ECLI:NL:GHARL:2024:4283

Uitspraak

GERECHTSHOF ARNHEM-LEEUWARDEN

locatie Arnhem, afdeling civiel recht

zaaknummer gerechtshof: 200.339.360

(zaaknummer rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem: 430654)

arrest in kort geding van 25 juni 2024

in de zaak van

GGD Gelderland-Zuid

die zetelt in Nijmegen

die hoger beroep heeft ingesteld

en bij de rechtbank optrad als gedaagde

hierna: GGD

advocaat: mr. L.A.P. Arends

tegen

Evitaa B.V.

die is gevestigd in Kesteren

die optreedt als gedaagde in hoger beroep

en bij de rechtbank optrad als eiseres

hierna: Evitaa

advocaat: mr. H.C.W. Geffroy

1.Het verdere verloop van de procedure in hoger beroep

Naar aanleiding van het arrest van 16 april 2024 heeft op 29 mei 2024 een mondelinge behandeling bij het hof plaatsgevonden. Daarvan is een proces-verbaal (een verslag) gemaakt dat aan het dossier is toegevoegd. De nagekomen productie 16 van GGD is door het hof geweigerd, omdat deze naar inhoud en omvang een (verkapte) conclusie is, en het in strijd is met de eisen van een goede procesorde als Evitaa daar in dit stadium van de procedure nog op zou moeten reageren. Aan het slot van de zitting hebben partijen het hof gevraagd opnieuw arrest te wijzen.

2.De kern van de zaak

2.1.

Het hof gaat uit van de feiten zoals beschreven in de rechtsoverwegingen 2.1 tot en met 2.13 van het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Gelderland, zittingsplaats Arnhem, van 21 februari 2024. Deze feiten zijn ook in hoger beroep niet in geschil. Evitaa is een zorgaanbieder van intensieve ambulante ondersteuning aan kwetsbare jongeren en volwassenen met complexe problematiek. De verschillende gemeenten in de regio Bommelerwaard, Rivierenland en Nijmegen zijn de opdrachtgevers van Evitaa. GGD richt zich op het bevorderen van een gezonde regio Gelderland-Zuid. GGD – haar directeur – is door de gemeenten in de regio’s Rivierenland en Bommelerwaard aangewezen als toezichthouder in de zin van artikel 6.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo).

2.2.

In het kader van haar toezichthoudende taak heeft GGD onderzoek verricht naar de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning van Evitaa. Op 5 december 2023 is hierover een definitief rapport van GGD verschenen (hierna: het rapport). In het rapport staan oordelen van GGD per norm over de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning bij Evitaa (die in het concept-rapport van 8 november 2023, waar Evitaa op heeft gereageerd, nog niet waren opgenomen). GGD heeft het rapport verstuurd naar alle deelnemende gemeenten. Evitaa heeft vervolgens signalen gekregen dat vanuit GGD actief contact wordt gezocht met (wettelijke vertegenwoordigers van) cliënten van Evitaa.

2.3.

Evitaa is een kort geding procedure gestart omdat GGD volgens haar onrechtmatig heeft gehandeld door een ondeugdelijk onderzoek te verrichten en door een onvolledig, onzorgvuldig en onjuist rapport op te stellen. Volgens GGD is het onderzoek zorgvuldig uitgevoerd en is het rapport deugdelijk.

2.4.

De voorzieningenrechter in de Rechtbank Gelderland heeft bij vonnis in kort geding van 21 februari 2024 (hierna: het vonnis) geoordeeld dat het rapport dermate onzorgvuldig en onnauwkeurig is dat voldoende aannemelijk is geworden dat sprake is van onrechtmatig handelen van GGD jegens Evitaa. GGD is kort gezegd veroordeeld om de gemeenten en derden aan wie zij het rapport had toegezonden schriftelijk te berichten dat het rapport is ingetrokken, niet langer actief gemeenten en (de wettelijke vertegenwoordigers van) cliënten van Evitaa te benaderen, en om binnen drie maanden na betekening van het vonnis een onderzoek uit te voeren naar het functioneren van Evitaa via een andere GGD, een en ander of straffe van een dwangsom van € 50.000 ineens.

2.5.

GGD heeft (spoed)appel ingesteld, met een incidentele vordering tot schorsing van de uitvoerbaarheid bij voorraad van het vonnis. Het hof heeft bij arrest in het incident van 14 mei 2024^[1]het bevel tot onderzoek door een andere GGD geschorst, en wat meer of anders in het incident is gevorderd afgewezen. De bedoeling van het hoger beroep is dat de gegeven voorzieningen alsnog worden geweigerd.

