Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
kenmerk 18/00309
16 januari 2020
uitspraak van de vierde meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
[X] ,voor deze zaak woonplaats kiezende te [Z] , belanghebbende,
(gemachtigde: ing. J.L. van Brecht),
tegen de uitspraak van 26 april 2018 in de zaak met kenmerk HAA 17/1066 van de rechtbank Noord-Holland (hierna: de rechtbank) in het geding tussen
belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Edam-Volendam,de heffingsambtenaar.
1.Ontstaan en loop van het geding
1.1.
De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 14 januari 2016 aan belanghebbende een aanslag leges opgelegd tot een bedrag van € 658,49. Bij creditnota met dagtekening 21 maart 2016 heeft de heffingsambtenaar de aanslag leges ambtshalve verminderd tot een bedrag van € 572,60 (wegens het ten onrechte in rekening brengen van een bedrag voor het niet indienen van een digitale aanvraag omgevingsvergunning).
1.2.
Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak met dagtekening 10 januari 2017 de aanslag leges gehandhaafd. Belanghebbende heeft hiertegen beroep ingesteld.
1.3.
Bij uitspraak van 26 april 2018 heeft de rechtbank het beroep ongegrond verklaard.
1.4.
Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 30 mei 2018, aangevuld bij brief van 16 juni 2018. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend, aangevuld bij brief van 5 november 2019.
1.5.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 19 november 2019, nadat het onderzoek ter zitting op 29 oktober 2019 op verzoek van belanghebbende wegens het niet verschijnen van zijn gemachtigde is aangehouden. Belanghebbende en zijn gemachtigde voornoemd zijn verschenen. Namens de heffingsambtenaar zijn verschenen G.H.J. Kwakman en M. Smit. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
2.Feiten
2.1.
De rechtbank heeft de navolgende feiten vastgesteld. Belanghebbende wordt daarin aangeduid als ‘eiser’, de heffingsambtenaar als ‘verweerder’:
“1. Bij brief van 15 juli 2015 heeft eisers gemachtigde zich tot burgemeester en wethouders van de gemeente Edam-Volendam gewend. Hij heeft daarin vermeld dat hij onderzoek heeft gedaan naar de bouwkundige- en brandveiligheidsituatie van de voor publiek toegankelijke orthodontiepraktijk van eiser die zich bevindt op de 1e en 2e verdieping in het bedrijfsverzamelgebouw aan het [adres] . De brief vermeldt voorts:
“Deze kwestie is voor [X] actueel omdat zijn royaal bemeten praktijkruimte eveneens wordt gebruikt en uitgebaat om deze productief en winstgevend te maken, voor algemene doeleinden zoals informatie voor groepen, overlegruimte e.d., voor aantallen personen ruim boven de vijftig.
(…)
De heer [X] persisteert in zijn verzoek aan uw college (…) alsnog een gebruiksvergunning te entameren voor zijn orthodontiepraktijk, die voldoet aan het van toepassing zijnde Bouwbesluit 2003, aan bouwkundige- en brandveiligheidseisen, bijvoorbeeld ten aanzien van ontvluchting, en opstelling van een door de brandweer goedgekeurd ontruimingsplan voor een bezetting van ten minste 50 personen in zijn orthodontiepraktijk.”
2. In antwoord op bovenstaande brief van 15 juli 2015 hebben burgemeester en wethouders eiser op 4 november 2015 onder meer het volgende bericht:
“Op grond van artikel 2.1 lid 1 onder d van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij Amvb (zijnde het Besluit omgevingsrecht (Bor)) aangewezen categorieën van gevallen. In artikel 2.2 van het Bor is bepaald dat in de navolgende gevallen een gebruiksvergunningplicht geldt:
- bij het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van Pro de Woningwet, bepaalde aantal personen;
- het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin dagverblijf zal worden verschaft aan:
1°. meer dan 10 personen jonger dan 12 jaar, of
2°. meer dan 10 lichamelijk of verstandelijk gehandicapte personen.
Dit artikel is derhalve niet van toepassing op een orthodontiepraktijk. Er geldt voor de orthondontiepraktijk van de heer [X] derhalve geen gebruiksvergunningsplicht.
