Uitspraak
GERECHTSHOF AMSTERDAM
kenmerk P08/00870
26 mei 2011
uitspraak van de eerste meervoudige belastingkamer
op het hoger beroep van
[X] te [Z], belanghebbende,
tegen de uitspraak in de zaak met kenmerk AWB 07/6726 van de rechtbank Haarlem (hierna: de rechtbank) in het geding tussen
belanghebbende
en
de heffingsambtenaar van de gemeente Haarlem,
de heffingsambtenaar.
1. Ontstaan en loop van het geding
1.1. De heffingsambtenaar heeft met dagtekening 17 april 2007 aan belanghebbende leges in rekening gebracht ten bedrage van € 191,29.
1.2. Na daartegen gemaakt bezwaar heeft de heffingsambtenaar bij uitspraak, gedagtekend 30 augustus 2007, dit bezwaar ongegrond verklaard.
1.3. Bij uitspraak van 17 juli 2008 heeft de rechtbank het door belanghebbende ingestelde beroep ongegrond verklaard.
1.4. Het tegen deze uitspraak ingestelde hoger beroep is bij het Hof ingekomen op 5 augustus 2008. De heffingsambtenaar heeft een verweerschrift ingediend.
1.5. Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 april 2011. Van het verhandelde ter zitting is een proces-verbaal opgemaakt dat met deze uitspraak wordt meegezonden.
2. Feiten
2.1.1. De rechtbank heeft in de onderdelen 2.1. tot en met 2.5. van haar uitspraak de navolgende feiten vastgesteld. Belanghebbende wordt daarin aangeduid als ‘eiseres’, de heffingsambtenaar als ‘verweerder’.
2.1. Eiseres huurt het perceel [a-laan 1] te [Z]. De ruimte is gelegen op de onderste etage van een woonblok. Het woonblok is eigendom van een woningbouwvereniging.
2.2. Ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan “[…]” rust op dit perceel de bestemming “woondoeleinden”. De functionele bestemming die op deze locatie rust is eveneens “woondoeleinden”, ingevolge voornoemd bestemmingsplan.
2.3. Eiseres heeft vrijstelling van deze bestemmingen gevraagd op grond van artikel 17 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) ten behoeve van de functie dienstverlening, te weten een [onderneming]. Bij besluit van 27 maart 2007 is de gevraagde tijdelijke vrijstelling overeenkomstig de aanvraag verleend voor een periode van twee jaar. In dit besluit is onder meer het volgende overwogen:
“Voor de beoordeling zijn de volgende criteria van belang:
Het vigerende bestemmingsplan staat alleen de functie wonen toe, hoewel de ruimte niet geschikt is om te wonen. Er is geen nieuw bestemmingsplan in ontwikkeling. Het hoekpand leent zich voor een andere functie dan wonen even als het pand op de andere hoek van het bouwcomplex waar ook een functie dienstverlening gevestigd is. De functie is passend in de gemengde functie die in de onderplint van de [a-laan] gevestigd is. Het is een kleinschalig bedrijf.
Gezien het bovenstaande is het verlenen van de vrijstelling niet bezwaarlijk.
(..)
Alle ingewonnen ambtelijke adviezen zijn positief. (..) Burgemeester en wethouders achten het belang van de aanvrager van doorslaggevende betekenis. Derhalve zal medewerking worden verleend aan de vrijstellingsprocedure als bedoeld in artikel 17 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening.”
Het besluit vermeldt voorts – voor zover hier van belang –:
“De leges zijn € 191,29”
2.4. Voorafgaand aan het hiervoor genoemde besluit is aan eiseres een ontwerpbesluit gezonden, waarin geen verschuldigd legesbedrag was vermeld.
2.5. De in het geding zijnde aanslag leges is opgelegd ter zake van het in behandeling nemen van de aanvraag van eiseres ter verkrijging van de hiervoor genoemde gebruiksvrijstelling.
2.1.2. In aanvulling hierop stelt het Hof op grond van de gedingstukken in eerste aanleg nog de volgende feiten vast:
2.2. De tekst van de Verordening leges van de gemeente Haarlem (nr. 18, datum in werking 1 januari 2006 t/m 11 januari 2007) luidt, voor zover van belang, als volgt:
Verordening op de heffing en invordering van leges
(…)
Artikel 2: Belastbaar Pro feit
Onder de naam leges worden rechten geheven ter zake van het genot van door of vanwege het gemeentebestuur verstrekte diensten, genoemd in deze verordening en de daarbij behorende tarieventabel.