3.Het oordeel van het hof

3.1.

Het hof zal het vonnis bekrachtigen, met de wijzigingen dat ook GGD zelf een onderzoek naar het functioneren van Evitaa mag uitvoeren, en dat de termijn daarvoor wordt gesteld op zes maanden (na betekening van dit arrest). Hierna legt het hof uit hoe het tot deze beslissing komt.

Spoedeisend belang

3.2.

Het spoedeisend belang van Evitaa bij de gegeven voorzieningen is naar het oordeel van het hof onverkort aanwezig op grond van de aard van de vorderingen en haar stellingen. GGD heeft niet, althans onvoldoende, weersproken dat Evitaa nog altijd negatieve gevolgen ondervindt van het rapport, zoals in de vorm van geweigerde pgb’s, ondanks dat het rapport door GGD naar aanleiding van het vonnis is ingetrokken. Ook het belang van Evitaa bij tijdig nieuw onderzoek dat haar zal kunnen rehabiliteren is spoedeisend.

Ontvankelijkheid/juiste partij gedagvaard

3.3.

GGD betoogt dat Evitaa niet ontvankelijk is, dan wel dat de vorderingen moeten worden afgewezen, omdat Evitaa de verkeerde partij heeft gedagvaard. Volgens GGD had haar directeur, als de door de betrokken gemeenten aangewezen toezichthoudend ambtenaar, moeten worden gedagvaard, en had Evitaa de (colleges van burgemeester en wethouders van de) gemeenten moeten betrekken in de procedure. Het hof verwerpt dit betoog, op processuele en inhoudelijke gronden. GGD is bij de voorzieningenrechter verschenen zonder er een punt van te maken dat de dagvaarding (alleen) aan GGD als publiekrechtelijk rechtspersoon (openbaar lichaam op basis van gemeenschappelijke regeling) is gericht. GGD heeft geen in rechte te respecteren belang bij het louter formele en voor het eerst in hoger beroep gevoerde verweer dat de verkeerde partij zou zijn gedagvaard; de directeur is immers onderdeel van haar eigen organisatie. Het hof stelt dit verweer als strijdig met de eisen van een goede procesorde terzijde. Daar komt bij dat Evitaa er terecht op heeft gewezen dat het handelen van de directeur van GGD en de door haar gemandateerde toezichthouders civielrechtelijk heeft te gelden als handelen van GGD, zodat hen in persoon dagvaarden niet juist is. Verder is civiel procederen tegen een bestuursorgaan zoals een college van burgemeester en wethouders niet mogelijk, en ook overigens ziet het hof niet in dat de betrokken gemeenten hier gedagvaard hadden moeten worden. In deze zaak staan immers het onderzoek en het rapport van GGD ter discussie, en zijn de gevraagde voorzieningen ook gericht op handelen of nalaten van GGD. Evitaa heeft er daarbij terecht op gewezen dat het doen van onderzoek en het opstellen van het rapport door GGD geen bestuursrechtelijk besluit oplevert, en dat er ook verder geen rechtsmiddel openstaat op de grond dat (de directeur van) GGD in publiekrechtelijke zin toezicht uitoefent onder verantwoordelijkheid van (de colleges van burgemeester en wethouders van) de betrokken gemeenten. Evitaa was dus aangewezen op de onderhavige rechtsgang. Het hof acht daarbij duidelijk dat een veroordeling van GGD door de rechter betekent dat (ook) haar directeur gehouden is de gegeven voorzieningen na te (laten) leven.

Het rapport is niet deugdelijk

3.4.

De kern van het hoger beroep van GGD is dat haar onderzoek en rapport (wel) deugdelijk zijn. GGD vindt dat het bestreden vonnis van tafel moet, temeer omdat het de deur openzet voor allerlei procedures door zorgaanbieders die het om welke reden dan ook niet eens zijn met de beoordeling door een Wmo-toezichthouder.

3.5.

Het hof gaat hier niet in mee. Met de voorzieningenrechter is het hof van oordeel dat het rapport zozeer tekortschiet dat GGD in redelijkheid niet tot haar rapport heeft kunnen komen en dat voldoende aannemelijk is dat sprake is van onrechtmatig handelen van GGD jegens Evitaa. Het hof verenigt zich met de overwegingen van de voorzieningenrechter in r.o. 4.2 tot en met 4.21 van het vonnis en maakt deze tot de zijne. GGD heeft hier in hoger beroep onvoldoende tegenover gesteld. Daarbij is het hierna volgende nog van belang, waarbij het hof aantekent dat omdat in dit kort geding geen plaats is voor uitgebreide bewijslevering, het hof oordeelt op basis van de vraag of partijen hun standpunten aannemelijk hebben gemaakt; alle oordelen zijn daarom voorlopige oordelen.

