Uitspraak
26 juni 2001
derde civiele kamer
99/842
G E R E C H T S H O F T E A R N H E M
Arrest
in de zaak van:
1. appellant sub 1,
wonende te woonplaats,
2. appellant sub 2,
wonende te woonplaats,
3. appellant sub 3,
wonende te woonplaats,
4. appellant sub 4,
wonende te woonplaats,
5. appellant sub 5,
wonende te woonplaats,
6. appellant sub 6 ,
wonende te woonplaats,
appellanten,
procureur: mr H.M.G. van Lotringen.
tegen:
1. gemeente Beuningen,
zetelend te Beuningen,
procureur: mr F.J. Boom,
2. provincie Gelderland,
zetelend te Arnhem,
geïntimeerden,
procureur: mr J.C.N.B. Kaal
1 Het verloop van de procedure
1.1 De arrondissementsrechtbank te Arnhem heeft op 19 augustus 1999 vonnis gewezen in het geschil tussen appellanten (hierna in enkelvoud te noemen: [appellant]) als eisers en geïntimeerden (hierna te noemen: de gemeente respectievelijk de provincie) als gedaagden.
1.2 Bij exploot van 8 oktober 1999 is [appellant] in hoger beroep gekomen van voormeld vonnis met dagvaarding van de gemeente en de provincie voor dit hof.
1.3 Bij memorie van grieven heeft [appellant] drie grieven, voorzien van een toelichting, aangevoerd tegen het bestreden vonnis en gevorderd dat het hof dat vonnis zal vernietigen en, opnieuw rechtdoende, bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren arrest:
voor recht zal verklaren dat de gemeente en de provincie onrechtmatig hebben gehandeld;
de gemeente en de provincie hoofdelijk zal veroordelen, des dat de een betalende, de ander zal zijn gekweten, tot betaling van een schadevergoeding, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf 10 februari 1992, althans vanaf de dag van de inleidende dagvaarding, althans vanaf de dag van de memorie van grieven, tot aan de dag der algehele voldoening;
de gemeente en de provincie hoofdelijk zal veroordelen in de kosten van beide instanties.
[appellant] heeft bij deze memorie de grondslag van de eis uitgebreid.
1.4 De gemeente heeft bij memorie van antwoord verweer gevoerd, een productie overgelegd en geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal bekrachtigen, zo nodig met verbetering van gronden en, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad, [appellant] in de vordering, daaronder begrepen de vermeerdering van de (grondslag van de) eis, niet-ontvankelijk zal verklaren dan wel deze vorderingen zal afwijzen, met hoofdelijke veroordeling van [appellant] in de kosten van [bedoeld zal zijn:] het hoger beroep.
1.5 De provincie heeft bij memorie van antwoord eveneens verweer gevoerd, producties overgelegd en geconcludeerd dat het hof het hoger beroep ongegrond zal verklaren en het bestreden vonnis, zo nodig met verbetering van gronden, zal bekrachtigen, met veroordeling van [appellant] in de kosten van het hoger beroep. De provincie heeft tevens akte verzocht van haar verzet tegen de wijziging van eis.
1.6 [appellant] heeft zich bij akte uitgelaten omtrent dat verzet.
1.7 Bij rolbeschikking van dit hof van 28 november 2000 is het verzet tegen de vermeerdering van eis afgewezen.
1.8 Partijen hebben ter zitting van 9 april 2001 hun zaak doen bepleiten, waarbij namens [appellant] het woord is gevoerd door mr C.M. van der Corput, advocaat te Eindhoven, namens de gemeente door mr B.F. de Jong, advocaat te Amsterdam, en namens de provincie door mr M.M.H.J. Vroemen, advocate te Arnhem. Allen hebben een pleitnota aan het hof overgelegd. Aan de gemeente is akte verleend van het in het geding brengen van een nieuwe productie.
1.9 Tenslotte hebben partijen hun procesdossier overgelegd voor het wijzen van arrest.
2 De vaststaande feiten
Op grond van de in zoverre niet of onvoldoende bestreden stellingen of de inhoud van niet betwiste bescheiden, zijn de volgende feiten komen vast te staan.
2.1 Op 19 februari 1974 heeft de gemeenteraad van (toen nog) de gemeente Ewijk het bestemmingsplan “Buitengebied Ewijk” vastgesteld (overgelegd als productie 4 bij conclusie van antwoord van de gemeente). De bij dat bestemmingsplan behorende planvoorschriften bevatten onder artikel 3 lid Pro D onder II de volgende bepaling:
“Burgemeester en Wethouders moeten het plan uitwerken op grond van artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening voor het oprichten van gebouwen voor een nieuw agrarisch bedrijf of voor een nieuw dienstverlenend bedrijf buiten de op de kaart aangegeven bouwpercelen, behoudens de gebieden binnen de op de kaart aangegeven zones I, mits:
a. de aanvraag kennelijk gericht is op de noodzakelijke oprichting van één of meer volwaardige gebouwen voor de reële agrarische bedrijfsvoering, waaromtrent advies dient te worden ingewonnen bij de provinciale landbouwkundige dienst;
b. de oppervlakte van het bouwperceel minimaal 1 ha bedraagt, met dien verstande, dat voor een tuinbouwbedrijf geen minimale oppervlakte geldt;
c. de goothoogte niet bedraagt dan 6 m;
d. de afstand van enige bebouwing tot de bouwperceelsgrens tenminste 5 m bedraagt.”
2.2 Dit bestemmingsplan is door Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland goedgekeurd bij besluit van 22 januari 1975. Tegen dat goedkeuringsbesluit is in ieder geval door [appellant] geen beroep ingesteld.
2.3 Appellanten hebben ieder afzonderlijk bij brief van 7 januari 1991 (productie 5 bij conclusie van antwoord van de gemeente) B&W verzocht het bestemmingsplan op de voet van voormelde bepaling zodanig uit te werken dat door ieder van hen vestiging en exploitatie van een champignonkwekerij mogelijk zou worden op het perceel aan de straatnaam, gemeente Beuningen. Dit perceel behoorde in eigendom toe aan [appellant] Stierenmesterij B.V., die ter plaatse een stierenmesterij exploiteerde waarbij eveneens sprake was van op- en overslag van diverse mestsoorten alsmede van de bereiding van een soort compost die diende voor de champignonteelt. Die nadere uitwerking was noodzakelijk omdat appellanten voornemens waren de zes champignonkwekerijen op te richten buiten de grenzen van het op de plankaart aangegeven agrarisch bouwperceel en die plannen zonder nadere uitwerking niet verenigbaar waren met het vigerende bestemmingsplan.
2.4 De Dienst Ruimte, Wonen en Groen van de provincie Gelderland heeft op 12 juli 1991 advies uitgebracht over dit verzoek (productie 3 bij conclusie van repliek). Dat advies hield -kort gezegd- in dat het in de plannen van [appellant] gaat om reële en volwaardige agrarische bedrijven, mits een oplossing gevonden wordt voor de afvoer van afvalwater. In dat geval werd de gemeente geadviseerd medewerking aan het verzoek te geven.