Artikel 3: Belastingplicht Pro
De leges worden geheven van degene op wiens aanvraag dan wel ten behoeve van wie de dienst wordt verleend.
(…)
De tarieventabel, behorende bij de Verordening leges luidt, voor zover hier van belang:
K.8. Bestemmingswijzigingen
8.1. Het tarief bedraagt voor het in behandeling nemen van een Aanvraag tot het verkrijgen van een vrijstelling van het geldende bestemmingsplan als bedoeld in artikel 11, 15, 17 of 19, tweede lid en derde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, indien geen verklaring van geen bezwaar van Gedeputeerde Staten van de provincie nodig is, waarbij geen sprake is van een bouwplan waarvoor een bouwvergunning als bedoeld in K.2.1. en K2.1A is vereist en geen sprake is van werk- en of werkzaamheden waarvoor een aanlegvergunning is vereist als bedoeld in K.6. € 191,29
Dit is niet van toepassing indien het bestemmingsplan ouder is dan 10 jaar.
3. Het oordeel van de rechtbank
Omtrent het geschil heeft de rechtbank, voor zover thans van belang, het volgende overwogen (waarbij belanghebbende als eiseres en de heffingsambtenaar als verweerder is aangeduid):
Beoordeling van het geschil
4.1. De rechtbank zal de stelling dat hier geen sprake is van het in overheersende mate dienen van een particulier belang als de meest verstrekkende eerst bespreken. Artikel 229 van Pro de Gemeentewet bepaalt – voor zover hier van toepassing en kort weergegeven – dat leges alleen kunnen worden geheven ter zake van het genot van door het gemeentebestuur verstrekte diensten. Wil er sprake zijn van een dienst, dan moet het gaan om door het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang, zoals ook te lezen valt in de door eiseres aangehaalde uitspraak van het gerechtshof te Arnhem van 11 mei 2006 (04/01653, LJN: AX7100, VN 2007/12.1.5).
4.2. De rechtbank leest, anders dan eiseres, niet in de hiervoor genoemde uitspraak van het gerechtshof te Arnhem dat dit Hof als algemene regel zou hebben bepaald dat “ieder besluit dat is gericht op het verlenen van een tijdelijke vrijstelling ex art. 17 WRO Pro moet worden geacht te zijn verricht in het belang van een goede ruimtelijke ordening waarvan de kosten derhalve ten laste dienen te komen van de algemene middelen”. Wat er overigens verder ook zij van die uitspraak, in dit geval is er sprake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een individuele en tijdelijke vrijstelling om de door eiseres gewenste exploitatie van een [onderneming] mogelijk te maken, geheel toegespitst op de situatie van eiseres, die immers, gelet op haar verdere plannen, deze vrijstelling slechts tijdelijk nodig heeft. Aldus voldoen het in behandeling nemen van dit verzoek en het verlenen van de vrijstelling naar het oordeel van de rechtbank geheel aan de hiervoor weergegeven definitie van een van gemeentewege verstrekte dienst waarvoor leges geheven mogen worden.
4.3. De omstandigheid dat gebruik overeenkomstig de bestemming van de door eiseres gehuurde ruimte feitelijk niet mogelijk is, doet aan het vorenstaande niet af. Gesteld noch gebleken is dat de gemeente een beleid voert waarbij zij in het kader van de uitvoering van haar publieke taak en met het oog op het openbaar belang tracht het gebruik van ruimtes als deze anders dan als woning door middel van het verlenen van vrijstellingen van het bestemmingsplan te bevorderen. Het moge zo zijn dat gezegd kan worden dat het publiek belang niet is gediend bij leegstand, dat maakt nog niet dat hier geen sprake zou kunnen zijn van werkzaamheden die in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
4.4. Ter zitting heeft eiseres zich voorts op het standpunt gesteld dat er een fout is gemaakt in het bestemmingsplan, doordat daarin een bestemming is opgenomen voor het perceel waarin eiseres haar onderneming heeft gevestigd die feitelijk niet te realiseren is. Was de juiste bestemming aan het perceel gegeven, dan was een vrijstelling niet nodig geweest. In verband hiermee zou het recht tot het heffen van leges zijn komen te vervallen. Verweerder heeft erkend dat in dit en enige andere percelen in hetzelfde woonblok de daarop rustende bestemming “woondoeleinden” in de praktijk niet kan worden gerealiseerd. Daarmee is echter nog niet aannemelijk geworden dat er destijds sprake is geweest van een omissie in het bestemmingsplan in die zin dat daarin een andere bestemming voor deze percelen is opgenomen dan de bedoeling van de opsteller/vaststeller is geweest. Eiseres meent kennelijk dat het gebruik dat zij thans van de ruimte maakt als de “goede” bestemming moet worden aangemerkt, maar daarmee is nog niet aannemelijk dat het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het vaststellen van een bestemmingsplan destijds diezelfde mening was toegedaan. Ook de mededeling van de zijde van verweerder ter zitting dat bij herziening van het bestemmingsplan de bestemming waarschijnlijk zal worden gewijzigd leidt nog niet tot de conclusie dat de huidige bestemming destijds een fout is geweest. De rechtbank ziet hier dan ook geen grond om te komen tot vernietiging van de aanslag in geding.