Artikel 1.18 van het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat het verboden is zonder of in afwijking van een daaraan voorafgaande gebruiksmelding een bouwwerk in gebruik te nemen of te gebruiken indien daarin meer dan 50 personen tegelijk aanwezig zullen zijn of indien er toepassing is gegeven aan artikel 1.3 (gelijkwaardigheidsbepaling) voor een in verband met een in hoofdstuk 6 of 7 uit het oogpunt van brandveiligheid gegeven voorschrift en een woonfunctie in gebruik te nemen of te gebruiken voor kamergewijze verhuur. De normadressant van dit artikel is: de gebruiker van het pand.
In uw brief geeft u aan dat in de orthodontiepraktijk van de heer [X] bij enige regelmaat 50 personen of meer aanwezig zijn. Naar uw mening dient de gemeente voor dat gebruik een gebruiksvergunning te entameren.
Zoals hierboven is aangegeven moet volgens artikel 1.18 van het Bouwbesluit 2012
degene die het bouwwerkgebruikt, in het geval er meer dan 50 personen aanwezig zullen zijn een gebruiksmelding doen. Een gebruiksvergunning is in dit geval, gelet op de inhoud van artikel
degene die het bouwwerkgebruikt, in het geval er meer dan 50 personen aanwezig zullen zijn een gebruiksmelding doen. Een gebruiksvergunning is in dit geval, gelet op de inhoud van artikel
2.1
lid 1 onder d van de Wabo, niet nodig.
Indien uw cliënt het gebruik van het pand ongewijzigd wenst voort te zetten of indien hij voor het door hem gewenste gebruik nog geen gebruiksmelding heeft gedaan kan hij via de website www.omgevingsloket.nl de benodigde gebruiksmelding indienen. De verantwoordelijkheid voor het tijdig indienen van gebruiksmeldingen ligt bij de gebruiker van het pand, niet bij de gemeente.
Voorts wijzen wij erop dat het doen van een gebruiksmelding er toe kan leiden dat er in of aan het gebouw aanvullende brandveiligheidsmaatregelen getroffen moeten worden. Volgens de publiekrechtelijke regels uit het Bouwbesluit is
de gebruikerervoor verantwoordelijk dat de regels omtrent het brandveilig gebruik worden nageleefd.
de gebruikerervoor verantwoordelijk dat de regels omtrent het brandveilig gebruik worden nageleefd.
Soms is voor het realiseren van brandveiligheidsmaatregelen toestemming van de eigenaar van het gebouw nodig. Dat is een privaatrechtelijke kwestie tussen eigenaar/ verhuurder en gebruiker/ huurder.
Wie de kosten voor het aanbrengen van de noodzakelijke voorzieningen betaalt, is eveneens een privaatrechtelijke kwestie tussen verhuurder en huurder, waar de gemeente geheel buiten staat.
De gemeente toetst de melding, maar is niet verantwoordelijk voor het indienen van de melding en de uitvoering van de als gevolg daarvan te nemen maatregelen.
Gelet op het feit dat de heer [X] geen gebruiksmelding heeft gedaan is hij niet gerechtigd meer dan 50 personen tegelijk in zijn orthodontiepraktijk aanwezig te laten zijn. Indien wij op enig moment constateren dat in de orthodontiepraktijk van de heer [X] meer dan 50 mensen aanwezig zijn zonder dat hiervoor een gebruiksmelding is gedaan, dan overtreedt uw cliënt artikel 1.18 van het Bouwbesluit. Wij zullen alsdan een handhavingstraject jegens de heer [X] en zijn orthodontiepraktijk starten of een gebruiksbeperking opleggen.
3. In zijn brief van 4 december 2015, door de gemeente Edam-Volendam ontvangen op 8 december 2015, heeft eisers gemachtigde het volgende geschreven:
“Geachte college,
Bij schrijven van 15 juli 2015 heb ik uw college gemotiveerd en gedetailleerd geïnformeerd over de noodzaak van een gebruiksvergunningsvergunning voor de orthodontiepraktijk van [X] in het perceel [adres] .
Uw gemeente is, zoals u bekend, de eerst verantwoordelijke instantie voor toezicht op deze care-en-cure inrichting door middel van een gebruiksvergunning, en voor een aanschrijving bij ontbreken van de wettelijke voorzieningen zoals die vast liggen in het Bouwbesluit 2003 en de gemeentelijke bouwverordening.
Namens de heer [X] ontvangt u hierbij de plattegrond tekeningen waarop zijn aangeduid de brandveiligheidsvoorzieningen, ventilatie, vluchtwegen naar de openbare weg bij calamiteit, maximale bezettingsgraad, alsmede overige noodzakelijke gegevens omtrent de bedrijfsvoering van de orthodontiepraktijk.
