Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
afdeling civiel recht en belastingrecht, team I
zaaknummer : 200.155.053/01
zaak- en rolnummer rechtbank Amsterdam : C/13/543528/ HA ZA 13-649
arrest van de meervoudige burgerlijke kamer van 5 juli 2016
inzake
1.OTAH B.V.,
gevestigd te ‘s-Gravenhage,
2. [appellant sub 2] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
3. [appellante sub 3] ,
wonend te [woonplaats] ,
4. [appellant sub 4] ,
wonend te [woonplaats] , gemeente [gemeente] ,
5. [appellant sub 5] ,
wonend te [woonplaats] ,
6. [appellant sub 6] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
7. [appellant sub 7] ,
wonend te [woonplaats] ,
8. [appellant sub 8] ,
wonend te [woonplaats] ,
9. [appellant sub 9] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
10. [appellant sub 10] ,
gevestigd te [vestigingsplaats] ,
appellanten,
advocaat: mr. S. Levelt te Amsterdam,
tegen
DE GEMEENTE AMSTERDAM,
zetelend te Amsterdam,
geïntimeerde,
advocaat: mr. I.M.C.A. Reinders Folmer te Amsterdam.
1.Het geding in hoger beroep
Partijen worden hierna Otah c.s. en de Gemeente genoemd.
Otah c.s. zijn bij dagvaarding van 21 juli 2014 in hoger beroep gekomen van een vonnis van de rechtbank Amsterdam van 23 april 2014, onder bovenvermeld zaak- en rolnummer gewezen tussen Otah c.s. als eisers en de Gemeente als gedaagde.
Partijen hebben daarna de volgende stukken ingediend:
- memorie van grieven, met producties;
- memorie van antwoord, met producties;
- akte uitlating producties van Otah c.s.
Partijen hebben de zaak ter zitting van 19 november 2015 doen bepleiten, Otah c.s. door mr. Levelt voornoemd, en de Gemeente door mrs. A. Berends en R. Verduijn, advocaten te Amsterdam, ieder van partijen aan de hand van pleitnotities die zijn overgelegd. Beide partijen hebben nog producties in het geding gebracht; Otah c.s. de producties 39 tot en met 42 en de Gemeente de producties 11 tot en met 13.
Ten slotte is arrest gevraagd.
Otah c.s. hebben geconcludeerd dat het hof het bestreden vonnis zal vernietigen en alsnog hun vorderingen zal toewijzen, met veroordeling van de Gemeente in de kosten van het geding in beide instanties met nakosten en rente en terugbetaling van een bedrag van € 1.493,- met rente.
De Gemeente heeft geconcludeerd tot niet-ontvankelijk verklaring althans afwijzing van het hoger beroep en bekrachtiging van het vonnis waarvan beroep eventueel met verbetering van gronden, met - uitvoerbaar bij voorraad - veroordeling van Otah c.s. in de kosten van het geding in hoger beroep met nakosten.
Beide partijen hebben in hoger beroep bewijs van hun stellingen aangeboden.
2.Feiten
De rechtbank heeft in het bestreden vonnis onder 2.1 tot en met 2.6 de feiten vastgesteld die zij tot uitgangspunt heeft genomen. Deze feiten zijn in hoger beroep niet in geschil en dienen derhalve ook het hof als uitgangspunt. Waar nodig aangevuld met andere feiten die als enerzijds gesteld en anderzijds niet of onvoldoende betwist zijn komen vast te staan, komen de feiten neer op het volgende.
(i) Appellanten sub 2, 3 en 5 tot en met 10 exploiteerden een coffeeshop in Amsterdam in de volgende straten in het postcodegebied 1012: Oudebrugsteeg, Warmoesstraat, Nieuwebrugsteeg en Lange Niezel. Appellante sub 3 is rechthebbende op het perceel waar zij haar coffeeshop exploiteerde. Appellante sub 1 is rechthebbende op het perceel waar een coffeeshop werd geëxploiteerd.
(ii) Op 11 juli 2007 is een convenant gesloten tussen de minister van Justitie, de burgemeester van de gemeente Amsterdam, de staatssecretaris van Financiën, de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, de hoofdofficier van Justitie van het arrondissementsparket Amsterdam, de korpschef van politie Amsterdam-Amstelland en de voorzitter dagelijks bestuur Stadsdeel Amsterdam-Centrum. Het convenant heeft betrekking op het project versterking preventieve, bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak van georganiseerde misdaad in het Wallengebied te Amsterdam (project EMERGO). Als doelstelling werd geformuleerd
“dat partijen a) in nauwe samenwerking en gesteund door onderzoek en analyse zicht krijgen op de criminele machtsconcentraties en de achterliggende gelegenheidsstructuren in het postcodegebied 1012; b) op basis van de verkregen informatie, zoals bedoeld onder a, door middel van concrete acties bestaande uit een combinatie van preventieve, bestuurlijke en strafrechtelijke interventies de mogelijkheden aangrijpen om deze problematiek te bestrijden en in de toekomst te voorkomen”.
“dat partijen a) in nauwe samenwerking en gesteund door onderzoek en analyse zicht krijgen op de criminele machtsconcentraties en de achterliggende gelegenheidsstructuren in het postcodegebied 1012; b) op basis van de verkregen informatie, zoals bedoeld onder a, door middel van concrete acties bestaande uit een combinatie van preventieve, bestuurlijke en strafrechtelijke interventies de mogelijkheden aangrijpen om deze problematiek te bestrijden en in de toekomst te voorkomen”.
(iii) In september 2007 is het rapport “Grenzen aan de handhaving, Nieuwe ambities voor de Wallen” verschenen dat is opgesteld door de Bestuursdienst van de Gemeente. Dit rapport betreft het postcodegebied 1012 exclusief het Stationseiland.
Onder het kopje 2.4. Coffeeshops, wordt onder meer het volgende vermeld:
“(…)
Ondanks de strenge controle schort er wel een en ander aan de verkoop. De maximale handelsvoorraad van 500 gr. is voor veel coffeeshops niet toereikend. Dat betekent dat er een continue aanvoer moet plaatsvinden. Deze aanvoer wordt vaak door jongeren op brommertjes verzorgd. Die halen de handelswaar op bij safehouses, waar de illegale groothandel zijn handelswaar heeft opgeslagen. Voor deze safehouses worden (al dan niet bewoonde) woningen gebruikt, alsmede kelderboxen, zolders, garages, loodsen, etc. De praktijk rondom de aanvoer van de coffeeshops komst sterk overeen met de kenmerken van georganiseerde criminaliteit zoals beschreven in ‘Actuele criminologie’ van Van Dijk c.s. (2006, pagina’s 311-316).
(…)
We willen hier benadrukken dat niet alle coffeeshops crimineel of in handen van criminelen zijn. We stellen ook niet dat de coffeeshops zelf het toneel zijn van grootschalige criminele activiteiten. Coffeeshops worden zeer streng gecontroleerd en over het algemeen leven ze de vergunningsvoorwaarden na.
We willen ook niets afdoen aan een aantal verworvenheden van het coffeeshopbeleid (…).
Wat echter niet ontkent kan worden is dat de coffeeshops het gelegaliseerde afzetkanaal vormen voor de georganiseerde criminaliteit (…). De gevolgen van die georganiseerde criminaliteit worden gevoeld en bestreden door de overheid: witwassen in onroerend goed of de ontmanteling van illegale wietplantages. We vinden het als overheid belangrijk dat misdaad niet loont.