3.6.

Nadat GGD op 8 november 2023 een concept-rapport had toegezonden aan Evitaa met het verzoek om uiterlijk 23 november 2023 daar op te reageren, heeft Evitaa op 22 november 2023 een uitgebreide reactie gegeven waarin puntsgewijs op het concept-rapport wordt gereageerd, met bijlagen. De strekking van de reactie van Evitaa is dat het onderzoek van GGD niet voldoet aan de daaraan te stellen eisen, en zij heeft een dringend beroep gedaan op GGD om het rapport aan te passen met inachtneming van haar reactie. GGD heeft vervolgens op 5 december 2023 het definitieve rapport, met daarin opgenomen de normscores en het oordeel, toegestuurd aan Evitaa met als bijlage het antwoord van GGD op de reactie van Evitaa. Uit dat antwoord blijkt dat er nauwelijks iets is gewijzigd in het rapport, en wordt op veruit de meeste punten volstaan met de opmerking “
Geen aanpassing doorgevoerd”. Naar het oordeel van het hof schiet het onderzoek hierdoor tekort in zorgvuldigheid voor zover er uit de onderbouwde reactie van Evitaa een diffuus beeld oprijst dat niet strookt met de concept-bevindingen. Dit geldt in ieder geval voor de schriftelijke verklaringen van twee (van de drie) geïnterviewde medewerkers dat zij zich, kort gezegd, helemaal niet herkennen in de weergave in het concept-rapport van aan de interviews ontleende kritiekpunten. GGD had op zijn minst nader onderzoek moeten verrichten of de uitlatingen tijdens het interview goed zijn begrepen door de onderzoekers van GGD en moeten uitleggen waarom zij vasthield aan die eerdere verklaringen. De stelling van GGD dat bevindingen in haar rapporten altijd op meerdere bronnen rusten (triangulatie) is niet toereikend om zonder meer vast te houden aan de inhoud van een interview dat volgens de geïnterviewde zelf niet kan kloppen. De suggestie van GGD dat de geïnterviewde medewerkers na afloop onder druk kunnen zijn gezet om anders te verklaren, is niet onderbouwd en acht het hof, mede gezien de inhoud van de verklaringen, niet aannemelijk. Het gebrek aan zorgvuldigheid doet zich ook gelden bij de geïnterviewde cliënten, die met zwaardere, complexe problematiek kampen en mogelijk onder invloed van psychoses of geheugenstoornissen op de vragen hebben geantwoord (zo was volgens de GZ-psycholoog bij Evitaa een van de geïnterviewde cliënten net uit het ziekenhuis ontslagen vanwege psychotische ontregeling). GGD had daar in elk geval kenbaar aandacht aan moeten besteden, en moeten uitleggen waarom zij toch gezag toekende aan deze verklaringen. Het hof betrekt daar nog bij dat de door GGD gehanteerde checklist voor cliënteninterviews, waar zij naar verwijst, ingewikkelde vragen bevat, met kwalificaties zoals of de begeleiding ‘goed heeft gehandeld bij een onveilige situatie’, of ‘voldoende kennis en vaardigheden heeft’ voor de begeleiding, die als gesloten en sturend kunnen worden opgevat door cliënten die vaak ook sociale en/of communicatieproblemen hebben. Dat de onderzoekers deskundig zijn en elkaar aanvullen, zoals GGD aanvoert, betekent niet dat deze zorgvuldigheidseisen niet gesteld mogen worden aan onderzoek en rapportage.

3.7.

