Uitspraak
23/663 WLZ
Datum uitspraak: 28 augustus 2025
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 12 januari 2023, 21/3032 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
Zilveren Kruis Zorgkantoor (zorgkantoor)
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over de vraag of het zorgkantoor tot wijziging van het besluit tot pgbverlening mocht overgaan en – in het verlengde daarvan – tot terugvordering van het teveel betaalde pgb. De Raad beantwoordt die vraag, evenals de rechtbank, bevestigend.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 4 september 2024. Voor appellant zijn [naam 1] en [naam 2] verschenen. Het zorgkantoor heeft zich door middel van beeldbellen laten vertegenwoordigen door mr. S. Gezer.
De Raad heeft het onderzoek heropend en schriftelijk vragen gesteld aan appellant. Appellant heeft daarop gereageerd.
Met toepassing van artikel 8:57, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een nadere zitting achterwege gelaten, waarna de Raad het onderzoek heeft gesloten.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft een indicatie voor zorg op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wet langdurige zorg (Wlz). Op 3 oktober 2014 heeft appellant een zorgovereenkomst gesloten met zorgverlener [naam 2] (zorgverlener), met als ingangsdatum 1 juli 2012. De overeenkomst is gesloten voor onbepaalde tijd, met een omvang van 22 uur per week en een tarief van € 2.588,- bruto per maand. Daarbij is een reiskostenvergoeding van € 406,- per maand afgesproken, waarmee de zorgverlener 120 kilometer per dag en zeven dagen per week reist voor woon-werkverkeer. De omvang van de zorgverlening is later gewijzigd naar 40 uur per week.
1.2.
Met een besluit van 3 december 2019 heeft het zorgkantoor aan appellant voor het jaar 2020 een persoonsgebonden budget (pgb) verleend van € 85.104,- (verleningsbesluit).
1.3.
Appellant heeft verschillende keren wijzigingen van het maandloon van de zorgverlener doorgegeven aan het zorgkantoor, onder meer een verhoging met ingang van 1 juni 2020 naar € 5.800,-.
1.4.
Het zorgkantoor heeft met een besluit van 5 november 2020, gehandhaafd bij besluit van 1 juni 2021 (bestreden besluit), het in 1.2 genoemde verleningsbesluit op grond van artikel 5.20, eerste lid, aanhef en onder b, van de Regeling langdurige zorg (Rlz) ingetrokken met ingang van 28 juli 2020, omdat appellant vanaf 28 mei 2020 in een Wlz-instelling is opgenomen en daar zorg in natura ontvangt. Daarnaast heeft het zorgkantoor voor de periode voorafgaand aan 28 juli 2020 het verleningsbesluit gewijzigd. Hieraan heeft het zorgkantoor ten grondslag gelegd dat appellant niet heeft voldaan aan de aan het pgb verbonden verplichtingen. Appellant heeft namelijk niet gemeld dat hij van 25 februari 2020 tot en met 6 april 2020 in een crisisopvang en vanaf 28 mei 2020 in een Wlz-instelling heeft verbleven. De reiskosten van de zorgverlener in die periode mogen niet ten laste van het pgb worden gebracht. Ook heeft appellant volgens het zorgkantoor het maandloon van de zorgverlener met ingang van 1 juni 2020 niet mogen verhogen naar € 5.800,-, omdat, vanwege het verblijf in een Wlz-instelling, geen sprake was van een (toegenomen) zorgbehoefte of van (meer) arbeidsuren. Verder heeft het zorgkantoor met het besluit van 5 november 2020 het bedrag dat door de intrekking en wijziging van het verleningsbesluit onverschuldigd aan (voorschot van) pgb is betaald van appellant teruggevorderd. Dit bedrag heeft het zorgkantoor in het bestreden besluit (gewijzigd) vastgesteld op € 2.908,32.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat de zorgverlener geen recht heeft op een reiskostenvergoeding in de periodes dat appellant in de crisisopvang en in een Wlz-instelling verbleef. Het pgb mag namelijk alleen worden gebruikt voor het doen van betalingen voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de Wlz. Verder heeft het zorgkantoor zich terecht op het standpunt gesteld dat appellant het loon van de zorgverlener niet mocht verhogen in de periode dat appellant in een Wlz-instelling verbleef. In die periode leverde de zorgverlener immers geen zorg aan appellant. Het zorgkantoor was bevoegd tot terugvordering en heeft ook gebruik mogen maken van die bevoegdheid. Van strijd met het evenredigheidsbeginsel is geen sprake.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Met betrekking tot de reiskosten heeft appellant aangevoerd dat appellant het loon heeft uitbetaald aan de zorgverlener, met inbegrip van de daarin vervatte reiskosten. Met betrekking tot de loonsverhoging van de zorgverlener met ingang van 1 juni 2020 heeft appellant aangevoerd dat eerder, namelijk per 1 maart 2020, juist een verlaging van het loon had plaatsgevonden in verband met de vrees dat een budgettekort zou ontstaan. De loonsverhoging is volgens appellant niet in strijd met de regels. Verder heeft appellant nog aangevoerd dat hij volgens de instelling zijn verblijf niet bij het zorgkantoor hoefde te melden.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Niet in geschil is de intrekking van het verleningsbesluit met ingang van 28 juli 2020. Wat partijen verdeeld houdt is de vraag of het zorgkantoor het verleningsbesluit mocht wijzigen in de periode die daaraan voorafgaat en – in het verlengde daarvan – tot terugvordering mocht overgaan.