Wat kan de gemeente gezien het bovenstaande doen? Twee extreme oplossingen zijn denkbaar: de aanvoerkant legaliseren of de verkoopkant aanpakken door de coffeeshops te sluiten. De eerste oplossing is in het licht van de internationale politiek telkens niet haalbaar gebleken en bij keuze voor de tweede maatregel zal de verkoop geheel ondergronds gaan. Realistischer is een keuze voor een tussenweg: breng het aantal terug tot een omvang is bereikt die aan de lokale vraag kan voldoen, maar die minder aanzuigende werking op de rest van de wereld zal hebben”.
De conclusies van dit rapport luiden (onder meer) als volgt:
“
.Criminogene branches als coffeeshops en raamprostitutie vormen mede een afzetkanaal voor de georganiseerde criminaliteit.
.Criminogene branches als coffeeshops en raamprostitutie vormen mede een afzetkanaal voor de georganiseerde criminaliteit.
.De bestuurlijke aanpak van de georganiseerde criminaliteit dient samen met de strafrechtelijke en fiscale aanpak de komende jaren geïntensiveerd te worden voortgezet.
.Verbeterde handhaving alleen is echter niet afdoende: Er moet worden ingegrepen in de criminele infrastructuur zelf door vermindering van criminogene functies.
.Hiertoe zouden bijvoorbeeld zones kunnen worden aangewezen waar vermindering of volledige sanering van branches moet plaatsvinden, danwel zones waar deze branches juist kunnen blijven, in combinatie met herontwikkeling en upgrading van het gebied.
(…)
.Plannen voor de aanpak van het gebied zullen worden uitgewerkt en geïmplementeerd moeten worden in het kader van een (coalitie) project waarin Centrale stad en Stadsdeel Centrum intensief samen zullen werken.”
(iv) Op 12 mei 2009 en 2 juli 2009 is de beleidsnota “Hart van Amsterdam Strategienota Coalitieproject 1012” (hierna ook: de Strategienota) vastgesteld door het College van burgemeester en wethouders en de Gemeenteraad van de Gemeente en de Stadsdeelraad Centrum van de Gemeente.
In deze nota (versie 17 april 2009) staat onder meer het volgende.
“(…)
De uiteindelijke bestuurlijke vaststelling van de Strategienota is de formele afronding van de eerste fase van het plan- en besluitvormingsproces ruimtelijke maatregelen (Plaberum).(pagina 4)
(…)
De Strategienota gaatnietin op de openbare orde en veiligheidsproblematiek (…) op straat.(pagina 5).
(…)
Onder het kopje “3. Ambitie” is onder 3.1. ‘terugdringen van criminaliteit, meer diversiteit’ onder meer het volgende vermeld:
Het 1012-gebied is voor een groot deel bepalend voor het imago en de uitstraling van de stad Amsterdam als geheel. Wij vinden het onverteerbaar dat in dit gebied praktijken als witwassen en mensenhandel relatief veel voorkomen en dat er – ondanks vooruitgang – veel drugsgerelateerde criminaliteit aanwezig is. Wij streven ernaar om in het hart van de stad criminaliteit substantieel terug te dringen en de verloedering een halt toe te roepen. Wij hebben de ambitie om het 1012 gebied een zodanige uitstraling te geven dat iedereen zich er thuisvoelt en dat bezoekers het in hun herinnering scharen onder een van de leukste, meest spannende, diverse en interessante gebieden in Europa. Ook streven wij ernaar dat iedere Amsterdammer trots is op de kwaliteiten en de uitstraling van het gebied en dat het gebied gekenmerkt wordt door de specifieke Amsterdamse sfeer.
Wij benoemen vijf concrete doelen:
.het ontmantelen van de criminele infrastructuur;
.het verminderen van de omvang en concentratie van criminogene, economisch laagwaardige en/of overlastgevende functies;
.het stoppen en keren van de verloedering;
.het herstellen van de functiebalans;
.het realiseren van een kwalitatief hoogwaardig en divers entreegebied
(…)
We onderscheiden twee deelgebieden waar zowel de problematiek van de laagwaardige functies als de kansen groot zijn. Enerzijds is dit het Wallengebied.
(…)
Het andere deelgebied is de Rode Loper en omgeving (Damrak, Rokin, Nieuwendijk).
(…)
Het Wallengebied en de Rode Loper benoemen we als de plek waar Amsterdam zich in al haar facetten ontvouwt:het hart van Amsterdam, huiskamer én etalage.
(…)
Om verbindingen te leggen tussen de Rode Loper en het achtergelegen gebied introduceren we een ‘tweede ladder’. Daarmee leggen we de basis voor een verbetering van de oost-west verbindingen tussen Damrak-Rokin en de Wallen. Nu fungeren het Damrak-Rokin en de Nieuwendijk-Kalverstraat al als ladder. Door deze uit te breiden naar de oostzijde ontstaan verbindingen met het Wallengebied. We repareren op cruciale plekken ontbrekende sporten van de ladder door de oostzijde van het Damrak-Rokin, met uitstraling naar de Nes, Warmoesstraat en dwarsstraten als Damstraat en Korte Niezel te verrijken met publiekstrekkende functies.
Onder het kopje 4 Transformatie in drie delen staat onder meer het volgende vermeld.
4.1
Sleutelprojecten als ‘motoren’ van de verandering
(…)
De gewenste veranderingen in het 1012 gebied realiseren we allereerst door het toevoegen van nieuwe functies op strategische locaties.
(…)
4.2
Herinrichting van de openbare ruimte
(…)
Het mooi, duurzaam en veilig inrichten van de openbare ruimte is een belangrijk instrument in de gewenste transitie van het 1012 gebied.
(…)
4.3.
straatgerichte aanpak
Met het toevoegen of uitbreiden van unieke sferen, concepten en programma s in de vorm van voornoemde sleutelprojecten proberen we onder andere de eenzijdige economische structuur te doorbreken. In onze beleving is dit niet toereikend genoeg om de ambities daadwerkelijk te kunnen verwezenlijken. Om het aantal criminogene functies terug te dringen en daarmee grip te krijgen op de criminele infrastructuur, kiezen wij voor een transformatie door middel van de zogenaamde straatgerichte aanpak.
Daar verstaan wij onder dat wij een aantal specifieke straten benoemen waarin wij een beweging op gang brengen gericht op het verminderen van criminogene en economisch laagwaardige functies.
(…)
De specifieke functies die wij in het postcodegebied 1012 in aantal willen verminderen, dan wel verbeteren, zijn in onderstaande uitputtende tabel benoemd
(…)
Coffeeshop
(…)
(Hof: in totaal worden in genoemde tabel, tabel 2, 11 functies benoemd)
Wij hebben een aantal straten geselecteerd die een belangrijke rol spelen in de economische verandering. Het betreffen straten die door hun huidige programmatische invulling een barrière vormen in de gewenste verbetering van het postcodegebied.
(…)
De straten zijn
(…)
Lange Niezel
(…)
Nieuwebrugsteeg
(…)
Oudebrugsteeg (…)
(…)
Warmoesstraat
(…)
(Hof: in totaal worden 18 straten genoemd).