Reeds uit het voorgaande volgt dat GGD ook onvoldoende hoor en wederhoor heeft gepleegd. In het rapport en de bijlage ontbreekt uitleg waarom GGD niet (kenbaar) iets heeft gedaan met de feitelijke correcties die Evitaa in haar reactie heeft benoemd. GGD geeft in hoger beroep ook toe dat achteraf gezien de onderbouwing op punten uitgebreider had gekund. Het hof benadrukt dat het niet zo is dat GGD op alles wat Evitaa naar voren brengt afzonderlijk moet reageren, maar een aspect van hoor en wederhoor is ook dat het rapport duidelijk moet maken in hoeverre percepties door feiten gestaafd worden. Dat is niet altijd gebeurd. Zo is in het definitieve rapport blijven staan dat uit interviews blijkt dat er bij Evitaa geen cliëntenraad is, terwijl Evitaa bewijzen van het tegendeel in haar reactie heeft meegestuurd. GGD stelt in de gedingstukken dat het er om gaat dat niet aangetoond is dat cliënten en medewerkers bekend zijn met het bestaan ervan, of dat de cliëntenraad niet (meer) aantoonbaar functioneert. Maar zo staat het niet in het rapport. Zo ook merkt Evitaa in haar reactie op dat er alleen camerabewaking aan de buitenkant is van de woonlocatie ter beveiliging van het pand. Het rapport stelt niettemin dat er vrijheidsbeperkende maatregelen zijn in de vorm van camera’s bij toegangsdeuren. Een ander voorbeeld is dat het rapport negatief is over de hygiëne op de woonlocatie, terwijl uit de eigen observatielijst van GGD blijkt dat er ook positieve punten zijn, die het rapport echter niet benoemt. Ook vermeldt het rapport dat één client in de afgelopen vijf jaar ongeveer zeven persoonlijke begeleiders heeft gehad, terwijl Evitaa er in haar reactie op wijst dat geen van de cliënten waarmee de toezichthouder heeft gesproken vijf jaar ondersteuning van Evitaa heeft gehad. In de gedingstukken stelt GGD dat het er om gaat dat er veel wisselingen in de begeleiding zijn, maar onbeantwoord blijft of Evitaa wisselingen in begeleiding van vóór haar tijd worden aangewreven. Het hof acht verder opmerkelijk dat hoewel Evitaa beschikt over een ISO 9001 certificering met betrekking tot het kwaliteitsmanagementsysteem, die in een audit eind 2023 nog is bevestigd, zij in het rapport op kwaliteitsbeheersing alleen maar onvoldoendes scoort. Evitaa heeft ook een brief van de certificeerder van 15 januari 2024 overgelegd waarin deze schrijft dat het rapport op het punt van kwaliteitsmanagement onjuist is, en dat de ISO certificering en resultaten van in- en externe audits uit de afgelopen vijf jaren daarvan het bewijs zijn. GGD voert aan dat het toezicht zich focust op hoe de papieren werkelijkheid in de praktijk zijn beslag krijgt, maar dat de ISO certificering louter een papieren exercitie zou zijn is niet gebleken (zo omvat de audit ook interviews). Overigens blijkt uit het rapport dan weer niet dat GGD zelf steeds de praktijk bij Evitaa heeft betrokken in de beoordeling, zoals of de werkinstructies en protocollen haar medewerkers daadwerkelijk ‘onvoldoende handelingsperspectief’ bieden, en of de toon van de gedragscode door cliënten ook als niet respectvol wordt ervaren. Het ontbreekt op punten waar een diffuus beeld ontstaat dus aan (kenbaar) nader onderzoek en aan nuancering in het rapport. GGD heeft onvoldoende onderbouwd dat dit alleen zou zijn op te lossen door in het rapport al haar bronnen en informatie prijs te geven die respondenten vertrouwelijk hebben medegedeeld.

3.8.

Het hof kan op zichzelf invoelen dat GGD het bezwaarlijk acht om al in het concept-rapport de normscores en haar oordeel op te nemen, omdat er alleen feitelijke correcties mogen worden aangebracht. Maar zoals Evitaa terecht heeft aangevoerd, kan de context van de feiten grote invloed hebben op de waardering. Zo kan de constatering dat twee begeleiders op staande voet zijn ontslagen zonder context waarom dit is gebeurd niet zonder meer aan de conclusie bijdragen dat Evitaa een slechte werkgever is, ook niet als cliënten daardoor geen afscheid hebben kunnen nemen van een begeleider. Maar in het rapport ontbreekt die context. Ook was de – enige – cliënt op de woonlocatie voor wie 24-uurs nabijheid van agogisch personeel was geïndiceerd (wat Evitaa niet biedt) daar bij uitzondering na een noodkreet van de indicatiesteller geplaatst, omdat er geen alternatief was. Het rapport volstaat met de opmerking dat ‘Evitaa aangeeft dat hierover afspraken zijn gemaakt met de indicatiesteller’, maar maakt die context niet duidelijk. Dat er een deur met gebroken glas in de bijkeuken staat wijst niet noodzakelijk op achterstallig onderhoud of een veiligheidsrisico als, zoals Evitaa in haar reactie aangeeft, dit glas in de periode van het onderzoek per ongeluk kapot is gestoten door één van de bewoners en de deur in een afgesloten ruimte is geplaatst in afwachting van de glaszetter. Deze context ontbreekt in het rapport. En waar in het rapport staat dat ‘in geen enkel dossier’ een toestemmingsverklaring is aangetroffen, lijkt dat op alle cliëntendossiers te slaan terwijl het vergeefs zoeken is naar het aantal dat is onderzocht (drie, volgens GGD in de gedingstukken). Ook hier had het op de weg gelegen van GGD om nader onderzoek te verrichten naar de feiten of nuancering aan te brengen in het rapport, in plaats van te volstaan met de mededeling dat er geen aanpassingen zijn doorgevoerd.