4.5. Eiseres heeft in haar beroepschrift voorts gesteld dat zij ten onrechte niet in bezwaar is gehoord en dat bij de afhandeling van haar bezwaarschrift is gehandeld in strijd met het beginsel van fair play. Ter zitting heeft zij haar stelling op dit punt desgevraagd nader toegelicht en daarbij meegedeeld dat zij niet heeft bedoeld te stellen dat de door haar geschetste gang van zaken zou moeten leiden tot vernietiging van de aanslag. Evenmin wenst zij terugwijzing naar verweerder om alsnog in bezwaar te worden gehoord. Ook de rechtbank ziet in de door eiseres geschetste gang van zaken geen aanleiding hiervoor, zodat dit punt geen verdere bespreking behoeft.
4.6. Eiseres beroept zich ten slotte op het vertrouwensbeginsel. Dit beroep slaagt niet. Het mag bekend verondersteld worden dat aan het verlenen van diensten door of vanwege de gemeente kosten verbonden zijn. Als dit eiseres in dit geval al niet bekend was, dan had het voor de hand gelegen dat zij zich hierover bij het doen van haar aanvraag had laten informeren. Voorts geldt dat het (ontwerp)besluit van Burgemeester en Wethouders waarop zij zich beroept – welk orgaan niet bevoegd is tot het heffen van belastingen – alleen betrekking heeft op de gebruiksvrijstelling en niet mede de aanslag leges omvat. De inhoud daarvan is in beginsel dan ook niet relevant voor de legesheffing. Slechts verweerder is bevoegd tot dat laatste en heeft dit gedaan bij afzonderlijke aanslag in de vorm van de factuur van 17 april 2007. Als laatste geldt nog dat het niet invullen van een bedrag bij de – kennelijk – ter extra informatie van de burger vermelde zin “De leges zijn €” aan de voet van een concept-besluit bezwaarlijk gezien worden als een ondubbelzinnige toezegging waaraan het rechtens te rechtvaardigen vertrouwen kan worden ontleend dat in strijd met het bepaalde in de hier van toepassing zijnde Haarlemse Legesverordening 2006 legesheffing in deze achterwege zou blijven.
4.7. Gelet op het vorenoverwogene dient het beroep ongegrond te worden verklaard.
4. Geschil in hoger beroep
4.1. In hoger beroep is in geschil of de heffingsambtenaar de bevoegdheid heeft om leges te heffen ter zake van het in behandeling nemen van een aanvraag voor een vrijstelling als aan belanghebbende is verleend. De hoogte van het in rekening gebrachte bedrag als zodanig is niet in geschil.
4.2. Voor de standpunten van partijen wordt verwezen naar de stukken van het geding en het proces-verbaal van de zitting.
5. Beoordeling van het geschil in hoger beroep
5.1. In artikel 2 van Pro de Verordening leges is het begrip ‘diensten’ in dezelfde zin gebruikt als in artikel 229, eerste lid, letter b, van de Gemeentewet. In het arrest van de Hoge Raad van 13 augustus 2004, nr. 37 836, LJN AI0408, is beslist dat door of vanwege het gemeentebestuur verrichte werkzaamheden als een dienst kunnen worden aangemerkt indien het gaat om werkzaamheden die liggen buiten het gebied van de publieke taakuitoefening en rechtstreeks en in overheersende mate verband houden met dienstverlening ten behoeve van een individualiseerbaar belang.