Prioriteitsstelling
Van de in tabel 2 genoemde functies en branches stellen wij vast dat deze oververtegenwoordigd zijn in het 1012-gebied. Zij vormen de voedingsbodem voor een criminele infrastructuur en hun concentratie zorgt voor een onevenredige druk op het woon- en leefklimaat.
(…)
De benadering die wij hanteren binnen de straatgerichte aanpak is dan ook afhankelijk van de mate waarin criminaliteit voorkomt in de betreffende branche. Hoe meer dit in onze ogen het geval is, hoe meer wij ruimtelijk-planologische en juridische middelen zullen inzetten om de gewenste transformatie te bereiken.
(…)
De hoogste prioriteit heeft de vermindering van raambordelen, gevolgd door de coffeeshops. In beide branches signaleren wij vele misstanden en concluderen wij dat zij vaak een legale afzetmarkt vormen voor achterliggende georganiseerde criminaliteitsverbanden.
(…)
Coffeeshops
(…)
We verminderen het aantal coffeeshops in het 1012-gebied van 76 naar 50. Dit komt neer op een vermindering met 34%.
(…)
De reden om in te grijpen in het aantal coffeeshops is gelegen in het feit dat het relatief grote aantal coffeeshops in dit beperkte gebied, in combinatie met de vele andere criminogene functies, een blokkade vormt voor onze centrale doelstelling om de achterliggende criminele infrastructuur te doorbreken.
Het aantal te verminderen coffeeshops is gebaseerd op twee criteria:
- aanpak in die straten die een belangrijke rol spelen in de opwaardering van het gebied (`tweede ladder’) en het verbeteren van de oost-westverbindingen;
- verbeteren van de meest verloederde plekken.
(...)
De straten waar coffeeshops vanuit de 1012-aanpak hun exploitatie moeten staken zijn de volgende:
(…)
Lange Niezel
(…)
Nieuwebrugsteeg
(…)
Oudebrugsteeg
(…)
Warmoesstraat
(…)
Totaal 26 coffeeshops
(Hof: in totaal worden 9 straten genoemd)
Overigens zijn de coffeeshops in planologisch juridische zin getypeerd als Horeca III of IV. Dit betekent dat de eigenaar/ondernemer de coffeeshop kan omvormen tot een horecafunctie zonder softdrugsverkoop.
(…)
Onder het kopje 5 staat het volgende vermeld.
5. Gevolgen voor de prostitutie- & coffeeshopbranche
(…)
5.2
Coffeeshops
(…)
In het gebied 1012 ligt de gemiddelde omzet op 840.000 euro per jaar. In totaal gaat het om geregistreerde omzetten van softdrugs (wiet en hasj) in coffeeshops in het postcodegebied 1012 van 28 miljoen euro* per jaar.
(* …)
Echter, omdat de leveranciers niet bekend zijn (immers, die zijn illegaal) en dus ook niet te controleren is hoeveel hasj en wiet er daadwerkelijk wordt ingekocht wordt de inkoop en hierdoor ook de daadwerkelijke omzet stelselmatig te laag opgegeven.
Schattingen geven aan dat de geregistreerde omzet slechts tweederde tot eenderde van de daadwerkelijke omzet betreft. Dat betekent dat de daadwerkelijke omzet in postcodegebied 1012 tussen de 42 en 84 miljoen euro op jaarbasis bedraagt. Gelet op de minimale brutowinstmarge van 100% betekent dit een zwarte omzet aan de toeleveringskant van 21 tot 42 miljoen euro per jaar.
Een belangrijk deel van deze zwarte omzet vindt –direct of indirect- plaats in het criminele circuit.
(…)
Kortom, een zeer groot deel van de zwarte omzetten die gegenereerd worden in de toelevering aan coffeeshops valt toe aan het criminele circuit.
(…)
Coffeeshop vormen zodoende niet zelden de legale afzetkanalen voor de georganiseerde criminaliteit in softdrugs.
(…)
Wij herhalen nog eens met nadruk dat dit niet betekent dat coffeeshopexploitanten crimineel zijn. We stellen ook niet dat coffeeshops zelf het toneel zijn van grootschalige criminele activiteiten.
(…)
In het 1012-gebied is de bovenstaande problematiek des te pregnanter omdat hier, zeker in verhouding tot de rest van de stad, een wel heel grote dichtheid aan coffeeshops is.
(…)
Op grond van deze constateringen komen wij tot de conclusie dat het aantal coffeeshops in het postcodegebied significant moet verminderen.
Hoewel het aantal coffeeshops sinds 1997 gestaag is afgenomen verwachten wij niet dat de ‘autonome’ daling in dit tempo zal doorzetten. De instrumenten die hebben geleid tot vermindering zijn intussen op de meeste coffeeshops toegepast. We kiezen dan ook bewust voor extra instrumenten om de voorgestane significante vermindering in het postcodegebied 1012 te bereiken.
In dit geval kiezen wij voor het ontnemen van de gedoogstatus.
(…)
Vanaf de datum van het inwerking treden van voornoemd beleid(hof: 1 september 2009)
geven wij de huidige looptijd van de gedoogvergunning plus een extra vergunningperiode van drie jaar om de exploitatie te beëindigen.
geven wij de huidige looptijd van de gedoogvergunning plus een extra vergunningperiode van drie jaar om de exploitatie te beëindigen.
(…)
De nota wordt vervolgd met de wijze van aanpak.
6. Operationalisering
(...)
In de uitvoering van het Strategienota kiezen we voor een getrapte benadering.
1) Allereerst benaderen we eigenaren en ondernemers van de genoemde functies in de bovengenoemde straten actief met de vraag of ze mee willen doen aan de functiewijziging/opwaardering van hun pand of zaak.
2) Als de desbetreffende partij bereid is mee te werken aan de ontwikkeling bekijken we op welke wijze de gemeente kan helpen en welke steun mogelijk is vanuit bijvoorbeeld actieve corporaties, marktpartijen, banken en bierbrouwers.
3) Als men niet mee wil werken streven we een actieve verwerving door onze partners na, afhankelijk van de prioriteitsstelling.
4) Mocht ook deze stap niet tot het gewenste resultaat leiden, dan kan het juridisch instrumentarium toegepast worden teneinde de transformatie af te dwingen.
(…)
6.1
Planologisch-juridisch instrumentarium
In het overzicht hieronder staan de planologisch juridische middelen beschreven die we kunnen inzetten om het doel van het Coalitieproject te bereiken.
(…)
Herziening bestemmingsplan
(…)
Uitsterfconstructie
(…)
7. Hotels en horeca
(…)
7.2.
Horeca
(…)
Binnen onze ruimtelijk-economische doelstelling om een zogenaamde ‘tweede ladder’ te realiseren zijn deze twee locaties cruciaal.
(…)
10. Proces/planning
(…)
.De straatgerichte aanpak zal het meest tijdrovend zijn. (…) Het moet mogelijk zijn om de geformuleerde doelen binnen een periode van 6 jaar te realiseren. Voor de transformatie van de overige criminogene en economisch laagwaardige functies zullen we de samenwerking aangaan met de ondernemersverenigingen. We verwachten dat een vrijwillige en geleidelijke verandering zeker 10 jaar vergt.
(…)Onder het kopje 14 worden nog eens de samenvattende voorstellen benoemd waaronder het vrijmaken van diverse straten van coffeeshops
”
.
.