3.9.

Bovendien biedt het rapport per norm wisselende toelichtingen, die soms feitelijk en soms (ook) kwalificerend zijn ingevuld, maar dan in woordkeuze weer niet altijd positief of negatief maar neutraal of onduidelijk zijn, zodat er niet uit valt op te maken of er iets mis is. Zo lijkt de toelichting in 1.2 van het rapport af te keuren dat Evitaa niet volgens één vaste methodiek werkt, waar Evitaa in haar reactie onderbouwd met een verklaring van een bevraagde medewerker en een GZ-psycholoog op is ingegaan. GGD heeft daar in het rapport niet iets mee gedaan (enkel ‘een’ naar ‘één’ veranderd) en pas in de gedingstukken komt naar voren dat de onvoldoende op deze norm erop rust dat het methodisch werken bij Evitaa niet steeds wordt aangetoond met dossierstukken. Zo ook bleek pas tijdens de zitting bij het hof dat GGD de praktisch ondersteuner op de woonvoorziening (die o.a. kookt) beschouwt als groepsbegeleider die zorg-gerelateerde taken uitvoert zonder diploma; uit de toelichting in 3.1 en 3.2 van het rapport volgt dat niet. En een hoog verloop van personeel is een algemeen probleem in de hele zorgsector en in die zin een neutrale constatering. Bezien in combinatie met het ontbreken van de normscores en het oordeel in het concept-rapport blijft naar het oordeel van het hof staan dat Evitaa niet in de gelegenheid is geweest om voldoende geïnformeerd op het volledige rapport te reageren. Ook in dat opzicht is daarom sprake van een schending van het beginsel van hoor en wederhoor.

3.10.

Dit soort gebreken – die door de voorzieningenrechter terecht ook als onvoldoende nauwkeurigheid zijn geduid – maken bovendien dat het rapport de belofte niet waarmaakt dat “
Bij de normen die onvoldoende (rood) scoren geeft de toelichting aanknopingspunten om te onderkennen welke zaken verbeterd moeten worden”, zoals in het oordeel in hoofdstuk 4 van het rapport is vermeld. Bij de onvoldoende (rode) vlakken staan ook geen verbeterpunten aangegeven. Volgens GGD kan uit het rapport worden opgemaakt welke verbeteringen nodig zijn als het in samenhang wordt gelezen met het toetsingskader Wmo-toezicht Gelderland Zuid. Dat laat echter onverlet dat het rapport zelf voldoende aanknopingspunten zou moeten bieden wat er mis is en wat er verbeterd moet worden, maar dat is lang niet overal het geval. Volgens GGD blijkt uit het verbeterplan van Evitaa dat zij precies weet wat er aan schort, en kan Evitaa ook contact opnemen met de toezichthouder bij twijfel wat er van haar verlangd wordt. GGD miskent hiermee naar het oordeel van het hof dat het rapport voor zich moet spreken, temeer omdat het de leidraad vormt voor acties vanuit de gemeenten, terwijl niet steeds duidelijk is uit het rapport welke aspecten van de toelichting bepalend zijn voor de gehanteerde normscore, en evenmin hoe relatief zwaar of minder zwaar deze wegen. Zo stelt GGD enerzijds dat zij de grens voor ‘onvoldoende’ trekt bij meer dan drie verbeterpunten, maar anderzijds dat een enkele constatering ook al kan betekenen dat aan de norm niet wordt voldaan. Het rapport biedt daarmee ook onvoldoende houvast om te bepalen hoe Evitaa zeker kan stellen dat zij op de normen voldoende scoort. Als zodanig is het onvoldoende gemotiveerd.

3.11.