5.2. Uit het arrest van de Hoge Raad van 17 april 2009, nr. 43 351, LJN BI1253 volgt dat het verzoek van een particulier om van een bestemmingsplan af te wijken in het algemeen niet op het publieke belang zal zijn gericht, maar zal zijn gestoeld op een persoonlijke wens van de verzoeker. Naar het oordeel van het Hof geldt dit ook voor het onderhavige verzoek van belanghebbende om haar tijdelijk vrijstelling te verlenen van de bestemming woondoeleinden zoals deze in het bestemmingsplan is opgenomen. De werkzaamheden van het gemeentebestuur bij de beoordeling van dat verzoek houden rechtstreeks en in overwegende mate verband met dit individuele belang van belanghebbende. Het feit dat op de hoeken van in de nabijheid van het perceel [a-laan 1] gelegen woningblokken wel een gemengde bestemming is toegekend, doet daar niet aan af.
Er is daarom sprake van een in overheersende mate ten behoeve van het individuele belang van belanghebbende verstrekte dienst in de zin van artikel 229, eerste lid, letter b, van de Gemeentewet en artikel 2 van Pro de Verordening.
5.3. Belanghebbende heeft voorts in hoger beroep het standpunt ingenomen dat de gemeente in het bestemmingsplan een fout heeft gemaakt nu gebruik volgens de bestemming van de door haar gehuurde ruimte feitelijk en planologisch niet mogelijk zou zijn. Indien de gemeente wel de juiste bestemming aan het pand waarin de onderneming van belanghebbende was gevestigd zou hebben gegeven, dan was een vrijstelling niet nodig geweest. Hierdoor zou de grond aan de heffing van leges ontvallen. De heffingsambtenaar heeft betwist dat er sprake is van een fout in het bestemmingsplan en heeft gesteld dat welbewust voor de bestemming woondoeleinden is gekozen.
5.4. Belanghebbende heeft naar het oordeel van het Hof haar stelling dat sprake is van een kennelijke fout bij het opstellen van het bestemmingsplan niet aannemelijk gemaakt. Zowel ter zitting van de rechtbank als die van het Hof heeft de heffingsambtenaar erkend dat in het onderhavige pand de bestemming woondoeleinden destijds feitelijk – zonder verbouwing – niet te realiseren was maar hij heeft nadrukkelijk gesteld dat de keuze voor een woonbestemming voor dit hoekpand een bewuste keuze is geweest. Naar het oordeel van het Hof is dan ook niet aannemelijk dat gesproken kan worden van een kennelijke misslag in het bestemmingsplan. Reeds daarom kan in het midden blijven de vraag of bij een kennelijke fout leges in rekening gebracht mogen worden voor het in behandeling nemen van een aanvraag voor een andere bestemming.
Ook indien zou zijn gebleken dat naderhand het bestemmingsplan is aangepast, laat dit onverlet dat ten tijde van het in behandeling nemen van de aanvraag van belanghebbende voor een ander gebruik dan voor woondoeleinden een vrijstelling van het vigerende bestemmingsplan diende te worden verkregen.
5.5. De overige grieven van belanghebbende leiden niet tot een ander oordeel. Dat de bezwaarprocedure lange tijd heeft geduurd en zoals de heffingsambtenaar ter zitting van het Hof heeft erkend, niet de schoonheidsprijs verdient, is niet relevant voor de beantwoording van de vraag of de leges verschuldigd zijn. De heffingsambtenaar heeft het bedrag van de leges terecht in rekening gebracht.
Slotsom
De slotsom is dat het hoger beroep ongegrond is en dat de uitspraak van de rechtbank dient te worden bevestigd.
6. Kosten
Nu het gelijk aan de heffingsambtenaar is, is er geen reden voor toekenning van een proceskostenvergoeding.
7. Beslissing
Het Hof bevestigt de uitspraak van de rechtbank.
De uitspraak is gedaan door mrs. A.P.M. van Rijn, voorzitter, J.P.A. Boersma en J.P. Kruimel, leden van de belastingkamer, in tegenwoordigheid van mr. S.K. Grando, als griffier. De beslissing is op 26 mei 2011 in het openbaar uitgesproken.
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de verzenddatum beroep in cassatie worden ingesteld bij de Hoge Raad der Nederlanden (belastingkamer), Postbus 20303, 2500 EH Den Haag. Daarbij moet het volgende in acht worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het beroep in cassatie is gericht;
d. de gronden van het beroep in cassatie.
Voor het instellen van beroep in cassatie is griffierecht verschuldigd. Na het instellen van beroep in cassatie ontvangt de indiener een nota griffierecht van de griffier van de Hoge Raad.
In het cassatieberoepschrift kan de Hoge Raad verzocht worden om de wederpartij te veroordelen in de proceskosten.