Dit schrijven kunt u beschouwen als een formele aanvraag om gebruiksvergunning.”
4. Verweerder heeft de aanvraag gebruiksvergunning in behandeling genomen als een aanvraag voor een omgevingsvergunning brandveilig gebruik. Bij brief van 15 december 2015 heeft verweerder eiser dienovereenkomstig bericht en verzocht de aanvraag uiterlijk 12 januari 2016 aan te vullen. Eiser heeft bij e-mailbericht van 31 december 2015 verzocht deze termijn te verlengen tot 12 februari 2016 omdat hij niet over de voor de aanvulling van de aanvraag bruikbare tekeningen beschikte. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen.
5. Bij besluit van 13 januari 2016 hebben burgemeester en wethouders van Edam-Volendam de omgevingsvergunningaanvraag van eiser buiten behandeling gesteld op grond van de onvolledigheid daarvan. Eiser heeft hiertegen geen rechtsmiddelen ingesteld.”
2.2.
Nu de hiervoor vermelde feiten door partijen op zichzelf niet zijn bestreden zal ook het Hof daarvan uitgaan.
3.Geschil in hoger beroep
3.1.
Evenals bij de rechtbank, is in hoger beroep in geschil of de aanslag leges terecht is opgelegd. Meer specifiek is in geschil of belanghebbende een aanvraag omgevingsvergunning als bedoeld in de rechtbankuitspraak onder 9 heeft gedaan (hierna kortweg aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik). In hoger beroep is voorts in geschil of de heffingsambtenaar door het opleggen van de aanslag leges in strijd heeft gehandeld met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel.
3.2.
Partijen doen hun standpunten steunen op de gronden welke door hen zijn aangevoerd in de van hen afkomstige stukken. Voor hetgeen zij daaraan ter zitting van het Hof hebben toegevoegd wordt verwezen naar het van het verhandelde ter zitting opgemaakte proces-verbaal.
4.Het oordeel van de rechtbank
De rechtbank heeft het volgende overwogen:
“9. De gemeente is op grond van artikel 229 van Pro de Gemeentewet bevoegd om rechten te heffen ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten. Op grond van de Legesverordening 2015 en de daarbij behorende tarieventabel (Titel 2, § 3.5.1), voor zover van belang, bedraagt het tarief voor het in behandeling nemen van een aanvraag om een omgevingsvergunning, indien de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) € 572,60.
10. Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo luidt als volgt:
“Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
d. het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen.”
11. Gegeven de door verweerder in zijn brieven aan eisers gemachtigde verstrekte informatie, waarin uitvoerig uiteengezet wordt onder welke omstandigheden een omgevingsvergunning is vereist en onder welke omstandigheden een gebruiksmelding volstaat, en in aanmerking genomen dat eisers gemachtigde een bouwkundig adviesbureau drijft, mocht verweerder er van uitgaan dat met de brief van 4 december 2015 door eiser daadwerkelijk werd beoogd een omgevingsvergunning aan te vragen. De rechtbank heeft bij dit oordeel voorts de volgende omstandigheden in aanmerking genomen. Eiser heeft na ontvangst van de reactie van burgemeester en wethouders van 4 november 2015 in voormelde brief van 4 december 2015 met zoveel woorden een ‘formele aanvraag om gebruiksvergunning’ gedaan. Dat deze aanvraag door verweerder als aanvraag voor een omgevingsvergunning in behandeling is genomen ligt volledig in lijn met de informatie die door eiser is verstrekt, nu eiser in zijn correspondentie telkenmale heeft gerefereerd aan de brandveiligheidsituatie en in verband daarmee na invoering van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Wabo in voorkomend geval geen gebruiksvergunning maar een omgevingsvergunning pleegt te worden afgegeven. Indien eiser daadwerkelijk niet de bedoeling zou hebben gehad een aanvraag voor een omgevingsvergunning in te dienen, had het voorts in de rede gelegen dat hij verweerder dit na ontvangst van het verzoek tot aanvulling van de aanvraag van 15 december 2015 had bericht. In dit verzoek wordt immers expliciet gerefereerd aan een aanvraag voor een omgevingsvergunning. Eiser heeft echter slechts om een nadere termijn verzocht. Ten overvloede wijst de rechtbank er nog op dat eiser ter zitting meermalen heeft bevestigd dat hij daadwerkelijk een aanvraag voor een gebruiksvergunning heeft beoogd. De grief van eiser dat hij geen omgevingsvergunning heeft aangevraagd en daarmee ook geen belastbare dienst heeft verzocht kan daarom niet slagen. Dat de aanvraag onvolledig was en daarom buiten behandeling is gesteld maakt dat niet anders, aangezien het belastbare feit (het in behandeling nemen van de aanvraag) zich reeds had voorgedaan. Feiten en omstandigheden die de conclusie rechtvaardigen dat aan eiser desondanks geen aanslag leges opgelegd kon worden zijn gesteld noch gebleken.