GGD bestrijdt verder nog dat zij verantwoordelijk is voor de door Evitaa gestelde negatieve gevolgen van het rapport. Het rapport bevat enkel een advies en het zijn de gemeenten die op basis daarvan besluiten nemen, aldus GGD. Het hof gaat hier niet in mee. Zoals GGD zelf ook betoogt, mogen bestuursorganen in beginsel afgaan op de rapporten van de toezichthouder en de daarin opgenomen bevindingen, waaraan niet lichtvaardig kan worden voorbij gegaan. Die rapporten hebben dus het nodige gezag. Mede door de wijze van rapporteren op de normscores – in het oog springend rood of groen voor onvoldoende of voldoende – en door het oordeel, dat beperkt is tot de conclusie dat van de 21 normen er 16 onvoldoende (rood) scoren bij Evitaa terwijl bij de vijf voldoendes (groen) nog zaken verbeterd moeten worden, viel zeker te verwachten dat de gemeenten vertrouwen in de kwaliteit van de ondersteuning bij Evitaa zouden verliezen. Er staat in het rapport weliswaar niet als aanbeveling aan de gemeenten dat samenwerking met Evitaa moet worden heroverwogen of wordt afgeraden. Maar als de zorgaanbieder volgens GGD op ruim 75% (16/21ste) van de normen onvoldoende scoort in een kwaliteitsonderzoek naar zulke belangrijke thema’s als veiligheid en deskundigheid, ligt het wel in de lijn der verwachting dat dát is wat de gemeenten zullen doen. De GGD dient zich rekenschap te geven van het gewicht van haar rapport, en de gevolgen te dragen als dat rapport vervolgens ondeugdelijk blijkt te zijn. Tot slot merkt het hof nog op dat GGD enerzijds het rapport presenteert als een regulier onderzoek, maar anderzijds stelt dat de aanleiding is gelegen in ‘signalen’ die waren binnengekomen tussen 2017 en 2021 over een gebrekkige kwaliteit van de ondersteuning. Om wat voor signalen het gaat heeft GGD echter niet toegelicht, terwijl Evitaa onderbouwd met rapporten heeft gesteld dat zij in onderzoeken van andere GGD’s in 2019 en 2021 goed uit de bus is gekomen. Het hof laat dan nog daar dat er geen verklaring voor is gegeven waarom GGD aan signalen van zoveel jaren eerder in 2023 nog een onderzoek zou verbinden.

3.12.

Op grond van al het voorgaande is het hof met de voorzieningenrechter van oordeel dat het rapport dermate onzorgvuldig en onnauwkeurig is dat GGD in redelijkheid niet tot het rapport heeft kunnen komen, en dat ook voldoende aannemelijk is dat er sprake is van onrechtmatig handelen van GGD jegens Evitaa. Deze conclusie betekent uiteraard niet dat er bij Evitaa geen verbeterpunten zouden zijn. Uit de gedingstukken blijkt genoegzaam dat Evitaa ervan is doordrongen dat zij verplicht is om medewerking te verlenen aan het toezicht (artikel 5:20 Awb) en zich ook zeker niet aan toezicht wil onttrekken; zij vraagt om een tijdig (nieuw) onderzoek dat deugdelijk wordt uitgevoerd. Anders dan GGD, ziet het hof ook te weinig aanwijzingen dat Evitaa niet vlot (genoeg) heeft meegewerkt met het onderzoek dat in het rapport uitmondde. GGD heeft ruim de tijd genomen voor haar onderzoek, en stelde soms erg korte termijnen bij informatieverzoeken. In de afrondende correspondentie van juni en juli 2023 komt ook helemaal niet naar voren dat de toezichthouder Evitaa een gebrek aan medewerking verwijt. De grondslag van de in het vonnis gegeven voorzieningen (bevelen) blijft kortom in stand. Dat brengt het hof op de grieven over de reikwijdte van die voorzieningen.

De reikwijdte van de voorzieningen

3.13.

