Uitspraak
19 november 2002
eerste civiele kamer
rolnummer 2002/656 KG
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Arrest
in de zaak van:
[appellante],
wonende te [woonplaats],
appellante,
procureur: mr S.I. Henny,
tegen:
de gemeente Heerde,
zetel houdende te Heerde,
geïntimeerde,
procureur: mr J.C.N.B. Kaal.
1 Het geding in eerste aanleg
Voor het verloop van het geding in eerste aanleg verwijst het hof naar het vonnis van de voorzieningenrechter van de rechtbank te Zutphen van 2 juli 2002, in kort geding gewezen tussen geïntimeerde (hierna te noemen: de gemeente) als eiseres en appellante (hierna te noemen: [appellante]) als gedaagde. Een fotokopie van dat vonnis is gehecht aan dit arrest.
2 Het geding in hoger beroep
2.1 Bij exploot van 4 juli 2002 heeft [appellante] hoger beroep ingesteld tegen het voornoemde vonnis van 2 juli 2002, met dagvaarding van de gemeente om voor dit hof te verschijnen.
2.2 [appellante] heeft in het exploot van dagvaarding een aantal bezwaren tegen het vonnis waarvan beroep opgenomen en aangekondigd te zullen concluderen dat het hof het vonnis waarvan beroep zal vernietigen, en opnieuw recht doende, bij arrest, de gemeente in haar vordering niet-ontvankelijk zal verklaren, althans deze vordering zal afwijzen, met veroordeling van de gemeente in de proceskosten van de beide instanties.
2.3 De gemeente heeft bij memorie van antwoord verweer gevoerd en geconcludeerd dat het hof het vonnis waarvan beroep zal bekrachtigen, met veroordeling van [appellante] in de proceskosten van het geding in hoger beroep.
2.4 Vervolgens hebben de partijen ter terechtzitting van 5 september 2002 hun zaak doen bepleiten, [appellante] door mr S.J.M. Jaasma, advocaat te Amsterdam, en de gemeente door mr J.T. Fuller, advocaat te Zwolle, beiden mede aan de hand van pleitnotities. Deze zaak is gelijktijdig behandeld met het hoger beroep van [X] tegen de gemeente Heerde in de zaak met rolnummer 2002/657 KG.
2.5 Vervolgens is arrest bepaald.
3 De vaststaande feiten
Het hof gaat uit van de volgende feiten.
3.1 De gemeente is eigenaresse van het woonwagencentrum Krimpenbos te Wapenveld. Het woonwagencentrum bestaat uit vijftien standplaatsen. Twaalf plaatsen hiervan zijn bezet.
3.2 Bij besluit van 12 maart 2002 heeft het College van burgemeester en wethouders (hierna te noemen: het College) besloten het woonwagencentrum Krimpenbos door middel van natuurlijk verloop op te heffen. De gemeente heeft de bewoners hierover op 19 maart 2002 tijdens een bewonersoverleg ingelicht. Bij brief van 26 maart 2002 heeft de gemeente dit schriftelijk aan de bewoners bevestigd. Ter belemmering van het gebruik van de drie lege standplaatsen heeft de gemeente zee-containers geplaatst.
3.3 Kort na het bewonersoverleg van 19 maart 2002 heeft [appellante] zonder (privaat-rechtelijke) toestemming van de gemeente en zonder huisvestingsvergunning een caravan geplaatst op Krimpenbos nummer [--], één van de drie leegstaande standplaatsen. Op 27 maart 2002 heeft de moeder van [appellante], mevr [Y], namens [appellante] bij het College een verzoek ingediend om de standplaats Krimpenbos nummer [--] te mogen innemen.
3.4 Bij brief van 4 april 2002 heeft het College [appellante] gesommeerd het gebruik van de standplaats zonder toestemming en zonder huurovereenkomst te beëindigen en de caravan te verwijderen vóór 8 april 2002, 10.00 uur.
3.5 Bij brief van 5 april 2002 heeft mr Jaasma namens [appellante] aan het College verzocht een besluit te nemen op de aanvraag van [appellante] van 27 maart 2002. Daarnaast heeft mr Jaasma in die brief bezwaar gemaakt tegen de brief van 4 april 2002, voor zover deze brief een besluit inhoudt. Ten slotte heeft hij in die brief bezwaar gemaakt tegen het besluit van het College van 12 maart 2002.