2.5 B&W hebben het verzoek tot uitwerking afgewezen bij beschikking van 10 februari 1992, welk besluit ook na bezwaar is gehandhaafd bij beschikking van 11 mei 1992. Die afwijzing was gegrond -kort weergegeven- op de overweging dat er geen sprake was realiseerbare “nieuwvestigingen” en dus niet van een reële agrarische bedrijfsvoering als bedoeld in voormelde bepaling van het bestemmingsplan, omdat [appellant] niet voornemens zou zijn een hinderwetvergunning aan te vragen en het onzeker was of vestiging van een champignonkwekerij in een nieuw vast te stellen bestemmingsplan mogelijk zou zijn.
2.6 Op het beroep van [appellant], heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State bij uitspraak van 17 september 1996 de beschikking op bezwaar van 11 mei 1992 vernietigd, waartoe het volgende werd overwogen (productie 6 bij conclusie van antwoord van de gemeente):
“Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak reeds eerder heeft geoordeeld, bijvoorbeeld in haar uitspraken van 27 september 1994 (..) en van 29 september 1994 (..), vloeit uit artikel 11, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening voort dat de in een bestemmingsplan gegeven plicht tot uitwerking niet afhankelijk mag worden gesteld van toekomstige onzekere gebeurtenissen. Aard en strekking van voornoemd artikel 3, lid D, sub II, brengen echter met zich mee dat tot toepassing van die bepaling eerst wordt overgegaan nadat een daartoe strekkend verzoek is ingediend. Dit houdt in dat, indien een dergelijk verzoek achterwege blijft, door burgemeester en wethouders niet aan hun plicht tot uitwerking van de bestemming zal worden voldaan. Reeds op grond hiervan is artikel 3, lid D, sub II van de bij het bestemmingsplan “Buitengebied Ewijk” behorende planvoorschriften, in strijd met artikel 11, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. (..)
De verandering van bestemming die de uitwerkingsregeling genoemd in artikel 3, lid D, sub II, van de planvoorschriften, mogelijk maakt, te weten de verandering van de bestemming “Agrarisch gebied A” in “Agrarisch bouwperceel, gelegen in agrarisch gebied A”, heeft tot gevolg dat op de daartoe aangewezen gronden een ruimere bebouwingsregeling gaat gelden. Toepassing van laatstgenoemd artikel betekent derhalve niet een (verdere) detaillering van de in het plan opgenomen bebouwingsregeling, maar een verruiming daarvan. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak reeds heeft overwogen in voornoemde uitspraak van 27 september 1994 (..), is er naar het oordeel van de Afdeling, in een dergelijk geval geen sprake van een uitwerking als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de wet op de Ruimtelijke Ordening van de bestemming “Agrarisch gebied A“.
Op grond van het hiervoor overwogene, is de Afdeling van oordeel dat artikel 3, lid D, onder II, van de bij het bestemmingsplan “Buitengebied Ewijk” behorende planvoorschriften wegens strijd met artikel 11 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening onverbindend moet worden geacht.”
Vervolgens heeft de Afdeling het besluit van B&W van 11 mei 1992 vernietigd en heeft zij bepaald dat B&W niet opnieuw in de zaak hoeven voorzien.
In haar uitspraak heeft de Afdeling ook nog overwogen dat uit de stukken en het verhandelde ter zitting is gebleken dat ten tijde van het bestreden besluit inmiddels een oplossing was gevonden voor het de lozing van afvalwater.
2.7 Op 22 april 1997 heeft de gemeenteraad van Beuningen een nieuw bestemmingsplan vastgesteld. Ingevolge dat plan is vestiging van champignonkwekerijen op de door [appellant] beoogde lokatie niet mogelijk. Bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 september 2000 (overgelegd door de gemeente bij memorie van antwoord) is het door [appellant] tegen het goedkeuringsbesluit van Gedeputeerde Staten gerichte beroep verworpen zodat het bestemmingsplan, in ieder geval voor wat betreft de voor [appellant] relevante percelen, onherroepelijk is.
2.8 Op 8 oktober 1997 is aan [appellant] desgevraagd na vernietiging van een eerdere afwijzende beschikking door de Afdeling bestuursrechtspraak, alsnog een hinderwetvergunning voor de oprichting van champignonkwekerijen verstrekt (productie 2a bij conclusie van repliek).
3 De beoordeling van het geschil
3.1 [appellant] houdt zowel de gemeente als de provincie aansprakelijkheid voor de geleden schade, die is ontstaan doordat zijn verzoek het bestemmingsplan nader uit te werken, niet werd dan wel niet kon worden ingewilligd en hij dientengevolge niet een champignonkwekerij heeft kunnen oprichten en exploiteren.
3.2 De vordering tegen de gemeente is -kort weergegeven- gegrond op de volgende stellingen:
a. de gemeente heeft onrechtmatig gehandeld door bij besluit van 10 februari 1992 het verzoek tot nadere uitwerking van het bestemmingsplan af te wijzen en die afwijzing na ingediend bezwaar te handhaven bij besluit van 11 mei 1992. Immers, het besluit van 11 mei 1992 is door de Afdeling vernietigd en daarmee staat volgens [appellant] de aansprakelijkheid van de gemeente vast (onrechtmatige besluitvorming);
b. de gemeente heeft tevens onrechtmatig gehandeld door in 1974 een uitwerkingsbepaling in het bestemmingsplan op te nemen, die nadien bleek onverbindend te zijn wegens strijd met artikel 11 WRO Pro (onrechtmatige wetgeving);
c. de gemeente heeft daarnaast gehandeld in strijd met enkele, door [appellant] nader omschreven, algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij het vaststellen van het bestemmingsplan, bij het gevoerde beleid en bij het nemen en handhaven van het besluit tot weigering om het bestemmingsplan nader uit te werken.
3.3 De vordering tegen de provincie is -kort weergegeven- gebaseerd op de volgende stellingen:
a. de provincie heeft onrechtmatig gehandeld omdat zij in 1975 het bestemmingsplan met daarin de nadien onverbindend verklaarde uitwerkingsbepaling heeft goedgekeurd (onrechtmatige wetgeving);
b. de provincie heeft gehandeld in strijd met diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur bij haar goedkeuring van het bestemmingsplan.
Verjaring van de vordering
3.4 Als meest vérstrekkende verweer hebben de gemeente en de provincie zich in eerste aanleg beroepen op verjaring. De rechtbank heeft dat verweer gepasseerd, maar in appèl is niet gebleken dat de gemeente en de provincie dat verweer hebben prijsgegeven zodat het hof dit verweer moet behandelen.