Volgens GGD is het bevel van de voorzieningenrechter onder 5.3 van het vonnis om niet langer actief gemeenten, cliënten noch hun wettelijke vertegenwoordigers te benaderen omtrent Evitaa disproportioneel en te verstrekkend. Het hof volgt dit standpunt niet. Het is voldoende aannemelijk dat zolang GGD hen actief benadert, speciaal met het bericht dat zorg door Evitaa niet langer zal worden vergoed en/of dat zorg zal moeten worden beëindigd en/of dat de cliënt op zoek moet naar een andere zorgverlener, of woorden van gelijke strekking, Evitaa grote negatieve gevolgen hiervan ondervindt en mogelijk moet vrezen voor haar voortbestaan. Daar komt bij dat Evitaa niet wil beletten dat gemeenten in gesprek kunnen gaan met haar cliënten over het op- of afschalen van ondersteuning. Het bevel richt zich ook niet tegen de gemeenten. Het gaat Evitaa er om (zo blijkt ook uit de brief van haar advocaat van 20 maart 2024) dat GGD geen enkel verband legt tussen het opnemen van contact en het door GGD uitgebrachte rapport. Met Evitaa begrijpt het hof het bevel aldus dat het er in het bijzonder toe strekt GGD een halt toe te roepen om gemeenten te bewegen cliëntenstops uit te schrijven jegens Evitaa in verband met het rapport. Het bevel staat dus ook niet in de weg aan de natuurlijke uitstroom van cliënten voor wie de gecontracteerde zorg bij Evitaa eindigt, ook als die uitstroom door de afdeling Centrale Toegang van GGD wordt gecoördineerd ten behoeve van de gemeente Nijmegen. Tegen deze achtergrond is het bevel niet disproportioneel of te verstrekkend.

3.14.

GGD bestrijdt verder het bevel van de voorzieningenrechter onder 5.4 van het vonnis tot het uitvoeren van een nieuw onderzoek door een andere GGD als onuitvoerbaar en disproportioneel. Naar het oordeel van het hof heeft GGD niet voldoende onderbouwd dat dit bevel voor haar onmogelijk is uit te voeren. Dat haar directeur op grond van de besluiten van de betrokken gemeenten alleen personen ‘werkzaam onder zijn verantwoordelijkheid’ als toezichthouders kan aanwijzen, betekent nog niet dat de directeur niet in staat zou zijn zo’n aanwijzing te doen voor (personen werkzaam binnen) een andere GGD. Waar het om gaat is dat die onder verantwoordelijkheid van de directeur hun werkzaamheden zullen uitvoeren. De afwijzingen van de verzoeken aan vijf andere GGD’s rusten ook niet op een zodanige onmogelijkheid, maar op gebrek aan tijd. Duidelijk is echter dat Evitaa zich kan vinden in een langere termijn voor het uitvoeren van een onderzoek. Ter zitting bij het hof heeft zij verklaard dat zes maanden ook akkoord is. Het hof zal hierbij aansluiten, mede omdat GGD geen bezwaar heeft gemaakt dat dit een te korte termijn zou zijn. Dat er niet voldoende medewerkers bij een andere GGD beschikbaar zouden zijn om onderzoek uit te voeren volgt het hof evenmin. GGD heeft al maanden de tijd gehad om een nieuw onderzoek te regelen en had intussen nog meer GGD’s kunnen benaderen, terwijl niet is gebleken dat GGD andere GGD’s ook heeft aangeschreven met de mededeling dat zij op last van de rechter gehouden is een onderzoek uit te voeren op straffe van een dwangsom. Dat geen enkele andere GGD waar Wmo-toezicht is ondergebracht in die omstandigheden een oplossing zou kunnen of willen bieden zodat het onderzoek tijdig kan worden uitgevoerd, is onvoldoende aannemelijk geworden. Met de voorzieningenrechter is het hof daarbij van oordeel dat lokale verschillen in werkwijze tussen GGD’s geen obstakel vormen. Elke GGD die als Wmo-toezichthouder door de gemeenten is aangewezen om de kwaliteit van ondersteuning van zorgaanbieders te toetsen doet dat op basis van de kwaliteitseisen uit de Wmo. De in het toetsingskader van GGD opgenomen thema’s zijn ook gebaseerd op de in hoofdstuk 3 van de Wmo opgenomen kwaliteitseisen. Weliswaar kunnen nadere eisen worden gesteld in verordeningen, nadere regels en/of contracten, maar de werkwijzen van de GGD’s zullen op lokaal niveau dus niet op essentiële punten verschillen. GGD heeft ook niet concreet gemaakt welke verschillen zij op het oog heeft. In zoverre faalt de grief.

3.15.