12. Nu eiser de hoogte van de leges niet heeft betwist en de onjuistheid daarvan niet is gebleken dient het beroep ongegrond te worden verklaard.”
5.Beoordeling van het geschil
5.1.
Het Hof acht het door de rechtbank vastgestelde toetsingskader in rechtsoverwegingen 9 en 10 ten aanzien van de beoordeling of de aanslag leges terecht is opgelegd juist en zal dit ook tot uitgangspunt nemen.
5.2.
Evenals in eerste aanleg, voert belanghebbende in hoger beroep primair aan dat hij geen aanvraag omgevingsvergunning heeft gedaan. Belanghebbende stelt dat hij met zijn brief daterend van 4 december 2015 en ontvangen door de heffingsambtenaar op 8 december 2015 (zie overweging 3 van de uitspraak van de rechtbank) enkel heeft willen bewerkstelligen dat de gemeente tot handhaving zou overgaan ten aanzien van de benodigde vluchtroutes. Subsidiair stelt belanghebbende, dat voor een ontvankelijke aanvraag omgevingsvergunning een daarvoor bestemd aanvraagformulier dient te worden gebruikt, zoals voorgeschreven in de Wabo. Nu belanghebbende dit niet heeft gedaan, kan reeds gelet hierop de brief van 4 december 2015 niet worden aangemerkt als een aanvraag omgevingsvergunning daar dit schrijven niet voldoet aan de door de wet gestelde indieningsvereisten, aldus belanghebbende. Overigens, zo betoogt belanghebbende meer subsidiair, dienen bij een aanvraag omgevingsvergunning tevens te worden ingediend bouwtekeningen waarop de voorgenomen wijzigingen kenbaar worden gemaakt. Nu belanghebbende geen bouwkundige wijzigingen heeft beoogd, en ook niet heeft uitgevoerd, kan ook daarom zijn brief van 4 december 2015 niet worden aangemerkt als een aanvraag omgevingsvergunning. In dit verband verwijst belanghebbende naar een arrest van de Hoge Raad van 30 juni 2017, ECLI:NL:HR:2017:1174, en stelt het volgende: “met betrekking tot de vaststelling van de hoogte van bouwleges is toegelicht dat de hoogte van de bouwsom in relatie moet zijn tot de toepasbaarheid van bouwleges, (…), hetgeen mutatis mutandis, betekent dat bij nul bouwkusten geen bouwleges kunnen worden geheven”. Tot slot stelt belanghebbende dat er sprake is van een schending van “het gelijkheidsbeginsel of enig ander rechtsbeginsel bij de aan [X] in rekening gebrachte leges omgevingsvergunning, omdat primair geen verandering aan de orthodontiepraktijk wordt beoogd waardoor een omgevingsvergunning niet aan de orde is, subsidiair geen formele gebruiks- of omgevingsvergunning is aangevraagd en meer subsidiair van bouwkosten geen sprake is”.
5.3.
De heffingsambtenaar stelt zich op het standpunt dat de aanslag leges rechtmatig is opgelegd. De heffingsambtenaar stelt dat de voornoemde brief van 4 december 2015 een aanvraag omgevingsvergunning was, meer specifiek een aanvraag op grond van artikel 2.1, lid 1 onder d, van de Wabo (dat wil zeggen, een omgevingsvergunning brandveilig gebruik). Dat de aanvraag in beginsel niet voldeed aan de daarvoor gestelde (formele) eisen doet hier niet aan af, omdat, zo stelt de heffingsambtenaar, in de jurisprudentie is bepaald dat een aanvraag in beginsel vormvrij is. De heffingsambtenaar stelt overigens dat het standpunt van belanghebbende omtrent de afwezigheid van bouwkosten niet slaagt, nu voor de aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik niet wordt beoordeeld of er sprake is van (beoogde) bouwwerkzaamheden en eventueel daarmee samenhangende kosten.
