepaald bouwblok (bouwblokken 1 tot en met 6).
2.2 Belanghebbende heeft voorafgaand aan het indienen van de aanvragen de gemeente verzocht om informatie over het vigerende bestemmingsplan. Namens de gemeente is gezegd dat ter plaatse het bestemmingsplan 1954 geldt. De aanvragen zijn in overeenstemming met dit bestemmingsplan.
2.3 Tijdens de behandeling van de aanvragen door de gemeente is gebleken dat het door de gemeente opgegeven planologisch kader onjuist was. De blokken 4 en 6 bleken gedeeltelijk onder een ander bestemmingsplan (1970) te vallen.
2.4 Op 27 februari 2008 brengt de welstandscommissie, nadat zij door de gemeente de aanvragen voor advies heeft voorgelegd gekregen, een negatief advies uit: het bouwplan voor de zes bouwblokken voldeed niet aan de redelijke eisen van welstand.
2.5 Voor de bouwblokken 4 en 6 heeft de gemeente leges in rekening gebracht van € 6.448,18 respectievelijk € 14.055,60, waarbij rekening is gehouden met een teruggaaf van 50% wegens weigering van de bouwvergunningen.
2.6 Op 20 maart 2008 ontvangt de gemeente van de architect van belanghebbende een pakket met aangepaste (bouw)tekeningen en bijbehorende toelichting met betrekking tot alle bouwblokken. In de begeleidende brief staat onder meer:
‘(…)
Deze set tekeningen hoort bij en maakt deel uit van de reeds ingediende stukken (plattegronden, doorsneden en overige informatie d.d. 19 december 2007): Bouwvergunningsaanvraag fase 1 A.
(…)’
2.7 Bij brieven van 3 april 2008 heeft de gemeente, zowel voor bouwblok 4 als voor bouwblok 6, aan belanghebbende geschreven:
‘(…)
Op 20 maart 2008 zijn er door uw architect (…) gewijzigde stukken ingediend met betrekking tot de op 19 december 2007 ingediende aanvraag 1e fase bouwvergunning voor het bouwen van een woonzorgcomplex (…).
De wijzigingen zijn ingediend naar aanleiding van het door B op 27 februari 2008 uitgebrachte negatieve welstandsadvies. De ingediende stukken zijn beoordeeld en aan het college voorgelegd. Op 1 april 2008 heeft het college een formeel standpunt ten aanzien van de voorgenomen wijzigingen ingenomen. Uit vaste jurisprudentie blijkt dat indien een aanvraag substantieel wijzigt gedurende de bouwvergunningprocedure, er gesproken moet worden van een geheel nieuwe aanvraag om bouwvergunning. (…). In de onderhavige situatie kan niet meer worden van gesproken van een ondergeschikte wijziging (Hof, bouwblok 4: ‘doordat de maatvoering en vorm van de plattegrond van het gebouw zijn veranderd’; bouwblok 6: ‘situering is gewijzigd’).
Uw bouwplan zal dan ook worden beschouwd als een nieuwe aanvraag om reguliere bouwvergunning 1e fase. Deze brief kan worden gezien als een ontvangstbevestiging van de bouwaanvraag.
(…)
De aanvraag is getoetst op ontvankelijkheid en hieruit is gebleken dat deze niet compleet is. Ik mis de volgende bescheiden (…):
- een volledig ingevuld aanvraagformulier;
- een maatvaste situatietekening;
- tekeningen van de plattegronden van alle verdiepingen en een doorsnedentekening;
- detailtekeningen van gezichtsbepalende delen van het bouwwerk;
- Aanduiding bestemming(en) van op de nieuwe ruimten en gebouwen, alsmede de totale
oppervlakte per bestemming;
- het beoogde en / of het huidige gebruik van het bouwwerk en de bijbehorende terreinen
waarop de aanvraag betrekking heeft;
- een bewijs van toelating ex artikel 5 en Pro 7 van de Wet toelating zorginstelling;
- een contract voor zorgverlening met een volgens de Wet toelating zorginstelling toegelaten
instelling;
- een bewijs van toelating ingevolge de Wet toelating zorginstelling van de bedoelde
zorgaanbieder.
U wordt in de gelegenheid gesteld om de ontbrekende gegevens binnen vier weken na verzending van deze brief alsnog in te dienen. Indien ik binnen bovengenoemde termijn de ontbrekende gegevens niet heb ontvangen, dan zal ik het college voorstellen uw aanvraag buiten behandeling te stellen.