De grief slaagt wel voor zover GGD erover klaagt dat het disproportioneel is dat het vonnis haar dwingt om een andere GGD onderzoek te laten uitvoeren, terwijl zij ook zelf (nieuw) onderzoek kan doen en dan dus niet van derden afhankelijk is om aan het bevel te voldoen. De noodzaak dat onderzoek alleen door een andere GGD mag worden uitgevoerd is naar het oordeel van het hof onvoldoende uit de verf gekomen. Dat Evitaa bedenkingen heeft bij de neutraliteit van de onderzoekers van GGD laat onverlet dat Evitaa ook in de toekomst met (regulier) onderzoek door (deze) GGD als toezichthouder te maken zal hebben, en niet mag verwachten dat GGD speciaal voor haar het team van toezichthouders aanpast. Daarbij gaat het hof ervan uit dat GGD de overwegingen van de voorzieningenrechter en dit hof bij haar volgende rapportages in acht zal nemen. Partijen moeten zogezegd een nieuwe start maken, met genormaliseerde verhoudingen. Naar het hof begrijpt is Evitaa ook niet principieel gekant tegen onderzoek door GGD zelf, zolang dat onderzoek geen verband houdt met het rapport. Het hof volgt Evitaa daarin. GGD heeft reeds gecommuniceerd dat het rapport is ingetrokken. Het uit te voeren onderzoek moet een (regulier) onderzoek zijn naar de huidige kwaliteit van ondersteuning door Evitaa dat ook uitmondt in een nieuw rapport. Het is dus geen (her)toets aan de hand van verbeteringen ten opzichte van het rapport, dat noch als ‘nulmeting’ noch anderszins nog aan de orde is. Het hof merkt daarbij op dat als GGD ervoor kiest om zelf onderzoek te verrichten, zij via haar directeur andere onder haar werkzame personen als toezichthouder kan aanwijzen. Evitaa zal moeten accepteren dat er weliswaar geen kennis over het rapport mag worden overgedragen, maar dat zulke kennis binnen GGD nu eenmaal aanwezig is. Ook zal het, gezien het beperkt aantal Wmo-onderzoekers dat bij GGD in dienst is, onvermijdelijk kunnen zijn dat bij het nieuwe onderzoek deels dezelfde personen als toezichthouder worden betrokken. In aanmerking genomen dat GGD geen (her)toets ten opzichte van het rapport mag uitvoeren, maar dat het gaat om een (nieuw) onderzoek naar de huidige stand van de kwaliteit van ondersteuning bij Evitaa, acht het hof dit niet onoverkomelijk. Ter zitting is door Evitaa nog geopperd of een middenweg denkbaar is, bijvoorbeeld dat één van de toezichthouders die aan het (nieuwe) onderzoek meewerkt van een andere GGD afkomstig is, en de rest van GGD zelf. Het hof ziet daarin geen bezwaar en zal in de beslissing de mogelijkheid openlaten dat onderzoek ‘mede’ via een andere GGD wordt uitgevoerd, al is het dus aan GGD om hier de keuze in te maken.

De conclusie

3.16.

De slotsom luidt dat het hoger beroep niet slaagt, behoudens dat ook GGD zelf een onderzoek naar het functioneren van Evitaa mag uitvoeren. Omdat GGD overwegend in het ongelijk zal worden gesteld, zal het hof GGD tot betaling van de proceskosten in hoger beroep, ook wat betreft de kosten van het incident, veroordelen. Onder die kosten vallen ook de nakosten die nodig zijn voor de betekening van de uitspraak en de wettelijke rente daarover, die is verschuldigd vanaf veertien dagen na die betekening.^[2]

4.De beslissing

Het hof:

4.1.

bekrachtigt het vonnis van de voorzieningenrechter in de rechtbank Gelderland zittingsplaats Arnhem van 21 februari 2024, behalve de beslissing onder 5.4 die hierbij wordt vernietigd, en beslist:

beveelt GGD om binnen zes maanden na betekening van het arrest hetzij zelf, hetzij (mede) via een andere GGD, waarbij geen kennis wordt overgedragen over het gewraakte rapport, een onderzoek uit te voeren naar het functioneren van Evitaa conform de gebruikelijke standaarden zoals die ook door GGD worden gehanteerd,

4.2.

veroordeelt GGD tot betaling van de volgende proceskosten van Evitaa, inclusief de kosten van het incident:

€ 798,- aan griffierecht

€ 3.642,- aan salaris van de advocaat van Evitaa (3 procespunten x appeltarief II)

4.3.

bepaalt dat al deze kosten moeten worden betaald binnen 14 dagen na vandaag. Als niet op tijd wordt betaald, dan worden die kosten verhoogd met de wettelijke rente;

4.4.

verklaart dit arrest uitvoerbaar bij voorraad.

Dit arrest is gewezen door mrs. G.R. den Dekker, F.J. de Vries en T.M. Sanders, en is door de rolraadsheer in tegenwoordigheid van de griffier in het openbaar uitgesproken op 25 juni 2024.