Mét de rechtbank is het hof van oordeel dat het beroep op verjaring moet worden verworpen. De aan de gemeente en de provincie verweten gedragingen (de vaststelling respectievelijk goedkeuring van het bestemmingsplan dan wel het nemen en handhaven van de nadien vernietigde beschikking) heeft plaatsgevonden op 19 februari 1974 respectievelijk 22 januari 1975 dan wel op 10 februari 1992, maar eerst door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 17 september 1996 is komen vast te staan dat de uitwerkingsbepaling in het bestemmingsplan onverbindend is wegens strijd met artikel 11 WRO Pro. De verjaringstermijn neemt dan ook eerst een aanvang op het moment waarop die onverbindendheid door de Afdeling bestuursrechtspraak is vastgesteld (vgl. HR 28 oktober 1995, NJ 1995, 139 inzake naam natuurlijk persoon/Provincie Friesland). Anders dan partijen betogen en de rechtbank heeft overwogen, is echter niet de wet van 31 oktober 1924 van toepassing, die immers bij de inwerkingtreding van het nieuw BW per 1 januari 1992 is ingetrokken, maar wordt de verjaring beheerst door artikel 3:310 BW Pro. Ook dan heeft evenwel te gelden dat [appellant] eerst door de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak zowel met de gestelde schade als met de daarvoor aansprakelijke partij is bekend geworden. Nu de verjaringstermijn eerst een aanvang heeft genomen op 18 september 1996 en de inleidende dagvaardingen zijn uitgebracht op 22 respectievelijk 23 april 1997, zijn de vorderingen niet verjaard.
3.5 Het hof zal thans de aangevoerde grondslagen bespreken, waarbij de vorderingen tegen de gemeente en de provincie gezamenlijk zullen worden behandeld.
Ad a: onrechtmatige besluitvorming
3.6 [appellant] beroept zich in dat verband op de vernietiging door de Afdeling bestuursrechtspraak van de beschikking van B&W waarbij het verzoek tot nadere uitwerking van het bestemmingsplan is afgewezen. Die enkele vernietiging brengt mee, aldus [appellant], dat de gemeente jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld en schadeplichtig is.
3.7 Blijkens bestendige rechtspraak handelt een overheidsorgaan onrechtmatig indien het een beschikking geeft en handhaaft, welke nadien door de bestuursrechter wordt vernietigd. Hetzelfde geldt indien een verzoek een beschikking te geven wordt afgewezen en die afwijzing nadien door de bestuursrechter wordt vernietigd. Met die vernietiging zijn de onrechtmatigheid van de handelwijze van het overheidsorgaan en zijn schuld in beginsel gegeven, waarbij de burgerlijke rechter in dat opzicht van de juistheid van de uitspraak van de bestuursrechter dient uit te gaan (zie bijv. HR 26 september 1986, NJ 1987, 253 inzake Staat/ naam natuurlijk persoon; HR 30 januari 1987, NJ 1988, 90 inzake naam natuurlijk persoon/Zuidwolde; HR 30 januari 1987, NJ 1988, 89 inzake Blaricum/naam natuurlijk persoon; HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112 inzake naam natuurlijk persoon/Nederweert).
3.8 De onderhavige situatie wijkt evenwel af van de casus die hebben geleid tot deze jurisprudentie. Immers, blijkens de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 17 september 1996 is artikel 3 lid Pro D onder II van het bestemmingsplan, dat de basis vormde voor het door [appellant] gedane verzoek tot uitwerking van het bestemmingsplan, onverbindend wegens strijd met artikel 11 WRO Pro, hetgeen betekent dat deze bepaling van meet af aan onverbindend is geweest. Daaruit volgt dat B&W nimmer rechtsgeldig gevolg hadden kunnen geven aan dat verzoek en dat de weigering het bestemmingsplan nader uit te werken op zichzelf juist was, ongeacht de redenen die B&W indertijd aan hun beslissing ten grondslag legden. Dat is ook de reden dat de Afdeling bestuursrechtspraak heeft bepaald dat B&W na de vernietiging van de gewraakte beschikking niet opnieuw in de zaak hoefden te voorzien. Een en ander brengt mee dat de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld door het verzoek tot uitwerking van het bestemmingsplan af te wijzen (vgl. ook HR 2 juni 1995, NJ 1997, 164 inzake naam natuurlijk persoon/Bedrijfsvereniging).
3.9 [appellant] heeft wel aangevoerd dat, indien de gemeente het verzoek tot uitwerking had ingewilligd en vervolgens een bouwvergunning voor de champignonkwekerijen had verleend, hij conform zijn bedoeling een champignonkwekerij had kunnen bouwen en exploiteren en geen schade zou hebben geleden. Dat doet echter niet af aan het feit dat B&W ondanks de gebrekkige motivering een juist besluit hebben genomen nu er geen wettelijke basis was voor een dergelijke uitwerking. [appellant] kan in redelijkheid niet met succes de stelling innemen dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld door niet een besluit te nemen dat een wettelijke grondslag zou ontberen.
De enkele vernietiging van het besluit van B&W door de bestuursrechter brengt, anders dan [appellant] kennelijk veronderstelt, niet mee dat de conclusie dat de gemeente in civielrechtelijke zin onrechtmatig heeft gehandeld onontkoombaar is, gelet op de bijzondere omstandigheden van het onderhavige geval.
Ad b: onrechtmatige wetgeving
3.10 De gemeente heeft onrechtmatig gehandeld, aldus [appellant], door in 1974 een bestemmingsplan vast te stellen met daarin een bepaling, die nadien onverbindend is verklaard. De provincie heeft onrechtmatig gehandeld door dit bestemmingsplan inclusief de gewraakte uitwerkingsbepaling in 1975 goed te keuren.
3.11 De gemeente en de provincie hebben hiertegen allereerst de formele rechtskracht in stelling gebracht; aangezien tegen de vaststelling van het bestemmingsplan door de gemeente en tegen het goedkeuringsbesluit door GS geen bezwaar of beroep is ingesteld, hoewel de wet ook destijds in die mogelijkheid voorzag, moet de burgerlijke rechter er van uitgaan dat het bestemmingsplan en de goedkeuring daarvan juist en rechtmatig zijn.
3.12 Dit verweer wordt verworpen. De in de rechtspraak ontwikkelde leer van de formele rechtskracht is tot stand gekomen teneinde een taakafbakening tussen de burgerlijke en de administratieve rechter (dan wel administratief beroepsorgaan) te bewerkstelligen. Voorkomen moet worden dat de burgerlijke rechter zich moet begeven in de beoordeling van kwesties die typisch tot het werkterrein van de bestuursrechter behoren en dat de burgerlijke rechter in eenzelfde zaak tot andere uitspraken komt dan de bestuursrechter (vgl. HR 31 mei 1991, NJ 1993, 112 inzake naam natuurlijk persoon/Nederweert). De leer van de formele rechtskracht brengt dan ook mee dat degene die in zijn belangen wordt geraakt door een overheidsbesluit, gehouden is de door de wet tegen dat besluit geopende bestuursrechtelijke rechtsgang te volgen teneinde dat besluit te doen vernietigen door de bestuursrechter dan wel door een administratief beroepsorgaan. Eerst dan staat de weg naar de burgerlijke rechter open teneinde een schadevergoeding te verkrijgen (vgl. HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 inzake Produktschap voor Zuivel/naam natuurlijk persoon; HR 19 juni 1998, NJ 1998, 869 inzake naam natuurlijk persoon/Apeldoorn). Verzuimt betrokkene deze bestuursrechtelijke rechtsgang te volgen, dan kan hij dat besluit in een civielrechtelijke procedure niet meer aan de orde stellen; de burgerlijke rechter heeft dan uit te gaan van de juistheid en rechtsgeldigheid van dat besluit.