( v) Otah c.s. hebben een brief van 10 juli 2009 van de Burgermeester van de Gemeente ontvangen met onder meer de volgende inhoud:
“(…)
Hierbij informeer ik u over de stand van zaken rondom het Coalitieproject 1012 en in het bijzonder met betrekking tot de door u geëxploiteerde coffeeshop.
(…)
Uw coffeeshop ligt in een (gedeelte van een) aangewezen straat, die vrij dient te worden gemaakt van coffeeshops. Een en ander betekent voor de exploitatie van uw coffeeshop, dat u, na afloop van uw vigerende exploitatievergunning, nog eenmaal in aanmerking komt voor een laatste verlenging van uw exploitatievergunning met gedoogverklaring voor het exploiteren van een coffeeshop.
(…)
Wij realiseren ons dat bovenstaande grote gevolgen heeft voor uw bedrijf. Indien u behoefte heeft aan een verkennend gesprek met betrekking tot alternatieven voor de exploitatie van uw coffeeshop, kunt u contact opnemen met
(…)”.
(vi) Gedoogverklaringen die op grond van de Strategienota tussen 1 september 2012 en 1 juli 2013 niet meer zouden worden verlengd, heeft de Burgemeester verlengd tot 1 juli 2013 in verband met (onduidelijkheden in) het Rijksbeleid ten aanzien van coffeeshops.
(vii) De door Otah c.s., althans in hun panden, geëxploiteerde coffeeshops zijn deels gesloten en deels getransformeerd in een andere horecagelegenheid. Geen van de hier bedoelde coffeeshops wordt nog als zodanig geëxploiteerd. De langstdurende gedoogverklaring was geldig is tot 1 juni 2015.
3.Beoordeling
3.1.
Otah c.s. hebben in eerste aanleg – samengevat - het volgende gevorderd:
- een verklaring voor recht dat de Gemeente onrechtmatig handelt jegens hen door de vaststelling en de uitvoering van de straatgerichte aanpak die onderdeel is van het Coalitieproject 1012;
- veroordeling van de Gemeente tot vergoeding van de schade die het gevolg is van voornoemd onrechtmatig handelen;
- een verbod aan de Gemeente de straatgerichte aanpak uit te voeren en de locaties waar door Otah c.s., althans in hun panden, coffeeshops worden geëxploiteerd van de gemeentelijke lijst van gedoogde locaties te schrappen;
- een gebod aan de Gemeente aan Otah c.s. gedoogverklaringen voor de duur van drie jaar te verstrekken en genoemde locaties op de gemeentelijke lijst van gedooglocaties te laten staan of terug te plaatsen,
met veroordeling van de Gemeente in de kosten van deze procedure.
Aan deze vorderingen hebben Otah c.s., samengevat, ten grondslag gelegd dat de straatgerichte aanpak als bedoeld in de Strategienota Coalitieproject 1012, waarbij een aantal coffeeshops de gedoogstatus wordt ontnomen, wordt ingegeven door (economisch-) ruimtelijk beleid en niet door motieven ontleend aan de volksgezondheid of de openbare orde. Laatstgenoemde belangen worden beschermd door de Opiumwet, waarvan artikel 13b, dat een gedoogbeleid onder voorwaarden mogelijk maakt, een onderdeel vormt. De in dat artikel gegeven bevoegdheid mag echter niet worden gebruikt om ruimtelijk beleid te voeren. Het verminderen van het aantal coffeeshops in de daartoe aangewezen straten geschiedt niet op basis van verwijtbare overtredingen door de betrokken ondernemingen, terwijl ook geen onderscheid wordt gemaakt tussen bonafide en niet bonafide ondernemers en vastgoedeigenaren. De coffeeshops worden bovendien verschillend behandeld in vergelijking met andere in de Strategienota aangeduide activiteiten, die niet worden verboden maar waarvoor een uitsterfregeling geldt. Voorts worden de betreffende coffeeshops ook ten opzichte van elkaar ongelijk behandeld, doordat een verlenging van de gedoogstatus met drie jaar is gekoppeld aan de datum van afgifte van de oorspronkelijke gedoogverklaring, hetgeen in strijd is met het gelijkheidsbeginsel. Verder is de in de nota aangeduide ‘getrapte’ benadering niet gevolgd – functiewijziging/opwaardering van het pand, verwerving en eerst dan inzet van juridisch instrumentarium. De Gemeente weigert ook om aan de betreffende panden de bestemming Horeca III in plaats van Horeca IV toe te kennen, dit terwijl een Horeca III-bestemming het eenvoudiger maakt de coffeeshops op een andere wijze te exploiteren omdat die bestemming beter aansluit op de kennis en ervaring van de exploitanten. Aldus biedt de Gemeente onvoldoende kans op een economisch rendabele exploitatie van de coffeeshops in de toekomst. Evenmin is voorzien in een verplaatsing van coffeeshops met een plan van aanpak, zoals door de Gemeenteraad als een voorwaarde geformuleerd om in te stemmen met het ontnemen van de gedoogstatus van de betreffende coffeeshops. Eerst sinds kort was duidelijk dat de beëindiging van de gedoogstatus ook feitelijk zijn beslag krijgt, zodat, gelet op de ingrijpendheid van deze beslissing, de termijn om daarop te anticiperen te kort was. Otah c.s.zijn daarom van mening dat het via de straatgerichte aanpak sluiten van hun coffeeshops, althans de wijze waarop dit wordt uitgevoerd, jegens hen onrechtmatig is op grond van ongeschreven recht (rechtszekerheidsbeginsel, vertrouwensbeginsel en fair play beginsel) en geschreven recht, namelijk afdeling 3.2. van de Algemene wet bestuursrecht. Zij behoefden er geen rekening mee te houden dat hun de gedoogstatus zou worden ontnomen uitsluitend op ruimtelijke gronden. Mede hierom en omdat ook geen enkele financiële tegemoetkoming (nadeelcompensatie) is toegekend, is de straatgerichte aanpak onrechtmatig te achten.
3.2
De Gemeente heeft, samengevat, als verweer gevoerd dat de Burgemeester op grond van de Opiumwet de bevoegdheid toekomt een gedoogbeleid te voeren ten behoeve van de openbare orde. De in de Strategienota genoemde vijf concrete doelen betreffen alle dit belang. Deze nota vormt een goede inventarisatie van alle daarbij betrokken belangen en op basis daarvan is een gemotiveerde politieke keuze gemaakt, welke keuze door de rechter slechts met grote terughoudendheid mag worden getoetst. Er is gekozen voor een ruime overgangsperiode. De einddatum van de gedoogverklaring is niet willekeurig, maar is gebaseerd op een duidelijk systeem. De Gemeente betwist dat de getrapte wijze van benadering niet wordt gevolgd. Dat de Strategienota niet voorziet in een verplaatsing van coffeeshops, maakt nog niet dat het project van de straatgerichte aanpak als onrechtmatig moet worden beschouwd. Het gelijkheidsbeginsel is niet geschonden, omdat de andere in de Strategienota als criminogeen en/of laagwaardig bestempelde functies niet in strijd zijn met de wet en gedogen dus niet aan de orde is. Voor nadeelcompensatie is geen plaats, omdat er geen sprake is van een zogenoemde speciale last, omdat Otah c.s. niet zwaarder worden getroffen dan anderen binnen de referentiegroep, die slechts wordt gevormd door de 26 coffeeshops, zoals genoemd in de Strategienota. Bovendien is er geen sprake van een abnormale last, omdat de straatgerichte aanpak valt onder het normale ondernemersrisico door de bijzonder positie die coffeeshophouders innemen vanwege de illegale, maar gedoogde, verkoop van drugs. Coffeeshophouders moeten dan ook rekening houden met overheidsmaatregelen die hun activiteiten beperken.