Voor het in behandeling nemen van deze aanvraag bent u op grond van de Legesverordening van de gemeente Groesbeek leges verschuldigd. Zodra een besluit op uw aanvraag is genomen ontvangt u een factuur.
(…)’
2.8 Belanghebbende heeft geen bescheiden aangeleverd omdat zij van mening is dat geen sprake is van nieuwe aanvragen.
2.9 Bij besluiten van 20 mei 2008, verzonden op 27 mei 2008, heeft de gemeente op grond van artikel 4:5 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de op 20 maart 2008 ingediende aanvragen (hierna: de bouwaanvragen) voor de bouwblokken 1, 3, 4 en 6 buiten behandeling gesteld wegens het niet indienen van de gevraagde bescheiden. Tevens is aan belanghebbende meegedeeld dat leges in rekening worden gebracht voor het in behandeling nemen van de bouwaanvragen.
2.10 Belanghebbende heeft tegen de buiten behandeling stelling van de bouwaanvragen voor de bouwblokken 4 en 6 bezwaar gemaakt. De bezwaren zijn ongegrond verklaard. In de beslissingen op bezwaar van 10 april 2009 wordt verwezen naar het advies van de Commissie voor de behandeling van bezwaarschriften van 12 januari 2009 waarin – voor zover van belang – is opgemerkt:
‘(…) Op grond van jurisprudentie van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State kan onder omstandigheden een aanpassing van een bouwplan aan de welstandseisen ertoe leiden dat sprake is van een nieuwe bouwaanvraag (...). Dit zal het geval zijn indien de wijziging van de oorspronkelijke aanvraag zodanig ingrijpend is dat redelijkerwijs niet meer van hetzelfde bouwplan kan worden gesproken. Indien de wijzigingen voornamelijk betrekking hebben op het materiaal en de indeling van de gevel is dit niet zo snel aan de orde. Bij wijzigingen van de bouwmassa, de constructie of de functie van de dakopbouw wel. (...). De commissie merkt op dat overigens de jurisprudentie met betrekking tot de vraag of sprake is van een wijziging van een eerdere aanvraag of van een nieuwe aanvraag, erg casuïstisch is. Het is de commissie gebleken dat de op 20 maart 2008 ingediende gewijzigde tekeningen van onderhavige bouwplannen ... in elk geval de onderstaande wijzigingen behelzen: ...
- blok 4 de bouwmassa is ongeveer gehalveerd waardoor er een wijziging in planologisch regime geldt. Er is sprake van een totaal gewijzigde maatvoering en vormgeving van de plattegrond en de gevels. De gevels zijn niet vlak meer maar inspringend. Door deze wijzigingen is de constructie van het bouwplan ook gewijzigd;
- blok 6 het bouwplan is 18 meter verschoven waardoor een ander planologisch regime van toepassing is.
De commissie is van oordeel dat zowel bij blok 1, 3 en 4, duidelijk sprake is van wijzigingen in de constructie ... en het bouwplan van blok 4 totaal anders is qua maatvoering en vormgeving. De bouwmassa is bij al deze blokken gewijzigd. Daarnaast is er bij de blokken 4 en 6 sprake van een wijziging in het planologisch geldend kader. Ook is het de commissie gebleken dat de wijzigingen bij alle blokken alle gevels betreffen en dus het gehele bouwplan. Verhoudingsgewijs is dan ook geen sprake van ondergeschiktheid. De wijziging in bouwmassa bij blok 4 (ongeveer halvering) is verhoudingsgewijs bezien ook niet ondergeschikt naar het oordeel van de commissie.
De commissie is dan ook van oordeel dat in redelijkheid sprake is van nieuwe (incomplete) aanvragen.
(...).
Duidelijk is dat het college zich op het standpunt stelt, en dit naar het oordeel van de commissie in redelijkheid ook kan doen, dat sprake is van een nieuwe aanvraag voor de blokken 1, 3, 4, en 6. (...). Het komt de commissie alleszins redelijk voor dat nadere informatie is opgevraagd nu sprake is van niet ondergeschikte wijzigingen en derhalve van nieuwe aanvragen (...) .’
Tegen beide beslissingen op bezwaar is geen beroep bij de Rechtbank, sector bestuursrecht, ingesteld, zodat de besluiten tot buiten behandeling stellen van de bouwaanvragen voor de bouwblokken 4 en 6 onherroepelijk zijn komen vast te staan.
2.11 Met dagtekening 4 juni 2008 zijn aan belanghebbende legesnota’s opgelegd wegens het in behandeling nemen van de bouwaanvragen. Bij de vaststelling van de verschuldigde bedragen is rekening gehouden met een teruggaaf van 50% wegens het buiten behandeling stellen.