3.6 Bij brief van 8 mei 2002 heeft het College, in reactie op de brief van mevrouw [Y] (naar het hof begrijpt) van 27 maart 2002, aan haar bericht dat er, in verband met het voornoemde besluit van het college van 12 maart 2002, geen standplaatsen meer worden verhuurd.
3.7 Ter uitvoering van het vonnis waarvan beroep heeft [appellante] de standplaats Krimpenbos [--] ontruimd.
4 De motivering van de beslissing in hoger beroep
4.1 Naar tussen partijen vaststaat heeft [appellante] de woonwagen zonder privaatrechtelijke toestemming van de gemeente en zonder huisvestingsvergunning op een standplaats geplaatst. Dit is een standplaats als bedoeld in artikel 1, eerste lid onder e. van de Huisvestingswet omdat het besluit van het College van burgemeester en wethouders van 12 maart 2002 om het Woonwagencentrum Krimpenbos - door middel van natuurlijk verloop - op te heffen niet tot gevolg heeft dat een eenmaal vrijgekomen standplaats niet meer onder voormelde definitie valt. In voormeld artikel wordt onder “standplaats” immers verstaan “een kavel, bestemd voor het plaatsen van een woonwagen (…)”, terwijl de gemeente niet heeft gesteld en evenmin anderszins is gebleken dat het ter plaatse vigerende bestemmingsplan reeds is gewijzigd.
4.2 In de Huisvestingswet is niet een uitdrukkelijk verbod opgenomen om ter handhaving van de bepalingen in deze wet gebruik te maken van civielrechtelijke middelen.
4.3 Het gaat hier om de vraag of de overheid, ingeval haar bij een publiekrechtelijke regeling ter behartiging van zekere belangen bepaalde bevoegdheden zijn toegekend, die belangen ook mag behartigen door gebruik te maken van haar in beginsel krachtens het privaatrecht toekomende bevoegdheden, zoals aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden. Wanneer de betrokken publiekrechtelijke regeling daarin niet voorziet, is voor de beantwoording van deze vraag beslissend of gebruik van de privaatrechtelijke bevoegdheden die regeling op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op inhoud en strekking van de regeling (die mede kan blijken uit haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van die regeling de belangen van de burgers zijn beschermd, een en ander tegen de achtergrond van de overige geschreven en ongeschreven regels van publiek recht. Van belang is voorts of de overheid door gebruikmaking van de publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van de privaatrechtelijke bevoegdheid, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg (vgl. HR 26 januari 1990, NJ 1991, 393 Windmill).
4.4 Toen artikel 61 van Pro de Woonwagenwet aan de gemeente nog de mogelijkheid bood om een illegaal geplaatste woonwagen met bestuursdwang te verwijderen, heeft de Hoge Raad in het arrest De Pina/Helmond (HR 9 juli 1990, NJ 1991, 394) in een geschil, vergelijkbaar met het onderhavige, het volgende geoordeeld:
“Onderdeel 2 stelt de vraag aan de orde of een gemeente, waaraan in de Woonwagenwet zekere bevoegdheden zijn toegekend - met name de bevoegdheid om woonwagens die in strijd met artikel 10 standplaats Pro hebben buiten een centrum naar elders te doen overbrengen of te doen verwijderen - ook gebruik mag maken van haar eigendomsrecht om zulk een verwijdering te bewerkstelligen. Nu de Woonwagenwet hierin niet voorziet, is voor beantwoording van deze vraag beslissend of gebruikmaking van het eigendomsrecht de regeling van de Woonwagenwet op onaanvaardbare wijze doorkruist. Daarbij moet onder meer worden gelet op de inhoud en strekking van de Woonwagenwet (in het licht van haar geschiedenis) en op de wijze waarop en de mate waarin in het kader van deze wet de belangen van de woonwagenbevolking zijn beschermd. Van belang is voorts of de gemeente door gebruikmaking van de Woonwagenwet een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van haar eigendomsrecht, omdat, zo zulks het geval is, dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor gebruik van aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden. Vergelijk omtrent een en ander HR 26 januari 1990, NJ 1991, 393.