3.3
De rechtbank heeft de vorderingen van Otah c.s. afgewezen en hen in de kosten veroordeeld. Zij heeft daartoe, samengevat, het volgende overwogen. Artikel 13b van de Opiumwet biedt de Burgemeester de mogelijkheid om een beleid te ontwikkelen ten behoeve van de openbare orde. Het niet langer gedogen van coffeeshops in de daartoe aangewezen straten op grond van de in de Strategienota genoemde doelen is als een dergelijk beleid aan te merken, waaraan niet afdoet dat dat beleid ook ruimtelijke gevolgen heeft. Niet is gebleken dat de Gemeenteraad aan zijn instemming met dat beleid voorwaarden heeft gesteld. Wat betreft de inhoud van dat beleid komt de Burgemeester in beginsel de vrijheid toe om ter bescherming van de openbare orde het beleid te voeren dat hij in de gegeven omstandigheden redelijk en wenselijk acht, welk beleid de rechter slechts marginaal kan toetsen, mede aan de hand van de beginselen van behoorlijk bestuur. Van dit beleid als vervat in de Strategienota kan, gezien de daaraan ten grondslag liggende overwegingen, de wijze waarop dit tot stand is gekomen en de wijze waarop de diverse belangen zijn afgewogen, niet gezegd worden dat de Gemeente – en de Burgemeester – niet in redelijkheid daartoe hebben kunnen besluiten. Dat geldt te meer, nu in het rapport “Grenzen aan de handhaving” van september 2007 ook al is geconcludeerd dat coffeeshops mede een afzetkanaal vormen voor de georganiseerde criminaliteit en dat voor het 1012-gebied verbeterde handhaving niet voldoende is, maar dat de criminogene functies zouden moeten worden verminderd. De Gemeente mag in het kader van het gelijkheidsbeginsel ook onderscheid maken met andere functies, nu die andere functies zich niet richten op een bij wet verboden activiteit. Het ontnemen van de gedoogstatus van de coffeeshops in de negen daartoe aangewezen straten is voorts evenredig aan de geformuleerde doelen. Deze straten zijn immers gekozen op basis van twee criteria, te weten straten die een belangrijke rol spelen in de opwaardering van het 1012- gebied en het verbeteren van de meest verloederde plekken. Ook al betreft het coffeeshops waarvan de houder zich aan de regels houdt, dan nog vormen zij niet zelden afzetkanalen voor de georganiseerde criminaliteit in soft drugs, wat inbreuk maakt op de openbare orde. Het beleid met betrekking tot de beëindiging van de gedoogverklaringen (drie jaar na het eindigen van de oorspronkelijk verleende gedoogverklaring) geldt voor alle coffeeshops op dezelfde wijze en is daarom niet willekeurig noch vormt het een schending van het gelijkheidsbeginsel. Dat de in de Strategienota genoemde getrapte benadering niet wordt gevolgd, is door de Gemeente gemotiveerd betwist en hetgeen door Otah c.s. hiertegenover is gesteld, is onvoldoende om de conclusie te rechtvaardigen dat de Gemeente onvoldoende heeft gedaan om hen bij te staan in de overgang naar een andere exploitatie. Met betrekking tot de door Otah c.s. bepleite nadeelcompensatie stelt de rechtbank dat uitgangspunt is dat het daarbij moet gaan om een abnormale last in de zin dat de schade buiten het normale maatschappelijke of normale bedrijfsrisico moet vallen, terwijl daarnaast ook sprake moet zijn van een speciale last die onevenredig op een beperkte groep burgers of instellingen drukt. Van een abnormale last is geen sprake gezien de bijzonder positie van Otah .c.s., nu hun activiteiten bij wet verboden zijn en slechts gedoogd worden, zodat zij rekening moeten houden met gewijzigde bestuurlijke of maatschappelijke inzichten met betrekking tot (het einde van) dit gedogen. Het ontnemen van die gedoogstatus brengt hen weer op gelijke hoogte met gewone horecaondernemers. Het verlies van de gedoogstatus is overigens voorzienbaar geweest omdat Otah c.s. al bij brief van 10 juli 2009 is medegedeeld dat zij nog slechts eenmaal in aanmerking kwamen voor een laatste verlenging van de exploitatievergunning met een gedoogverklaring voor het exploiteren van een coffeeshop. Tegen deze beslissing en de daaraan ten grondslag gelegde motivering komen Otah c.s. met hun grieven op.
3.4.1
De grieven 1 tot en met 6 bestrijden, kort gezegd, het oordeel van de rechtbank dat de wijze waarop de Gemeente (of beter gezegd: de burgemeester) in dit geval gebruik maakt van haar in artikel 13b van de Opiumwet gegeven bevoegdheid het belang van de openbare orde dient en niet uitsluitend een belang van ruimtelijke ordening. Volgens Otah c.s. zijn de Strategienota, de daarin genoemde straatgerichte aanpak en het niet verlengen van de gedoogverklaringen uitsluitend ruimtelijk gemotiveerd en vormen zij aldus ruimtelijke maatregelen. De straatgerichte aanpak dient volgens Otah c.s. niet het belang van de openbare orde, niet de openbare orde op openbare plaatsen en evenmin de openbare orde op voor het publiek toegankelijke plaatsen. Zelfs indien de stelling dat de vijf concrete beleidsdoelen van de Strategienota kunnen worden geschaard onder openbare orde in het algemeen kan worden gevolgd, leidt dit volgens Otah c.s. niet tot de conclusie dat de burgemeester binnen de bevoegdheid van artikel 13b Opiumwet heeft gehandeld. De straatgerichte aanpak dient slechts de ruimtelijke aanpak van de Strategienota, de tweede doelstelling, namelijk het herstellen van de functiebalans. Het doel van de straatgerichte aanpak is een transformatie in specifieke straten bestaande uit het terugdringen van criminogene en economisch laagwaardige functies in deze straten. Dat effecten op de openbare orde niet zijn uitgesloten, maakt dit volgens Otah c.s. niet anders. De straatgerichte aanpak houdt volgens hen geen gewijzigd inzicht inzake het gedoogbeleid in en maakt ook geen onderdeel uit van het gedoogbeleid. Het niet verlengen van de gedoogverklaringen dient daarmee niet het belang van de openbare orde maar het belang van de ruimtelijke ordening. Hiermee wordt gehandeld in strijd met het specialiteitsbeginsel, aangezien het niet een van de belangen is die artikel 13b Opiumwet beoogt te beschermen. Aldus Otah c.s. Zij hebben verder ter toelichting op deze grief veelvuldig gewezen op allerlei passages in de Strategienota, een en ander als nader aangeduid in de memorie van grieven.