3.13 De aard van de leer van de formele rechtskracht brengt dan ook mee dat deze alleen toepassing kan vinden indien het betreft een besluit van een overheidsorgaan, waartegen de wet rechtstreeks een administratiefrechtelijke rechtsgang heeft opengesteld. In de praktijk heeft dat tot gevolg dat het hoofdzakelijk gaat om beschikkingen, omdat in het stelsel van het Nederlandse bestuursrecht in het algemeen alleen voor beschikkingen is voorzien in een administratiefrechtelijke rechtsgang (voorheen de Wet Bab en de Wet Arob, thans de Awb), zij het dat in de Awb beroep tegen besluiten van algemene strekking is opengesteld, voor zover deze niet algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels inhouden (artikel 8.1 juncto artikel 1.3 en artikel 8.2 Awb).
Inzake de vaststelling van een bestemmingsplan bestaat van oudsher de mogelijkheid voor betrokkenen daartegen op te komen door het maken van bezwaar tegen het ontwerp daarvan, het maken van bezwaar in de goedkeuringsprocedure bij Gedeputeerde Staten en beroep tegen het goedkeuringsbesluit bij voorheen de Kroon en thans de Afdeling bestuursrechtspraak.
3.14 Dat doet de vraag rijzen of de leer van de formele rechtskracht onverkort van toepassing is op het bestemmingsplan, met andere woorden: dient de burgerlijke rechter te allen tijde de juistheid en rechtsgeldigheid van een bestemmingsplan als uitgangspunt te aanvaarden indien tegen de vaststelling en goedkeuring van het plan destijds geen beroep is ingesteld?
bestemmingsplan en formele rechtskracht
3.15 Het hof beantwoordt die vraag ontkennend en wel om de volgende redenen. Het bestemmingsplan als besluit van algemene strekking bevat regels en normen met een algemene gelding, die zijn gericht tot een onbepaalbare groep personen en die in beginsel een permanente werking hebben, totdat het bestemmingsplan wordt herzien of ingetrokken (het zogenaamde postzegelplan kan hierbij buiten beschouwing blijven nu dit, gelet op de beperkte en individualiseerbare groep personen tot wie de norm zich richt veelal werd gelijkgesteld met een beschikking). Een ieder is bevoegd bezwaren of zienswijzen tegen een (ontwerp)bestemmingsplan naar voren te brengen en, ten vervolge daarop, beroep in te stellen tegen het goedkeuringsbesluit, zonder dat daarbij nadere voorwaarden voor de ontvankelijkheid worden gesteld; de wet stelt niet als vereiste dat alleen “belanghebbenden” van die rechtsgang gebruik kunnen maken. Juist omdat de groep personen tot wie de norm zich richt in beginsel onbeperkt is en de gestelde regels gedurende een lange periode gelding behouden en zich lenen voor herhaalde toepassing, kan de leer van de formele rechtskracht hier geen toepassing vinden.
3.16 In dat verband is mede van belang hetgeen in de parlementaire geschiedenis van de Algemene wet bestuursrecht, tweede tranche, is opgemerkt bij artikel 8.1, waar het gaat om de vraag tegen welke categorie van overheidsbesluiten een administratieve rechtsgang wordt opengesteld (PG Awb II, p. 376 e.v.). Nadat in de Memorie van Toelichting was opgemerkt dat in het eerste lid van die bepaling beroep wordt opengesteld tegen een “besluit” als centraal object van toetsing van bestuursoptreden, wordt opgemerkt dat het voorstel inhoudt dat de administratieve rechter niet alleen van geschillen inzake beschikkingen kennis neemt, maar ook van geschillen inzake de zogenoemde besluiten van algemene strekking, met uitzondering van twee belangrijke categorieën besluiten van algemene strekking, namelijk algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels (p. 377-378). Vervolgens wordt nader ingegaan op de vraag waarom tegen algemeen verbindende voorschiften (ook aangeduid als “regels”) geen beroep wordt opengesteld:
“Regels onderscheiden zich in zoverre van andere besluiten, dat de formele rechtskracht een afwijkende betekenis heeft. Dit wordt duidelijk indien men zich realiseert dat de algemene strekking van een regel verband kan (maar niet per definitie moet) houden met de herhaalde toepasbaarheid van dat besluit. Dat houdt in, dat de regel iedere keer kan, of moet, worden toegepast indien zich de in het voorschrift bedoelde situatie voordoet. (..)
Karakteristiek nu voor de toetsing van uitvoeringsbesluiten is, dat de rechter iedere keer voor de vraag kan staan of de onderliggende regel rechtmatig en daarom verbindend moet worden geoordeeld. Iedere keer, omdat een regel voor herhaalde toepassing of uitvoering in de vorm van besluiten met een meer concrete strekking (vaak beschikkingen) vatbaar kan zijn, tegen welke uitvoeringsbesluiten beroep bij de administratieve rechter mogelijk is.
Het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn in geval van een beschikking betekent naar geldend recht, dat deze beschikking in rechte onaantastbaar is geworden. Dit betekent dat de rechter in latere procedures in de regel van de rechtmatigheid van deze beschikking zal uitgaan. Dezelfde formele rechtskracht is verbonden aan een onherroepelijk geworden rechterlijke uitspraak over een beschikking. De vraag rijst, of dit ook behoort te gelden voor regels, indien daartegen beroep zou worden opengesteld. Aan de rechtszekerheid van belanghebbenden zou te zeer tekort worden gedaan, indien na het ongebruikt verstrijken van de beroepstermijn van zes weken ingeval van een besluit, inhoudende de vaststelling van een voor herhaalde toepassing vatbaar besluit van algemene strekking, ten overstaan van de rechter geen beroep meer zou kunnen worden gedaan op de onrechtmatigheid daarvan. Dat zou betekenen, dat aan de belanghebbende bij een uitvoeringsbesluit in het algemeen zou kunnen worden tegengeworpen dat hij heeft verzuimd gebruik te maken van de mogelijkheid van beroep tegen de onderliggende regel. Dit zou naar wij menen echter een aanzuigende werking hebben, in die zin dat velen, teneinde verkorting van rechten te voorkomen, geneigd zouden zijn veiligheidshalve beroep in te stellen tegen elke relevante onderliggende regel. Bovendien geldt, dat niet een ieder die belang heeft bij de toetsing van een regel die jegens hem wordt uitgevoerd, al tijdens de beroepstermijn belanghebbende is in de zin van de Awb en dus in dat stadium ontvankelijk zou zijn, terwijl nadien wel belang is ontstaan of verkregen bij toetsing. Ten slotte wijzen wij erop, dat regels deel uitmaken van een dynamische rechtsorde. Goed denkbaar is, dat een voor herhaalde toepassing vatbaar besluit rechtmatig is ten tijde van zijn totstandkoming, maar door latere ontwikkelingen (..) onrechtmatig is geworden. Ook in die situatie zou de rechtmatigheid van een onderliggend besluit van algemene strekking dat in rechte onaantasbaar is geworden, in die zin dat het niet meer kan worden vernietigd, door de rechter moeten kunnen worden beoordeeld. Een en ander zou betekenen, dat erin zou moeten worden voorzien dat de formele rechtskracht van besluiten van algemene strekking die vatbaar zijn voor herhaalde toepassing, zwakker is dan van beschikkingen.” (p. 378-379) (cursivering aangebracht door het hof).