Wat dit laatste betreft valt op te merken dat gebruikmaking van het eigendomsrecht en van de bevoegdheid van artikel 61 tot Pro een vergelijkbaar resultaat leiden, te weten dat de woonwagen wordt verwijderd van de standplaats die daarmee was ingenomen. Voorts is voor beantwoording van evenbedoelde vraag van belang dat bij gebruikmaking van artikel 61 de Pro Wet Arob in verbinding met de Wet op de Raad van State de woonwagenbewoner een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang biedt, ook in spoedeisende gevallen. En ten slotte moet worden aangenomen dat gebruikmaking van aan het eigendomsrecht ontleende bevoegdheden tot een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van de Woonwagenwet zou leiden. In het bijzonder is hier artikel 61 van Pro belang, mede gelet op de in de conclusie van het OM onder 3.5.2 vermelde geschiedenis van deze bepaling. Wanneer een gemeente een ontruimingsvordering op grond van haar eigendomsrecht instelt, behoeft zij niet aan te geven waarheen de woonwagen moet worden overgebracht, terwijl bij gebruikmaking van een van de bevoegdheden van artikel 61 met Pro het oog op de rechtszekerheid van de woonwagenbewoner wel moet worden aangegeven waarheen de woonwagen wordt versleept. (Vergelijk Afd. rechtspraak 4 maart 1987, AB 1988, 32). Bovendien is voor verwijdering uit de gemeente ingevolge artikel 61 lid Pro 2 - zoals uit evenbedoelde geschiedenis blijkt: met het oog op de rechtspositie van de bewoners - toestemming van gedeputeerde staten vereist; voor een vordering tot ontruiming op grond van het eigendomsrecht is zulk een toestemming niet vereist, terwijl deze in feite, wanneer er geen standplaats binnen de gemeente beschikbaar is, ook tot een verwijdering uit de gemeente kan leiden. Hiernaast valt te denken aan doorkruising van de ontheffingsregeling van de artikelen 10 en 10a: in beginsel zou een gemeente op grond van haar eigendomsrecht een vordering tot ontruiming kunnen instellen als aan een bewoner ontheffing is verleend dan wel op een aanvraag om ontheffing nog niet onherroepelijk is beslist.”
4.5 Bij artikel IX van de Wet van 1 juli 1998 tot wijziging van de Huisvestingswet, de Woningwet en enige andere wetten in verband met de integratie van de woonwagen- en woonschepenregelgeving (Staatsblad 1999,215) is de Woonwagenwet met ingang van 1 maart 1999 ingetrokken. Derhalve komt het hof voor de vraag te staan of en, zo ja, in hoeverre een gemeente ook nadien nog over publiek-rechtelijke bevoegdheden beschikt om woonwagens van een standplaats te (doen) verwijderen en of er in dat geval nog steeds sprake is van een onaanvaarbare doorkruising van de publiekrechtelijke regelgeving.
Blijkens de Memorie van Toelichting op laatstgenoemde wet (kamerstukken II 1996-1997, 25 333, nr. 3, p. 4 en 5) heeft de staatssecretaris – voor zover hier van be-lang – het volgende standpunt ingenomen:
“De Woonwagenwet bood de gemeente de mogelijkheid om gebruik te maken van het wegsleepartikel, indien zonder toestemming van burgemeester en wethouders een standplaats werd ingenomen. Deze bepaling wordt thans niet meer nodig geacht.
(…)
Indien de gemeente (…) kiest voor vaststelling van een retributie-verordening en de woonwagenbewoner blijft in gebreke om de retributie voor de standplaats te voldoen, kan de gemeente op grond van artikel 125 van Pro de Gemeentewet zonodig door toepassing van bestuursdwang de woonwagen verwijderen. Dit geldt ook indien een woonwagen zonder huisvestingsvergunning op een legale standplaats staat en indien op of buiten een centrum met een woonwagen standplaats wordt ingenomen en daarmee strijd ontstaat met de bouwvoorschriften en/of het geldende bestemmingsplan.
Een zorgvuldige belangenafweging zal er toe moeten leiden dat de gemeente een weloverwogen besluit zal nemen tot verplaatsing van de wagen naar een alternatieve locatie of opslag op de gemeentewerf. Bij gebrek aan alternatieve locaties is een gezamenlijke aanpak met andere gemeenten te bevorderen, aangezien slepen over de gemeentegrens slechts mogelijk is na toestemming van de betreffende buurgemeente(n).