3.4.2
Het hof stelt het volgende voorop. Artikel 13b lid 1 van de Opiumwet bepaalt dat de burgemeester bevoegd is tot het toepassen van bestuursdwang indien in (voor het publiek toegankelijke) lokalen een middel als bedoeld in artikel 2 of 3 van de Opiumwet (waaronder softdrugs) wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is. Sinds de invoering van artikel 13b Opiumwet in 1999 is het voor de burgemeesters mogelijk om met bestuursdwang op te treden tegen illegale verkoop op grond van het enkele feit dat artikel 3 van de Opiumwet wordt overtreden. Eerder konden de burgemeesters dat slechts op basis van de Gemeentewet indien er sprake was van (vrees voor) verstoring van de openbare orde. Bij de wijziging van de Opiumwet in 2007, waarop de hieronder genoemde memorie van toelichting ziet, zijn ook woningen en niet voor het publiek toegankelijke lokalen onder de werking van artikel 13b gebracht. Daarbij geldt dat het uitgangspunt voor de handhaving van het cannabisbeleid in coffeeshops niet is gewijzigd in die zin dat verkoop van softdrugs in op grond van de AHOJ-G gedoogde coffeeshops niet meer in strijd met artikel 3 van de Opiumwet zou zijn of gemeenten geen lokaal beleid meer zouden mogen voeren. AHOJ-G is landelijk beleid en staat voor het volgende:
Het is verboden om: te
Afficheren (reclame te maken voor hasj en wiet),
Harddrugs te verhandelen,
Overlast te veroorzaken en
Jeugdigen onder de 18 jaar in de coffeeshop toe te laten of aan hen te verkopen
Grote hoeveelheden te verhandelen (niet meer dan 5 gram per keer verkopen) of op voorraad te hebben (niet meer dan 500 gram).
Het is verboden om: te
Afficheren (reclame te maken voor hasj en wiet),
Harddrugs te verhandelen,
Overlast te veroorzaken en
Jeugdigen onder de 18 jaar in de coffeeshop toe te laten of aan hen te verkopen
Grote hoeveelheden te verhandelen (niet meer dan 5 gram per keer verkopen) of op voorraad te hebben (niet meer dan 500 gram).
Zoals in dezelfde memorie van toelichting (kamerstukken II, 2005-2006, nr. 3) staat, was en is het uitgangspunt gebleven (citaat pagina 1): “dat de verkoop en aflevering van cannabis in strijd is met de Opiumwet en dus illegaal. Voor de coffeeshops geldt dat ook de verkoop van cannabis in coffeeshops illegaal is, maar dat dit wordt gedoogd voor zover de coffeeshop valt binnen het lokale beleid en men zich houdt aan de AHOJ-G criteria”. De in artikel 13b Opiumwet gegeven bevoegdheid ziet weliswaar eerst en vooral op het handhaven van de openbare orde in de ruime zin van het woord, maar vindt haar grondslag tevens in de bestrijding van handel in drugs en daarmee verband houdende nadelige effecten voor de omgeving (zie hiertoe onder meer ABRvS 15 januari 2001, AB 2001, 71 rov. 2.2.).
3.4.3
Otah c.s. betwisten dat de Burgemeester op grond van artikel 13b Opiumwet bevoegd is om de eerder verstrekte gedoogvergunning van coffeeshops, die zich in beginsel aan de in het gedoogbeleid geformuleerde voorwaarden houden, niet te verlengen. Otah c.s. stellen dat, kort gezegd, hiertoe geen in de openbare orde gelegen gronden bestaan, maar dat de betreffende bevoegdheid louter wordt aangewend om doeleinden gelegen in de ruimtelijke ordening na te streven. Naar het oordeel van het hof is die stelling niet goed vol te houden in het licht van de in de Strategienota onder het kopje “Ambitie” geformuleerde doelen, die alle, zeker in samenhang, gericht zijn op de bestrijding en voorkoming van criminaliteit.
Onbetwist is immers dat coffeeshops door de aard en wijze van de verkoop van op zich al verboden middelen reeds de nodige raakvlakken hebben met de georganiseerde criminaliteit en de daarmee gepaard gaande uitstraling. Een steeds verdergaande concentratie in het gebied waar andere criminogene activiteiten plaatsvinden, zoals in bordelen, seksshops, telefoneerinrichtingen, head- en seedshops, gokautomatenhallen, smartshops en massagesalons etc. zorgt ervoor dat dat effect wordt versterkt. Aldus heeft het door Otah c.s. gewraakte ingrijpen van de Burgemeester bij uitstek een relatie met de openbare orde. Dat daarbij tevens een relatie wordt gelegd met de huidige ruimtelijke inrichting van dat gebied - het niet verder gedogen van op zich reeds verboden activiteiten - maakt de inzet van die bevoegdheid als zodanig niet tot een daartoe rechtens niet geëigend en geoorloofd instrument. De betreffende bevoegdheid ziet immers (primair) op het tegengaan van de nadelige effecten voor de omgeving van de handel in drugs en wordt ook primair daartoe aangewend, zoals hiervoor reeds is overwogen. In die zin is het inzetten van een gewijzigd gedoogbeleid niet te beschouwen als in strijd met het specialiteitsbeginsel (zoals door Otah c.s. in randnummer 28 van de pleitnota in appel is betoogd). Evenmin is van belang dat in de aanpak van het 1012-gebied nog talloze andere instrumenten voorhanden zijn en ook worden ingezet (strafrechtelijk, bestuursrechtelijk, andere vormen van beleid op deelterreinen), al was het maar omdat deze instrumenten niet of onvoldoende geëigend zijn om te bewerkstelligen dat een aantal coffeeshops als zodanig en op afzienbare termijn verdwijnt. De grieven falen.
3.4.4
Grief 7 ziet op de overweging van de rechtbank (6.2) dat niet is gebleken dat de gemeenteraad aan zijn instemming met (enig onderdeel van) de straatgerichte aanpak of de uitvoering daarvan nadere voorwaarden heeft gesteld. Otah c.s. betogen dat zulks wel is geschied doordat in de Strategienota een getrapte benadering is voorgestaan, waaraan de Gemeente zich niet heeft gehouden. Dat laatste aspect wordt ook bestreken door grief 12. Omwille van de doelmatigheid zal het hof beide grieven gezamenlijk behandelen. Het hof stelt daarbij voorop dat een eventueel niet volgen van de hier bedoelde getrapte benadering nog niet met zich brengt dat het ontnemen van een gedoogstatus, gezien de in de Strategienota geformuleerde doelen, reeds daarom onrechtmatig is. Maar ook los daarvan geldt het volgende. Juist is dat in de Strategienota wordt uitgegaan van een getrapte benadering, die kort gezegd inhoudt dat de eigenaren/uitbaters van de in de Strategienota aangeduide coffeeshops vrijwillig hun activiteiten kunnen beëindigen en vervolgens desgewenst hulp kunnen krijgen bij de eventuele transitie naar een andere activiteit. Daarbij staat echter voorop dat de gedoogstatus van de betreffende coffeeshop hoe dan ook op termijn komt te vervallen. Dat het gebruikmaken van de bevoegdheid ex artikel 13b Opiumwet daarbij is gebonden aan de voorwaarde van de getrapte benadering is niet gebleken en valt ook niet uit de Strategienota af te leiden. Dat de getrapte benadering niet is gevolgd, valt niet uit de stukken af te leiden. Door de Gemeente is een en andermaal in de stukken aangegeven welke activiteiten in dit verband zijn ontplooid. Daarbij is de vraag of deze, gezien de uitkomst, wel of niet geheel naar wens van Otah c.s. zijn verlopen, van minder belang. Het gaat er immers om of de ruimtelijke mogelijkheden of liever gezegd beperkingen door toedoen van de Gemeente ten onrechte niet ten volle zijn benut. Daartoe hebben Otah c.s. echter onvoldoende gesteld noch is dit gebleken. Een kennelijk zeer gewenste transitie naar een andere categorie Horeca (in dit geval III) bijvoorbeeld is nu eenmaal niet zonder meer mogelijk, evenmin als een verplaatsing naar een andere locatie. Dat, zoals door Otah c.s. is gesteld, de Gemeente daarbij zodanig onzorgvuldig zou hebben geopereerd dat sprake is van onrechtmatig handelen, is niet voldoende onderbouwd gesteld. Voor zover Otah c.s. nog zouden willen betogen dat met de getrapte aanpak eerst in een relatief laat stadium is begonnen vanwege de bij hen heersende onduidelijkheid over de uitkomst van de landelijke discussie rondom het al dan niet invoeren van een wietpas, en dat daarom niet hen maar de Gemeente wél een verwijt treft ten aanzien van het verloop van die getrapte aanpak, merkt het hof het volgende op. Bij de onder 2 (v) weergegeven brief van 10 juli 2009 zijn Otah c.s. door de Gemeente geïnformeerd over de voorgenomen aanpak en de daarbij te hanteren termijnen. Stukken waaruit zou kunnen blijken dat Otah c.s. ervan mochten uitgaan dat het ingezette beleid tot beëindiging van de gedoogverklaringen zou worden stilgelegd dan wel zou worden afgeblazen, zijn niet overgelegd. Aldus is ook hierin geen grond voor een verwijt van onrechtmatig handelen gelegen. Gezien al het voorgaande verwerpt het hof het door Otah c.s. gedane aanbod te bewijzen dat de Gemeente geen uitvoering heeft gegeven aan de getrapte benadering als niet ter zake dienend.