3.17 In het debat in de uitgebreide commissievergadering van de vaste Commissies voor justitie en binnenlandse zaken van 14 juni 1992, is het volgende opgemerkt naar aanleiding van het amendement van de kamerleden Jurgens en Biesheuvel (TK 1992-1993, 22495, nr 19), dat beoogde de uitzondering van algemeen verbindende voorschriften op de toetsingsmogelijkheid van de bestuursrechter na verloop van vijf jaren na inwerkingtreding te doen vervallen (PG Awb II, p. 389-390):
“De heer Wolfensperger (D66): (..) Stel dat iemand wil opkomen tegen een beschikking, waarbij hij in zijn bezwaarschrift als voornaamste grond vermeldt dat hij vindt dat het voorschrift waarop de beschikking is gebaseerd, niet deugt. Kan er dan ooit een situatie ontstaan waarin de rechter hem tegenwerpt dat hij dit verweer moet verwerpen omdat de betrokkene niet tegen het oorspronkelijke voorschrift in beroep is gekomen? (..)
De heer Scheltema, regeringscommissaris voor de algemene regels van bestuursrecht: Voorzitter! Mij rest alleen nog de beantwoording van de vraag van de heer Wolffensperger over wat er gebeurt als het amendement op stuk 19 van de heren Jurgens en Biesheuvel wordt aanvaard dat beroep mogelijk maakt tegen algemeen verbindende voorschriften. Als je een procedure begint tegen een bepaalde beschikking, kan je dan eventueel worden tegengeworpen dat je eerder in beroep had moeten gaan tegen de verordening waarop die beschikking is gebaseerd? Als je dat niet hebt gedaan, dan zou je als het ware je mogelijkheden hebben verspeeld om bezwaar te maken tegen het onverbindend karakter van de beschikking. Het antwoord op die vraag moet zijn dat dit niet de bedoeling van het systeem kan zijn. Het systeem dat door het amendement wordt ingevoerd, zie je ook in andere landen waar wel beroep tegen algemeen verbindende voorschriften mogelijk is. Het beroepsrecht staat dan open gedurende zes weken nadat de verordering tot stand is gekomen. Die beroepstermijn geldt dan ook voor het beroep tegen verordeningen in het systeem zoals het in de wet is neergelegd. Na die termijn is daartegen geen beroep meer mogelijk. Als je van dat beroepsrecht geen gebruik hebt gemaakt, maar later een uitvoeringsbeschikking wilt bestrijden met het argument dat de verorderning onverbindend is, kun je dat alsnog doen. Want het andere systeem zou niet goed aanvaardbaar zijn, omdat er dan heel duidelijke leemtes in de beroepsmogelijkheden ontstaan. Ik noem als voorbeeld een gemeentelijke belastingverordening, waarbij iemand in beroep wil gaan tegen de aanslag die op basis van die verordening is opgelegd. Als je zou kunnen worden tegengeworpen dat je eigenlijk die verordening in een eerder stadium had moeten aanvechten, dan ontstaan er in ieder geval al problemen in het geval je pas later in de desbetreffende gemeente bent komen wonen, waardoor je als het ware niet in de gelegenheid was die verordening eerder aan te tasten, waarvan de beroepstermijn inmiddels is verstreken. Het systeem moet dus ook zijn dat de mogelijkheid om later een beschikking aan te tasten blijft bestaat, ondanks het feit dat er in beginsel de mogelijkheid bestaat om tegen de verordening in beroep te gaan.” (cursivering door het hof).
3.18 Hieruit blijkt dat de Awb-wetgever geen onverkorte toepassing van de leer van de formele rechtskracht op algemene, voor herhaalde toepassing vatbare regels voor ogen stond, in die zin dat het ongebruikt voorbij laten gaan van de beroepstermijn tegen die algemene regels ertoe zou leiden dat in een latere procedure tegen een op die algemene regels gebaseerde concrete uitvoeringsbeschikking geen beroep meer zou kunnen worden gedaan op eventuele onverbindendheid van die algemene regels.
3.19 Dit strookt ook met het gegeven dat de bestuursrechter in het kader van een beroep tegen een uitvoeringsbeschikking de verbindendheid van de aan die uitvoeringsbeschikking ten grondslag liggende algemene regeling beoordeelt en in voorkomende gevallen oordeelt dat deze algemene regeling onverbindend is, ook wanneer tegen de vaststelling van die algemene regeling een bestuursrechtelijke voorziening heeft opengestaan, zoals in het onderhavige geval is geschied. Vgl. ook AB RvS 21 juli 1997, BR 1998/3, p. 208 en AR RvS 12 juli 1988, Gmst 6892 (1990), p. 40. Niet valt in te zien waarom zulks anders zou zijn indien de buger zich wendt tot de burgerlijke rechter met een vordering uit onrechtmatige daad.
3.20 De onderhavige situatie is anders dan die, welke aan de orde was in het naam natuurlijk persoon-arrest (HR 19 juni 1998, NJ 1998, 869). In die zaak oordeelde de Hoge Raad dat, nu naam natuurlijk persoon geen beroep had ingesteld tegen het besluit van GS tot goedkeuring van het nieuwe bestemmingsplan, in de civiele procedure van naam natuurlijk persoon tegen de gemeente tot het verkrijgen van schadevergoeding, moest worden uitgegaan van de formele rechtskracht van dat goedkeuringsbesluit. naam natuurlijk persoon was immers van meet af aan op de hoogte van het voornemen van de gemeente een nieuw bestemmingsplan vast te stellen en had ook bezwaren gemaakt tegen het ter visie gelegde ontwerpplan. Van haar mocht dan ook worden verlangd dat zij de eenmaal ingezette bestuursrechtelijke rechtsgang zou voortzetten met het oog op haar verlangen schadeloos te worden gesteld (ondanks het feit dat zij de onderneming inmiddels had verkocht). naam natuurlijk persoon had daarbij immers een concreet belang nu het nieuw vastgestelde bestemmingsplan nadelige consequenties voor haar had.