(…)
In het voorafgaande zijn de diverse onderwerpen behandeld die thans nog geregeld worden in de Woonwagenwet. Algemene conclusie is dat bij de gewenste integratie van de specifieke woonwagenregelgeving in het reguliere huisvestingsbeleid de verschillende volkshuisvestingsactoren de beschikking houden over voldoende instrumenten (Woningwet, WRO, Huisvestingswet) om de zorg voor huisvesting voor bewoners van woonwagens te kunnen realiseren.
Voor één onderdeel, en dan nog slechts tijdelijk, wordt voorgesteld voor woonwagenbewoners een uitzondering te maken op het reguliere stelsel van de Huisvestingswet. Het betreft het verlenen van voorrang bij de toewijzing van standplaatsen ter uitvoering van het deconcentratiebeleid.”
4.6 Mede blijkens het hiervoor (onder 4.1) overwogene gaat het in het onderhavige geval om een woonwagen die niet krachtens privaatrechtelijke of publiekrechtelijke toestemming op een legale standplaats staat.
4.7 Volgens artikel 5, tweede volzin van de Huisvestingswet is tot 1 januari 2003 in onder meer de gemeente Heerde (vermeld in de bijlage) voor het in gebruik nemen van een woonwagen op een standplaats een huisvestingsvergunning vereist. Artikel 7 van Pro de Huisvestingswet verbiedt onder meer om zonder huisvestingsvergunning met een woonwagen een standplaats in gebruik te nemen welke is aangewezen overeenkomstig artikel 5 van Pro die wet. Handelen in strijd met dit verbod vormt ingevolge artikel 84 van Pro de Huisvestingswet een overtreding. Tegen hetgeen in strijd met de bij dit wettelijk voorschrift gestelde verplichting is gedaan, kan het college van burgemeester en wethouders derhalve – zoals hiervoor (onder 4.5) bleek en –, anders dan de gemeente verdedigt, ingevolge de artikelen 125 der Gemeentewet en 5:21 e.v. van de Algemene wet bestuursrecht bestuursdwang toepassen. Hieruit volgt dat gebruikmaking van de bevoegdheid tot bestuursdwang – waarvan blijkens het hiervoor (onder 4.5) overwogene gebruik kan worden gemaakt in plaats van de in artikel 61 van Pro de Woonwagenwet opgenomen wegsleepregeling – tot een vergelijkbaar resultaat leidt als gebruikmaking van het eigendomsrecht, te weten dat de woonwagen wordt verwijderd van de standplaats die daarmee is ingenomen. Daarbij tekent het hof aan dat in de Huisvestingswet niet is geregeld of een gemeente – die blijkens het hiervoor (onder 4.5) overwogene nog steeds de zorg heeft om met behulp van daartoe voorhanden zijnde publiekrechtelijke wetgeving (Woningwet, WRO en Huisvestingswet) de huisvesting voor bewoners van woonwagens te realiseren – voor het doen overbrengen of het doen verwijderen van woonwagens waarmee in strijd met de Huisvestingswet standplaats is ingenomen, ook gebruik mag maken van haar eigendomsrecht.
4.8 Bestuursdwang vindt ingevolge artikel 5:24 lid 1 Awb Pro plaats op basis van een beschikking. Daartegen zijn bezwaar, nadien beroep en een voorlopig voorziening, mogelijk en bestaat, kortom, een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang. Gebruikmaking van aan het eigendomsrecht van de gemeente verbonden bevoegdheden zou leiden tot een onaanvaardbare doorkruising van de regeling van de Huisvestingswet. In het bijzonder is hier van belang dat de gemeente, als zij een vordering tot ontruiming op grond van haar eigendomsrecht instelt, niet behoeft aan te geven waarheen de woonwagen moet worden gebracht, terwijl in het geval dat de gemeente krachtens de Huisvestingswet handelend optreedt blijkens de onder 4.5 weergegeven wetsgeschiedenis van die (gewijzigde) wet aan de orde zal moeten komen of een zorgvuldige belangenafweging heeft plaatsgevonden en of het college van burgemeester en wethouders een weloverwogen besluit heeft genomen tot verplaatsing van de woonwagen naar een alternatieve locatie, opslag op de gemeentewerf dan wel, bij gebrek aan alternatieve locaties, een gezamenlijke aanpak met andere gemeenten heeft bevorderd, dit alles om de zorg voor huisvesting voor bewoners van woonwagens te kunnen realiseren.