3.4.5
Met grief 8 betogen Otah c.s. - naar het hof begrijpt – dat de rechtbank in rechtsoverweging 6.4 van het bestreden vonnis een onjuist toetsingskader heeft gehanteerd bij de beoordeling van het handelen van de Burgemeester. Otah c.s. voeren daartoe aan dat het gedoogbeleid niet kan dienen als instrument voor het voeren van ruimtelijk beleid en subsidiair dat dit beleid de toets aan het recht niet kan doorstaan, omdat niet onderzocht is of vastgesteld dat de betrokken coffeeshops in de aangewezen straten de met dit beleid te behartigen belangen (volksgezondheid/ openbare orde) nadeliger beïnvloeden dan andere coffeeshops in Amsterdam en/of het postcodegebied 1012. Een deugdelijke motivering als vereist op grond van artikel 3:2 Awb ontbreekt derhalve. Aldus Otah c.s.
3.4.6.
Voor wat betreft het eerste argument verwijst het hof naar hetgeen is overwogen onder rechtsoverweging 3.4.3. Met betrekking tot het ontbreken van een belangenafweging als door Otah c.s. gesteld, volstaat een verwijzing naar de Strategienota waarin een en andermaal uiteengezet is op grond van welke belangen de Burgemeester het gedoogbeleid in deze gevallen heeft ingezet. De Gemeente heeft het algemeen belang tot terugdringing van de verloedering in het 1012-gebied, het doorbreken van de criminele infrastructuur en het realiseren van meer leefkwaliteit in het betrokken gebied gesteld boven het individuele belang van (onder anderen) Otah c.s. Dat daarbij is gekozen voor het terugdringen van coffeeshops in een aantal daartoe aangeduide straten vanwege de functie van die straten in het kader van de tweede ladderstructuur als toegang tot het (verdere) centrum van Amsterdam, is niet onredelijk noch onbegrijpelijk. Voor zover Otah c.s. in meer algemene zin nog wensen te betogen dat de rechtbank daarbij ten onrechte een volle toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur achterwege heeft gelaten merkt het hof op dat zulks in de bestreden rechtsoverweging niet valt te lezen noch daaruit kan worden afgeleid.
3.4.7
Met grief 9 betogen Otah c.s. dat de keuze voor het sluiten van de coffeeshops in de negen daartoe aangewezen straten is strijd is met het evenredigheidsbeginsel en een verboden willekeur inhoudt. Er is niet onderzocht of er sprake is van verloedering in de straten waar Otah c.s. hun coffeeshop hadden en zo ja, welke functies in de betrokken straten daaraan debet zijn. Gezien de strenge regelgeving voor coffeeshops houden exploitanten scherp het oog op hetgeen zich in en buiten de coffeeshop afspeelt, waarbij de directe omgeving van de coffeeshop zich in positieve zin onderscheidt van de omgeving van de overige door de Gemeente geduide laagwaardige en criminogene functies. Het sluiten van de coffeeshops levert volgens Otah c.s. in ieder geval geen enkel positief ruimtelijk effect op.
3.4.8
Het hof stelt allereerst vast dat de hier bedoelde maatregelen jegens de onderhavige coffeeshops zijn ingegeven door de constatering van de Gemeente dat het gebied 1012 aan vergaande verloedering onderhevig is en dat hierbij criminogene activiteiten een belangrijke rol spelen. Coffeeshops maken daar deel van uit, ook al heeft de Gemeente op zichzelf niet betwist dat de onderhavige coffeeshops en hun uitbaters zich in het algemeen aan de aan een gedoogverklaring gestelde voorwaarden hebben gehouden. Het aanpakken van die verloedering en daarmee ook het terugdringen van de criminogene factoren treft daarmee vanzelf ook de coffeeshops. De Gemeente heeft in de Strategienota aangegeven dat zij ernaar streeft een aantal gezichtsbepalende straten aan te pakken die in het gebied liggen met een hoge concentratie aan laagwaardige en criminogene activiteiten, die daarom een belangrijke rol spelen in de opwaardering van het gebied en die tevens van belang zijn voor de verbetering van de oost-westverbinding (pagina 28 van de Strategienota). Daarbij worden niet alleen de coffeeshops aangepakt maar ook andere activiteiten. Dat beleid is naar het oordeel van het hof niet onredelijk en geeft geen blijk van willekeur.
3.4.9
Met grief 10 betogen Otah c.s. dat met het gedoogbeleid van de Gemeente ten aanzien van andere laagwaardige en criminogene functies dan de onderhavige coffeeshops het gelijkheidsbeginsel wordt geschonden. Otah c.s. betogen daartoe dat er geen relevant onderscheid bestaat in de door de Gemeente als laagwaardig en criminogeen geduide functies, zodat een onderscheid in de zin dat de gedoogverklaring(en) van Otah c.s. worden ingetrokken, terwijl de andere functies feitelijk ongemoeid worden gelaten, een ongelijkheid in behandeling oplevert.
3.4.10
De stellingen van Otah c.s. gaan niet op. Een coffeeshop onderscheidt zich van een aantal andere hiervoor genoemde laagwaardige en criminogene functies in die zin dat zij zich bezighoudt met intrinsiek verboden activiteiten (verkoop en bezit van drugs). Enkel het feit dat deze activiteiten onder strikte voorwaarden worden gedoogd, maakt niet dat zij daarmee op één lijn te stellen zijn met de andere hier bedoelde functies (raamprostitutie uitgezonderd). De Gemeente heeft overigens als voornemen uitgesproken om ook de andere functies aan te pakken, zij het dat dit naar verwachting gezien het beperkt arsenaal aan (juridische) mogelijkheden op de korte termijn minder soelaas zal bieden. Een ongelijke behandeling valt hierin echter niet te zien.