3.21 De tegenwerping dat het niet toepassen van de leer van de formele rechtskracht op het bestemmingsplan zou leiden tot onaanvaardbare rechtsonzekerheid omdat alsdan dit besluit tot in lengte van dagen bij de burgerlijke rechter aan een rechtmatigheidstoets kan worden onderworpen, hetgeen zou kunnen leiden tot aansprakelijkheid van de overheid (pleitnota in appèl van de provincie, p. 4), doet aan het voorgaande niet af. Het is immers gebruikelijk dat zowel de strafrechter, de bestuursrechter als de burgerlijke rechter in een procedure tegen een concrete uitvoeringshandeling (bijv. een strafvervolging, beroep tegen het toepassen van bestuursdwang) een oordeel kunnen geven over de onderliggende wettelijke regeling indien de onverbindendheid daarvan bij wege van exceptief verweer aan de orde wordt gesteld. Vgl. ook de hiervoor aangehaalde passages uit de parlementaire geschiedenis van de Awb.
3.22 Het besluit tot goedkeuring van een besluit van algemene strekking wordt wat betreft de rechtsgevolgen, daarmee gelijk gesteld zodat het voorgaande ook geldt ten aanzien van de provincie.
3.23 Het verweer dat de vordering moet afstuiten op de formele rechtskracht van het bestemmingsplan respectievelijk het goedkeuringsbesluit, wordt derhalve verworpen. Het hof zal thans de grondslag van de vordering bespreken.
onrechtmatigheid van het bestemmingsplan
3.24 Vast staat dat artikel 3 lid Pro D onder II van het bestemmingsplan van 1974 onverbindend is verklaard wegens strijd met artikel 11 WRO Pro. Dit oordeel van de bestuursrechter, gegeven in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, heeft de burgerlijke rechter te aanvaarden. Ook partijen gaan overigens van de onverbindendheid uit. Daarmee heeft de gemeente in beginsel onrechtmatig gehandeld en draagt zij in beginsel schuld daaraan (vgl. HR 9 mei 1986, NJ 1987, 252 inzake naam rechtspersoon/Staat). Redenen waarom dat anders zou zijn in het onderhavige geval, zijn niet gebleken.
3.25 De gemeente heeft aangevoerd dat het uitvaardigen van een onverbindende regeling eerst onrechtmatig zou zijn indien de overheid op basis van die regeling uitvoeringshandelingen verricht. Voor zover de gemeente zich beroept op voormeld arrest van de Hoge Raad van 9 mei 1986, NJ 1987, 252 (“De Staat handelt onrechtmatig en is (…) aansprakelijk wanneer hij een met een hogere regeling strijdig en mitsdien onverbindend voorschrift uitvaardigt en op grond van dat voorschrift belasting heft” cursivering door het hof), miskent zij dat in die zaak de door Van Gelder geleden schade strikt genomen niet was veroorzaakt door het enkele uitvaardigen van de Tabel Afvalwatercoëfficiënten (die deels onverbindend werd geoordeeld wegens strijd met de Wet verontreining oppervlaktewater), maar door het op basis daarvan opleggen van de belastingaanslagen.
3.26 Het enkele uitvaardigen van algemene regels in strijd met een hogere regeling moet naar het oordeel van het hof in beginsel steeds onrechtmatig worden geoordeeld, zonder dat daarvoor vereist is dat aan die algemene regels nog nadere uitvoering wordt gegeven (bijv. door het geven of weigeren van beschikkingen, het opleggen van belastingaanslagen of het instellen van een strafvervolging etc.). Vgl. HR 1 juli 1983, NJ 1984, 360 inzake de Prijzenbeschikking medische specialisten en HR 11 oktober 1996, NJ 1997, 165 inzake naam natuurlijk persoon /Ubbergen.
3.27 Voor een onderscheid tussen een onverbindende regeling met een belastend karakter en een onverbindende regeling met een begunstigend karakter, in die zin dat de eerstgenoemde regeling wel en de laatstgenoemde regeling niet onrechtmatig is, zoals door de gemeente verdedigd (memorie van antwoord, p. 6), is evenmin reden.
de relativiteit
3.28 Daarnaast hebben de gemeente en de provincie aangevoerd (memorie van antwoord, p. 8) dat artikel 11 WRO Pro een bepaling is die vroeger wel werd aangeduid als ‘instructienorm’ ter onderscheiding van een ‘waarborgnorm’. Schending van een instructienorm zou dan geen onrechtmatige daad kunnen opleveren omdat individuele burgers aan een dergelijk voorschrift geen rechten kunnen ontlenen.
3.29 Het hof stelt voorop dat de stelling van [appellant] dat het niet gaat om de strekking van artikel 11 WRO Pro, maar om die van het onverbindend verklaarde planvoorschrift, niet opgaat. Het is immers artikel 11 WRO Pro dat is geschonden door de handelwijze van de gemeente (het opnemen van de onverbindende bepaling in het bestemmingsplan), en niet het litigieuze planvoorschrift.
3.30 Artikel 10 WRO Pro geeft de gemeente de opdracht -kort gezegd- een bestemmingsplan vast te stellen waarbij de bestemming van de grond wordt aangegeven. Dit bestemmingsplan kan, al naar gelang de situatie binnen de betreffende gemeente en de te verwachten planologische ontwikkelingen, gedetailleerde dan wel globale bestemmingen en/of voorschriften omtrent het gebruik van de grond bevatten. Een globaal bestemmingsplan kan ingevolge artikel 11 WRO Pro de bepaling bevatten dat B&W (of de gemeenteraad) volgens bij het plan te stellen regelen het plan moeten uitwerken en/of het plan binnen bepaalde, in het bestemmingsplan zelf opgenomen grenzen, kunnen wijzigen. In het eerste geval, de uitwerking, hebben B&W geen nadere bevoegdheid tot het maken van beleidsmatige afwegingen, in het tweede geval, de wijziging, hebben B&W een dergelijke bevoegdheid wel, zij het binnen de marges van de in het bestemmingsplan zelf opgenomen objectieve criteria.
3.31 Juist is, zoals de gemeente betoogt (memorie van antwoord, p. 8) dat [appellant] aan artikel 11 WRO Pro niet de aanspraak kan ontlenen op opneming van een flexibiliteitsbepaling als de onderhavige in het bestemmingsplan. Dat is inderdaad een discretionaire bevoegdheid van de gemeenteraad. Maar dat gaat langs de kern van de zaak. Immers, de gemeente hééft er voor gekozen het bestemmingsplan niet in alle opzichten gedetailleerd in te vullen, maar in plaats daarvan een flexibiliteitsbepaling als bedoeld in artikel 11 WRO Pro op te nemen, ingevolge welke B&W de plicht hadden de bestemming nader uit te werken. Nu zij die weg bewandeld heeft, had zij er voor zorg dienen te dragen dat deze uitwerking ook daadwerkelijk zou -kunnen- gebeuren. Naar het oordeel van het hof kan [appellant] aan artikel 11 WRO Pro wel een aanspraak ontlenen dat een in het bestemmingsplan voorziene nadere uitwerking, die het verkrijgen van een bouwvergunning voor de voorgenomen bouw van champignonkwekerijen in beginsel mogelijk zou kunnen maken, ook op effectieve en rechtsgeldige wijze gestalte kan krijgen. Immers, tussen partijen is in confesso dat op basis van het onderhavige globale bestemmingsplan zonder een nadere uitwerking niet een bouwvergunning kon worden verleend voor de oprichting van de beoogde champignonkwekerijen. Door de uitwerkingsbepaling zo te redigeren dat deze door de Afdeling onverbindend is verklaard, is [appellant] geraakt in een belang dat artikel 11 WRO Pro mede beoogt te beschermen.