2.12 De verordening bepaalt voor zover van belang:
‘Artikel 2 Belastbaar Pro feit
Onder de naam ‘leges’ worden rechten geheven terzake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 5 Tarieven Pro
1 De leges worden geheven naar de tarieven, opgenomen in de bij deze verordening behorende tarieventabel.’
2.13 De bij de verordening behorende Tarieventabel bepaalt, voor zover van belang:
‘Bouwvergunningen
5.2.7 Indien een reguliere bouwvergunning in twee fasen wordt aangevraagd als bedoeld in artikel 56a van de Woningwet dan bedraagt het tarief ter zake van het in behandeling nemen van :
5.2.7.1 Een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning eerste fase, indien de bouwkosten
a. minder bedragen dan € 4.538,- € 54,45
b. € 4.538,- of meer, 12 ‰ van de bouwkosten
(…).
Teruggaaf
5.3.1 Indien een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning niet in behandeling wordt genomen, wordt 50% van de ingevolge onderdeel (…) 5.2.7.1 (…) verschuldigde legeskosten in rekening gebracht.’
2.14 Belanghebbende heeft tegen de in 2.11 genoemde legesnota’s bezwaar gemaakt. De Ambtenaar heeft de bezwaren van belanghebbende ongegrond verklaard.
2.15 De Rechtbank heeft het daartegen ingestelde beroep van belanghebbende gegrond verklaard. De Rechtbank is van oordeel dat het zorgvuldigheidsbeginsel belet dat voor de bouwaanvragen leges worden geheven. Volgens de Rechtbank is het aan onzorgvuldig handelen van de gemeente te wijten dat de bouwaanvragen moesten worden ingediend en is dit handelen dermate onzorgvuldig dat dit moet leiden tot vernietiging van de in geding zijnde legesnota’s.
3. Het geschil, de standpunten en conclusies van partijen
3.1 Tussen partijen is in geschil of terecht leges in rekening zijn gebracht. Ter zitting van het Hof heeft belanghebbende haar incidentele hoger beroep ingetrokken.
3.2 Belanghebbende beantwoordt deze vraag ontkennend, de Ambtenaar bevestigend.
3.3 Beide partijen hebben voor hun standpunt aangevoerd wat is vermeld in de van hen afkomstige stukken. Daaraan hebben zij ter zitting toegevoegd hetgeen is vermeld in het aan deze uitspraak gehechte proces-verbaal van de zitting.
3.4 De Ambtenaar concludeert tot vernietiging van de uitspraak van de Rechtbank, tot bevestiging van de uitspraken op bezwaar en handhaving van de legesnota’s.
3.5 Belanghebbende concludeert tot bevestiging van de uitspraak van de Rechtbank.
4. Beoordeling van het geschil
Nieuwe aanvraag
4.1 Het Hof stelt voorop dat hij bevoegd is te oordelen of er in het onderhavige geval sprake is van het in behandeling nemen van een aanvraag tot het verkrijgen van een bouwvergunning eerste fase als bedoeld in de artikelen 5.2.7 en 5.2.7.1 van de verordening. Daarbij is het Hof niet gebonden aan de onherroepelijk vaststaande besluiten in de bouwvergunningprocedure (zie 2.9 en 2.10).
4.2 Van een nieuwe aanvraag is sprake indien de wijzigingen van de bouwblokken 4 en 6, zoals die zijn verwerkt in de op 20 maart 2008 door de gemeente ontvangen (bouw)tekeningen (zie 2.6), niet van ondergeschikte aard zijn. Naar het oordeel van het Hof zijn genoemde wijzigingen – conform het eensluidende oordeel van partijen – niet van ondergeschikte aard (vgl. ook 2.10). Mitsdien is er sprake van een nieuwe aanvraag als bedoeld in artikel 5.2.7.1 van de verordening. Dat belanghebbende dit nimmer heeft beoogd, is niet relevant omdat de vraag of hiervan sprake is, moet worden beoordeeld naar objectieve maatstaven.
In behandeling nemen
4.3 Belanghebbende betoogt dat er geen sprake is van het in behandeling nemen als bedoeld in artikel 5.2.7 van de verordening.
4.4 Het Hof stelt voorop dat de Hoge Raad in zijn arrest van 21 december 2007, nr. 41.303, LJN BC0652, BNB 2010/17 oordeelde dat de uitdrukking ‘in behandeling nemen’ in de tarieventabel moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van artikel 229, lid 1, aanhef en onder letter b, van de Gemeentewet, in welk artikel de bevoegdheid is gegeven rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten en dat in een geval waarin ter zake van een aanvraag een besluit wordt genomen op de voet van artikel 4:5 van Pro de Awb er reeds diensten kunnen zijn verstrekt die heffing rechtvaardigen.