5.4.
Het Hof overweegt dat de heffingsambtenaar onder de gegeven omstandigheden er terecht van is uitgegaan dat op 4 december 2015 sprake was van een aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik. Daaraan doet niet af dat belanghebbende op
4 december 2015 nadrukkelijk schrijft dat zijn brief als ‘een formele aanvraag om een gebruiksvergunning’ was bedoeld. Immers, belanghebbende was reeds in een eerder stadium geïnformeerd dat een gebruiksvergunning in dit geval niet nodig was en dat onder omstandigheden een omgevingsvergunning brandveilig gebruik vereist zou kunnen zijn (zie overweging 2 van de uitspraak van de rechtbank). De heffingsambtenaar heeft de brief van 4 december 2015 terecht opgevat als een aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik.
Voor dit oordeel vindt het Hof tevens steun in de correspondentie die er tussen partijen is geweest na de brief van 4 december 2015 en, met name, in de brief van 15 december 2015 (zie onder punt 4 en onder overweging 11 van de uitspraak van de rechtbank), waarin belanghebbende is verzocht zijn aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik aan te vullen. Het had op dat moment op de weg van belanghebbende gelegen om de heffingsambtenaar te informeren dat hij geen aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik gedaan heeft. Door dit na te laten heeft belanghebbende de juridische duiding van de heffingsambtenaar van de brief van 4 december 2015 als zodanig bevestigd.
Door belanghebbende is dan ook een aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik gedaan. Voorts oordeelt het Hof dat het belastbare feit voor de aanslag leges zich heeft voorgedaan op het moment van in behandeling nemen van de aanvraag waardoor er, zoals ook door de rechtbank juist is overwogen, terecht een aanslag leges is opgelegd. Dat de aanvraag mogelijk niet voldeed aan de daarvoor gestelde eisen doet hier niet aan af nu, zo de heffingsambtenaar terecht heeft betoogd, een aanvraag vormvrij is.
5.5.
Belanghebbendes beroep op het voornoemd arrest van de Hoge Raad (zie hiervoor 5.2.) leidt niet tot een ander oordeel. Het door belanghebbende aangehaalde arrest ziet op een situatie waarin er sprake was van bouwwerkzaamheden, de daarmee samenhangende kosten, en de samenhang tussen de hoogte van deze kosten en de hoogte van de opgelegde aanslag leges. De onderhavige situatie verschilt daarvan in die zin dat er geen sprake is van (beoogde) bouwwerkzaamheden, zoals ook belanghebbende stelt, en dat voor de beoordeling van een aanvraag omgevingsvergunning brandveilig gebruik niet van belang is of er sprake is van bouwwerkzaamheden en eventueel daarmee samenhangende kosten. Deze verschillen brengen mee dat belanghebbende geen geslaagd beroep op voornoemd arrest toekomt.
Voorts leidt al hetgeen belanghebbende overigens nog heeft gesteld het Hof niet tot een ander oordeel.
5.6.
Belanghebbende heeft gesteld dat de heffingsambtenaar heeft gehandeld in strijd met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het gelijkheidsbeginsel. Nu de heffingsambtenaar deze stelling heeft weersproken, dient belanghebbende feiten te stellen en aannemelijk te maken die zijn stelling kunnen dragen. Hierin is belanghebbende niet geslaagd. Hetgeen belanghebbende ter staving van zijn standpunt naar voren heeft gebracht (zie onder 5.2.), is hiertoe geenszins toereikend. Gelet hierop faalt het door belanghebbende gedane beroep op het gelijkheidsbeginsel. Evenmin zijn anderszins feiten aannemelijk gemaakt die de conclusie rechtvaardigen dat de heffingsambtenaar enig ander beginsel van behoorlijk bestuur heeft geschonden.
Slotsom
5.7.
Het vorenstaande leidt tot de slotsom dat het hoger beroep van belanghebbende ongegrond is. De uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
7.Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
De uitspraak is gedaan door mrs. N. Djebali, voorzitter, P.F. Goes en M.J. Leijdekker, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. V. Sathananthan, als griffier.
De beslissing is op 16 januari 2020 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1.. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.