de causaliteit
3.32 Daarnaast hebben de gemeente en de provincie bestreden dat er een oorzakelijk verband bestaat tussen de onverbindendverklaring van de flexibiliteitsbepaling in het bestemmingsplan en de door [appellant] gestelde schade (het niet kunnen oprichten en exploiteren van een champignonkwekerij). Zij hebben daartoe aangevoerd dat, ook al zou die bepaling rechtsgeldig zijn geweest, het verzoek tot uitwerking van het bestemmingsplan toch zou zijn afgewezen omdat er geen sprake was van een reëel agrarisch gebruik, zoals vereist in de betreffende bestemmingsplanbepaling (mede omdat er geen oplossing was voor het probleem van de afvoer van het afvalwater van de op te richten champignonkwekerij). Bovendien zou vestiging van de champignonkwekerijen toch niet mogelijk zou zijn geweest als gevolg van inmiddels gewijzigde planologische inzichten omdat de bouw van zes naast elkaar gelegen champignonkwekerijen (het hof wijst er duidelijkheidshalve op dat het indertijd ging om zes gelijkgeluidende verzoeken van ieder van appellanten afzonderlijk) een onaanvaardbare verdichting van het open buitengebied ter plaatse zou betekenen, hetgeen eens te meer zou knellen omdat het gaat om zogeheten ‘komgronden’ waarvan het open karakter moet worden gehandhaafd. In dat verband heeft de gemeente aangevoerd dat ter concretisering van deze nieuwe planologische inzichten inmiddels een planprocedure in gang was gezet tot het vaststellen van een bestemmingsplan dat de vestiging van de champignonkwekerijen niet toestond en dat daaraan voorafgaande de voorbereidingsbescherming gold in verband waarmee [appellant] geen bouwvergunning had kunnen verkrijgen en evenmin een aanlegvergunning voor de benodigde voorzieningen voor de afvoer van het afvalwater (zie de conclusie van antwoord van de gemeente, p. 4 en haar conclusie van dupliek, p. 7 en p. 14, memorie van antwoord, p. 10-11).
3.33 [appellant] heeft betwist dat er juridische belemmeringen zouden zijn voor het verstrekken van de benodigde bouwvergunning (conclusie van repliek sub 14), maar heeft niet bestreden dat het nieuwe bestemmingsplan vestiging van de champignonkwekerijen onmogelijk maakte (dit is expliciet erkend in zijn conclusie van repliek onder 52).
3.34 Het hof overweegt dienaangaande als volgt. Het thans vigerende bestemmingsplan “Buitengebied” (dat vestiging van de champignonkwekerijen op de beoogde locatie onmogelijk maakt) is door de gemeenteraad vastgesteld op 22 april 1997 en goedgekeurd door Gedeputeerde Staten op 2 december 1997. Het beroep van [appellant] tegen dat goedkeuringsbesluit is verworpen bij uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 5 september 2000.
3.35 Ingevolge artikel 21 WRO Pro (dat ten tijde van het indienen van het verzoek door [appellant] dezelfde inhoud had als thans) kan de gemeenteraad bepalen dat een bestemmingsplan wordt voorbereid. Deze bepaling heeft tot strekking het bestaande planologische regiem te bevriezen teneinde het in voorbereiding zijnde plan niet te doorkruisen. Ingevolge artikel 50 (oud) Woningwet moeten B&W de beslissing op de aanvraag voor een bouwvergunning aanhouden indien -kort gezegd- vóór de aanvraag een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 21 WRO Pro in werking is getreden of een ontwerp voor een bestemmingsplan of herziening daarvan ter inzage is gelegd of is vastgesteld.
3.36 [appellant] heeft in de memorie van grieven onder 23 (ingediend ter rolle van 28 maart 2000) aangevoerd: “Overigens is het onderhavige bestemmingsplan “Buitengebied Ewijk” nog steeds van kracht. Eerder hebben GS van de provincie goedkeuring onthouden aan een door de gemeente vastgesteld nieuw bestemmingsplan. Inmiddels is er weliswaar (opnieuw) een gewijzigd bestemmingsplan vastgesteld, dat thans ook is goedgekeurd door GS van de provincie, maar hiertegen lopen nog beroepsprocedures bij de Raad van State (o.a. door [appellant] c.s.).” Dat beroep is dus inmiddels door de Afdeling bestuursrechtspraak verworpen. Deze -in zoverre niet bestreden- aangehaalde passage wijst erop dat het thans vigerende bestemmingsplan niet het nieuwe bestemmingsplan was waarop de gemeente duidt in het kader van haar verweer inzake de voorbereidingsbescherming. Een en ander wordt bevestigd door het - in de vakliteratuur gepubliceerde - KB van 20 december 1994, AB 1995, 308 betreffende het beroep van B&W tegen de weigering van GS tot goedkeuring van het bestemmingsplan “Partiële herziening buitengebied”.
3.37 Het hof heeft derhalve behoefte aan nadere inlichtingen op dit punt; de gemeente dient aan te geven op welk moment een voorbereidingsbesluit is genomen en in werking is getreden, hoe lang dit besluit heeft gegolden, op welk moment het nieuwe bestemmingsplan dat door GS niet is goedgekeurd, ter inzage is gelegd en is vastgesteld, op welk moment na het onthouden van goedkeuring door gedeputeerde staten een nieuw bestemmingsplan is vastgesteld en of in dat kader wederom een voorbereidingsbesluit is genomen en in werking getreden en zo ja, wanneer, een ander onder overlegging van de desbetreffende stukken.
Verder dienen partijen zich uit te laten omtrent de gevolgen van de door de gemeente over te leggen gegevens als hiervoor vermeld. Daarbij is het volgende van belang. De aanhoudingsplicht op grond van artikel 50 Woningwet Pro in verband met een voorbereidingsbesluit eindigt indien dat voorbereidingsbesluit vervalt. Indien Gedeputeerde Staten goedkeuring aan het nieuwe bestemmingsplan onthouden, dient de gemeenteraad binnen een jaar een nieuw bestemmingsplan vast te stellen (artikel 30 WRO Pro). Ingevolge artikel 50 lid Pro 3 (destijds lid 4) Woningwet duurt de aanhoudingsplicht voort zolang het nieuw vast te stellen plan nog niet in werking is getreden, maar vervalt die aanhoudingsplicht indien binnen één jaar na het verstrijken van de in artikel 30 WRO Pro genoemde termijn niet een nieuw ontwerpbestemmingsplan ter inzage is gelegd.