In dat kader is vanzelfsprekend van belang welke kans van slagen de bestuurlijke bodemprocedure heeft.
4.9 Namens [appellante] is bij brief van 27 maart 2002 verzocht om ter plaatse een standplaats te mogen innemen. De gemeente heeft dit verzoek aangemerkt als een verzoek tot verhuur en tevens als een verzoek tot verlening van een huisvestingsvergunning. Het college van burgemeester en wethouders heeft het verzoek tot verhuur bij brief van 8 mei 2002, verzonden op 17 mei 2002, afgewezen. Op het verzoek tot verlening van een huisvestingsvergunning had het college tot het moment waarop arrest werd gevraagd nog niet beslist.
Volgens de gemeente is haar weigering tot verhuur inmiddels onherroepelijk geworden, zodat [appellante] in haar optiek kansloos is in het verzoek om een huisvestingsvergunning.
De weigering om een huurovereenkomst aan te gaan impliceert naar het oordeel van het hof echter voorshands geen publiekrechtelijke rechtshandeling, zodat het geen besluit betreft als bedoeld in artikel 1:3 lid 1 Awb Pro.
In het kader van de aanvraag om een huisvestingsvergunning zal in het kader van de zorg van de overheid voor huisvesting van bewoners van woonwagens onder meer aan de orde komen dat het hier gaat om inmiddels meerderjarig geworden kinderen die tot voor kort deel uitmaakten van de gezinnen van hun ouders die reeds langere tijd met hun woonwagen een standplaats innemen in dit woonwagencentrum. Tevens zal de stelling van [appellante] moeten worden beoordeeld welke inhoudt dat de gemeente in het verleden aan hen toezeggingen heeft gedaan die er op neerkwamen dat zij te zijner tijd wel voor een eigen standplaats op dit woonwagencentrum in aanmerking zouden komen.
4.10 Uit het vorenoverwogene volgt dat de president [appellante] ten onrechte heeft veroordeeld tot ontruiming van de standplaats. Het hof zal het bestreden vonnis vernietigen en de gemeente alsnog niet-ontvankelijk verklaren in haar vordering.
5 De slotsom
5.1 Het hoger beroep slaagt, zodat het bestreden vonnis moet worden vernietigd en de gemeente niet-ontvankelijk moet worden verklaard in haar vordering.
5.2 De gemeente zal als de in het ongelijk gestelde partij worden veroordeeld in de proceskosten van beide instanties.
6 De beslissing
Het hof, rechtdoende in hoger beroep:
vernietigt het vonnis waarvan beroep en opnieuw rechtdoende:
verklaart de gemeente niet-ontvankelijk in haar vordering en
veroordeelt de gemeente in de kosten van beide instanties, tot aan deze uitspraak aan de zijde van [appellante] begroot op € 3.313,56 (€ 693,-- in eerste aanleg en € 2.620,56 in hoger beroep),
waarvan te voldoen aan de griffier van het gerechtshof (bankrekeningnummer 19.23.25.752 ten name van DS 533 Arrondissement Arnhem, postbus 9030 6800 EM Arnhem, onder vermelding van het rolnummer en de namen van partijen) het bedrag van € 2.563,06 te weten:
- € 172,50 wegens in debet gesteld griffierecht;
- € 77,56 wegens exploit;
- € 2.313,-- wegens salaris van de procureur;
en waarvan te voldoen aan de griffier van de rechtbank te Zutphen (bank-rekeningnummer 19.23.25.922 ten name van DS 547 Arrondissement Zutphen Postbus 9008 7200 GJ Zutphen) het bedrag € 644,75 te weten:
- € 144,75 wegens in debet gesteld griffierecht;
- € 500,00 wegens salaris van de procureur;
en het restant ad € 105,75 te voldoen aan de procureur van [appellante] wegens haar eigen aandeel in het griffierecht in beide instanties.
Dit arrest is gewezen door mrs Steeg, Smeeïng-Van Hees en Van der Kwaak en in tegenwoordigheid van de griffier uitgesproken ter openbare terechtzitting van 19 november 2002.