4.5 Uit de brieven van 3 april 2008 (zie 2.7) en het bijbehorende collegevoorstel van 1 april 2008 blijkt dat de gemeente de ingediende (bouw)tekeningen heeft beoordeeld, de inhoudelijke wijzigingen per blok en de consequenties van de wijzigingen in relatie tot de aanvragen heeft aangegeven en heeft geconcludeerd dat niet meer kan worden gesproken van een ondergeschikte wijziging. Verder is de ontvankelijkheid getoetst en is om een aantal bescheiden gevraagd.
4.6 Op grond van het in 4.5 vermelde, is het Hof van oordeel dat de gemeente de bouwaanvragen in behandeling heeft genomen als bedoeld in artikel 5.2.7 van de verordening. Hierbij onderkent het Hof wel dat de letterlijke tekst van artikel 5.3.1 van de verordening - waarin wordt gesproken van het niet in behandeling nemen van een aanvraag, terwijl dat nu juist het belastbare feit is op de voet van artikel 5.2.7 - tot onduidelijkheid kan leiden, doch dit leidt, gelet op het in 4.4 genoemde arrest en de volgorde van deze bepalingen in de verordening (heffing en teruggaaf), niet tot het oordeel dat zich geen belastbaar feit heeft voorgedaan.
Zorgvuldigheid
4.7 De redenen voor de in 4.2 genoemde wijzigingen zijn mede gelegen in onjuiste informatie van de gemeente omtrent het vigerende bestemmingsplan (zie 2.2 en 2.3) en het negatieve advies van de welstandscommissie (zie 2.4).
4.8 Het Hof is met belanghebbende van oordeel dat de gemeente door het verstrekken van onjuiste informatie onzorgvuldig heeft gehandeld en dat dit handelen mede tot gevolg heeft gehad dat een nieuwe aanvraag in de zin van artikel 5.2.7.1 van de verordening moest worden ingediend. Dit klemt te meer nu belanghebbende uitdrukkelijk aan de gemeente te kennen had gegeven geen nieuwe aanvraag in te willen dienen en de gemeente hierop geen reactie heeft gegeven. Deze onzorgvuldigheid in de procedure ter zake van de verlening van de bouwvergunning, leidt echter - anders dan belanghebbende voorstaat - niet tot vernietiging van de legesnota’s, nu deze onzorgvuldigheid niet heeft plaatsgevonden bij gedragingen van de gemeente met betrekking tot de belastingheffing (vgl. HR 22 juli 1982, nr. 21 112, BNB 1983/20).
Willekeur/onredelijke uitkomst
4.9 Belanghebbende betoogt ten slotte dat sprake is van willekeur of een onredelijke uitkomst omdat i) de gemeente foutieve informatie heeft verstrekt waardoor het onredelijk is om tweemaal leges te heffen en ii) de leges niet in verhouding staan tot de handelingen, te weten het inboeken van de aanvraag en het verzoeken om nadere gegevens.
4.10 Het Hof verwerpt het eerste betoog onder verwijzing naar 4.8 en het tweede betoog onder verwijzing naar 4.5 en 4.6. Bovendien is tussen de hoogte van de geheven leges enerzijds en de omvang van de ter zake van gemeentewege verstrekte diensten anderzijds geen rechtstreeks verband vereist (vgl. HR 24 december 1997, nr. 32.569, LJN AA3345, BNB 1998/70 en HR 14 augustus 2008, nr. 43.120, LJN BI1943, BNB 2009/276).
Slotsom
Op grond van het vorenstaande is het hoger beroep gegrond.
5. Kosten
Het Hof ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
6. Beslissing
Het Hof:
– vernietigt de uitspraak van de Rechtbank;
– verklaart het tegen de uitspraken op bezwaar ingestelde beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B.F.A. van Huijgevoort, voorzitter, mr. A.J.H. van Suilen en mr. W.A.P. Nieuwenhuizen, in tegenwoordigheid van mr. N. ten Broek als griffier.
De beslissing is op 27 september 2011 in het openbaar uitgesproken.
De griffier, De voorzitter,
(N. ten Broek) (B.F.A. van Huijgevoort)
Afschriften zijn aangetekend per post verzonden op 27 september 2011.
Tegen deze uitspraak kunnen beide partijen binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie instellen bij
de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer),
Postbus 20303,
2500 EH Den Haag.
Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1 - bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2 - het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. de dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.