3.38 De zaak wordt verwezen naar de rol voor akteverzoek aan de zijde van de gemeente, waarna de provincie en [appellant] daarop bij akte kunnen reageren.
3.39 De gemeente heeft nog aangevoerd dat in 1991 een landschapsplan is vastgesteld waarin is bepaald dat in de desbetreffende komgronden het open karakter moet worden gehandhaafd (memorie van antwoord van de gemeente, p. 3). Dat is evenwel niet van belang nu aan een landschapsplan geen normerende werking toekomt en dit plan niet kan fungeren als toetsingskader voor de beoordeling van een aanvraag voor een bouwvergunning en evenmin kan leiden tot aanhouding van de beslissing op een aanvraag voor een bouwvergunning.
3.40 Naast de onmogelijkheid van het verstrekken van een bouwvergunning als gevolg van de voorbereidingsbescherming, heeft de gemeente nog aangevoerd dat in verband met diezelfde voorbereidingsbescherming geen aanlegvergunning zou kunnen worden verstrekt, nodig voor het aanleggen van een zuiveringsinstallatie en/of drukriool (zie haar memorie van antwoord, p. 11). Ook hierover dienen partijen zich nader uit te laten.
3.41 Daarnaast heeft de gemeente in het kader van de betwisting van het causaal verband aangevoerd dat [appellant] niet voldeed aan de vereisten voor uitwerking als opgenomen in de uitwerkingsbepaling; er zou namelijk geen sprake zijn van een reële agrarische bedrijfsvoering. Vooropgesteld moet worden dat [appellant] zich terecht beroept op het positieve advies van de provinciale Dienst Ruimte, Wonen en Groen van 12 juli 1991 (overgelegd als productie 3 bij conclusie van repliek), waar deze dienst van oordeel is dat er sprake is van een reëel en volwaardig agrarisch bedrijf, mits er een acceptabele oplossing is voor het afvalwater. De gemeente en de provincie hebben geen argumenten aangevoerd waarom dit advies onjuist zou zijn, afgezien van de stelling dat de benodigde vergunningen voor de aanleg van een zuiveringsinstallatie etc. niet zouden kunnen worden verstrekt, welk verweer hiervoor reeds is besproken. Die beslissing wordt aangehouden totdat de gemeente de benodigde stukken heeft overgelegd en partijen zich dienaangaande nader hebben uitgelaten. De overige stellingen van de gemeente en de provincie (bijv. dat [appellant] niet over de vereiste vakbekwaamheid zou beschikken, dat de champignonbranche onvoldoende rendabel zou zijn etc.) zijn naar het oordeel van het hof hetzij voldoende weerlegd door [appellant], hetzij voldoende weerlegd door voormeld advies van de provinciale dienst.
Handelen in strijd met algemene beginselen van behoorlijk bestuur
3.42 Als derde grondslag heeft [appellant] aangevoerd dat de gemeente en de provincie hebben gehandeld in strijd met diverse algemene beginselen van behoorlijk bestuur:
a. het beginsel van zorgvuldige voorbereiding is geschonden bij de vaststelling van het bestemmingsplan met de onverbindend verklaarde flexibiliteitsbepaling omdat verzuimd is een onderzoek te doen naar de eisen die ingevolge artikel 11 WRO Pro worden gesteld aan het opnemen van een uitwerkingsbepaling in het bestemmingsplan;
b. het beginsel van formele rechtszekerheid is geschonden omdat de desbetreffende bepaling in het bestemmingsplan ondeugdelijk was geformuleerd;
c. het vertrouwensbeginsel is geschonden omdat door het opnemen van de onderhavige uitwerkingsbepaling in het bestemmingsplan bij [appellant] het vertrouwen is gewekt dat [appellant] champignonkwekerijen zou kunnen oprichten;
d. het beginsel van materiële rechtszekerheid is geschonden doordat de gemeente en de provincie een onjuiste toepassing hebben gegeven aan artikel 11 WRO Pro;
e. het beginsel van de materiële zorgvuldigheid is geschonden omdat, zo begrijpt het hof, [appellant] door de onderhavige uitwerkingsbepaling op het verkeerde been is gezet en, uitgaande van de mogelijkheid champignonkwekerijen te bouwen, investeringen heeft gedaan;
f. de gemeente heeft gehandeld in strijd met het verbod van détournement de pouvoir doordat zij zich van meet af aan heeft verzet tegen de bouw van de champignonkwekerijen en daarvoor oneigenlijke argumenten hanteerde.
3.43 Deze stellingen kunnen evenwel niet leiden tot toewijzing van de vorderingen. In feite worden deze stellingen geabsorbeerd in de beide andere grondslagen: de stellingen onder a, b, d en e hebben in feite betrekking op de onrechtmatige wetgevingsgrondslag. Het vertrouwensbeginsel is niet geschonden omdat het enkele opnemen van een uitwerkingsbepaling niet zonder meer impliceert dat [appellant] hoe dan ook toestemming zou krijgen om zijn plannen te realiseren. Daarvoor zijn een nadere afweging en nadere besluitvorming nodig: is voldaan aan de voorwaarden die de uitwerkingsbepaling zelf stelt, kan een bouwvergunning worden verleend, kunnen eventueel andere (milieu)vergunningen worden verleend. Bovendien kunnen, zoals de gemeente op zichzelf terecht aanvoert, planologische opvattingen wijzigen. De gemeente is bevoegd die gewijzigde opvattingen te vertalen in een nieuw bestemmingsplan.
Voor de gestelde détournement de pouvoir geldt dat het de gemeente vrijstaat zich niet te verenigen met het voornemen van [appellant] tot de bouw van zes champignonkwekerijen indien de heersende planologische opvattingen zich daartegen verzetten. Voor zover [appellant] het oog heeft op de omstandigheid dat de gemeente bij de afwijzing van zijn aanvraag voor een hinderwetvergunning ten onrechte planologische argumenten hanteerde, is dit geredresseerd doordat de Afdeling bestuursrechtspraak bij uitspraak van 26 januari 1995 (productie 1 bij conclusie van repliek) die afwijzing heeft vernietigd en de gemeente daarop alsnog een hinderwetvergunning heeft verstrekt. De vernietiging van die afwijzende beschikking is door [appellant] niet aan zijn vordering ten grondslag gelegd.
Slotsom
De zaak wordt verwezen naar de rol voor akteverzoek aan de zijde van de gemeente. Alle andere beslissingen worden aangehouden.
Beslissing
Het hof:
verwijst de zaak naar de rol van 4 september 2001 voor akteverzoek aan de zijde van de gemeente als vermeld in dit arrest;
bepaalt dat de provincie en [appellant] desgewenst daarop bij akte kunnen reageren;
houdt voor het overige alle beslissingen aan.
Dit arrest is gewezen door mrs Rijken, Van Ginkel en Van den Berg en uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier ter openbare terechtzitting van 26 juni 2001.