3.4.11
Met grief 11 komen Otah c.s. op tegen het oordeel van de rechtbank dat door het beëindigen van de gedoogverklaringen op verschillende tijdstippen met betrekking tot de individuele coffeeshops noch het gelijkheidsbeginsel is geschonden noch willekeur wordt bedreven. Otah c.s. stellen dat een laatste verlenging van de gedoogverklaring met drie jaar na beëindiging van de termijn waarvoor laatstelijk de gedoogverklaring was afgegeven, een ongerechtvaardigd onderscheid opleverde tussen de diverse met beëindiging bedreigde coffeeshops. Immers, de aldus gecreëerde overgangstermijn verschilt van coffeeshop tot coffeeshop soms aanzienlijk.
3.4.12
Het hof stelt vast dat de Gemeente heeft gekozen voor een gefaseerde sluiting van alle coffeeshops in het betreffende gebied in die zin dat elke daarbij betrokken coffeeshop een overgangstermijn heeft gekregen van drie jaar na afloop van de termijn van de laatste gedoogverklaring. Alle gedoogverklaringen in het betreffende gebied bestrijken telkens een periode van drie jaar. Een verlenging is, nu het gedoogverklaringen betreft, daarom telkenmale niet zonder meer gegeven en daaraan kan dan ook niet de gerechtvaardigde verwachting worden ontleend dat deze telkens zal worden verlengd. Door na afloop van de termijn van de laatstelijk geldende gedoogverklaring nog een laatste termijn van drie jaar toe te kennen als een overgangsfase naar een definitieve beëindiging van de activiteiten, wordt elke coffeeshop in die zin gelijk behandeld. Daarbij heeft de Gemeente de gedachte gehad de op grond van een gedoogverklaring bestaande termijn voor elke coffeeshop te blijven respecteren en daaraan telkens eenzelfde overgangstermijn te koppelen. Dat als gevolg daarvan de ene coffeeshop mogelijk iets langer zal openblijven dan de andere is daarbij onvermijdelijk, maar een ongelijke behandeling op grond van dit beleid valt daarin niet te ontdekken.
3.4.13
Grief 13 heeft betrekking op het oordeel van de rechtbank dat Otah c.s. geen aanspraak kunnen maken op nadeelcompensatie, omdat geen sprake is van een abnormale last. Als toelichting op deze grief hebben Otah c.s. aangevoerd dat aanspraak op nadeelcompensatie uitgangspunt is in het ruimtelijk beleid. Daarbij dient aldus Otah c.s. aansluiting te worden gezocht bij het planschadevergoedingsrecht. Een burger die door een wijziging in dat beleid schade lijdt wordt hiervoor gecompenseerd, tenzij de schade moet worden geacht te vallen onder het normale bedrijfsrisico. Het door de Gemeente gewenste herstel van de functiebalans in het gebied 1012 door een straatgerichte aanpak, valt niet onder het normale bedrijfsrisico. Aldus Otah c.s.
3.4.14
Het hof stelt voorop dat, ook al is het intrekken van een gedoogverklaring niet te beschouwen als een besluit waartegen administratief beroep open staat, het feitelijk handelen van de Gemeente strekkende tot het niet verlengen van de gedoogverklaring wel aan het beginsel van gelijkheid voor de openbare lasten (nadeelcompensatie) is onderworpen. Uitgangspunt voor schadevergoeding op deze grondslag is dat de onevenredig nadelige – dat wil zeggen buiten het normale maatschappelijke risico of normale bedrijfsrisico vallende, én op een beperkte groep burgers of instellingen drukkende – gevolgen van een overheidshandeling of besluit niet ten laste van die beperkte groep behoren te komen, maar gelijkelijk over de gemeenschap dienen te worden verdeeld. Het toebrengen van zodanige, onevenredige schade als gevolg van een op zichzelf rechtmatige overheidshandeling kan jegens de getroffene daarom onrechtmatig zijn en tot schadevergoeding nopen. Kortom, het moet gaan om een handelen dat het normale maatschappelijke risico of het bedrijfsrisico overstijgt en bovendien slechts een beperkte groep burgers/bedrijven betreft. Het gedoogbeleid ten aanzien van coffeeshops wordt in de eerste plaats gekenmerkt door de omstandigheid dat de overheid onder het stellen van nadere voorwaarden niet ingrijpt in de handel in softdrugs, welk handelen op zichzelf verboden is en ook bij gedogen verboden blijft. De aard en inhoud van het gedoogbeleid zijn sterk afhankelijk van ontwikkelingen in maatschappelijke en politieke inzichten omtrent het wel of niet tolereren van het gebruik en de handel in dit soort verdovende middelen. Daarmee verschilt het karakter van een gedoogverklaring wezenlijk van een op de wet gebaseerde vergunning, die een bepaald handelen rechtens geoorloofd maakt. Dat leidt ertoe dat een gedoogverklaring niet alleen kan worden ingetrokken of niet kan worden verlengd indien de daaraan verbonden voorwaarden worden overtreden, maar ook indien er sprake is van gewijzigde beleidsinzichten, zoals in dit geval waarbij coffeeshops een bijdrage leveren aan de verloedering van een wijk of een buurt en de Gemeente daaraan een halt wil toeroepen. Daarmee is het intrekken van een gedoogverklaring of het niet verlengen ervan te beschouwen als een normaal risico dat kleeft aan het exploiteren van een coffeeshop, zodat reeds daarom een nadeelcompensatie in de bovenbedoelde zin niet aan de orde is. Dat klemt te meer nu de Gemeente bij het formuleren van dit gewijzigde beleid niet over een nacht ijs is gegaan en bovendien een ruime overgangstermijn heeft gehanteerd, zodat Otah c.s. met deze wijziging in het beleid ook niet zijn ‘overvallen’.
3.4.15
Grief 14 heeft geen zelfstandige betekenis en deelt daarom het lot van de andere grieven.
3.5
De slotsom is dat alle grieven falen, zodat de verdere verweren van de Gemeente gericht op de formulering van het petitum in hoger beroep en de daaruit eventueel te trekken gevolgen al dan niet ten aanzien van afzonderlijke appellanten geen nadere bespreking meer behoeven. De bewijsaanbiedingen an Otah c.s., voor zover nog niet besproken, worden als niet ter zake dienend van de hand gewezen. Het vonnis waarvan beroep zal worden bekrachtigd. Otah c.s. zullen als in het ongelijk gestelde partij worden verwezen in de kosten van het geding in appel.
4.Beslissing
Het hof:
bekrachtigt het vonnis waarvan beroep;
veroordeelt Otah c.s. in de kosten van het geding in hoger beroep, tot op heden aan de zijde van de Gemeente begroot op € 704,= aan verschotten en € 2.682,= voor salaris en op € 131,- voor nasalaris, te vermeerderen met € 68,- voor nasalaris en de kosten van het betekeningsexploot ingeval betekening van dit arrest plaatsvindt;
verklaart deze veroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit arrest is gewezen door mrs. C.M. Aarts, R.J.M. Smit en D.J. van der Kwaak en door de rolraadsheer in het openbaar uitgesproken op 5 juli 2016.