4.2.
Het zorgkantoor kan een verleningsbesluit op grond van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz wijzigen indien de verzekerde de aan het pgb verbonden verplichtingen niet nakomt. Eén van deze verplichtingen is, kort en vereenvoudigd weergegeven, dat het pgb uitsluitend wordt gebruikt voor het betalen van Wlz-zorg. [1] Een andere verplichting is dat de verzekerde het zorgkantoor alle feiten en omstandigheden meedeelt waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat die van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het pgb. [2]
4.3.
In het verleningsbesluit is, ter concretisering van deze laatste verplichting, onder meer het volgende bepaald:
“
Wijzigingen doorgeven
Wijzigingen doorgeven
[…]
18. U moet wijzigingen in uw omstandigheden direct schriftelijk melden aan het zorgkantoor. Dit mag per e-mail of per post. Voorbeelden van een wijziging:
[…]
c. opname in een instelling”
4.4.
Het zorgkantoor heeft zich op het standpunt gesteld dat appellant zijn verblijf in de crisisopvang en in een Wlz-instelling niet heeft gemeld. Appellant heeft dit betwist. De Raad heeft hierin aanleiding gezien om na de zitting het onderzoek te heropenen en appellant in de gelegenheid te stellen stukken in te dienen waaruit blijkt dat hij deze verblijven wel bij het zorgkantoor heeft gemeld. Appellant heeft in reactie hierop meegedeeld dat hij hiervan geen stukken heeft. Dit betekent dat aangenomen moet worden dat appellant van deze verblijven geen melding heeft gedaan bij het zorgkantoor. Daarmee heeft hij gehandeld in strijd met de aan het pgb verbonden verplichtingen.
4.5.
Daarnaast heeft appellant, door per 1 juni 2020 een loonsverhoging met de zorgverlener overeen te komen en deze verhoging, net als de reiskosten voor deze zorgverlener ten tijde van zijn verblijf in een instelling, ten laste van het pgb te brengen, gehandeld in strijd met de verplichting dat het pgb uitsluitend mag worden gebruikt voor het betalen van Wlz-zorg. Uit artikel 5.20, eerste lid, aanhef en onder b, van de Rlz, vloeit voort dat het zorgkantoor het pgb kan intrekken met ingang van de dag dat appellant langer dan twee maanden in de Wlzinstelling verblijft. Hiervan heeft het zorgkantoor gebruik gemaakt. Appellant kon gedurende de overgangstermijn van twee maanden het pgb dus nog aanwenden om de zorgverlener uit te betalen. Aldus is een uitzondering gemaakt op de hoofdregel dat het pgb slechts mag worden aangewend voor Wlz-zorg. De achtergrond van deze overgangstermijn is onder meer dat een budgethouder op grond van de zorgovereenkomst vaak verplicht zal zijn de zorgverlener nog enige tijd door te betalen. [3] Met het uitgangspunt dat het pgb alleen mag worden gebruikt voor het betalen van Wlz-zorg en de achtergrond van de overgangstermijn is niet verenigbaar dat een budgethouder in deze overgangstermijn het loon van de zorgverlener, die op dat moment dus feitelijk geen zorg meer hoeft te leveren, verhoogt of aan deze zorgverlener nog reiskosten uit het pgb betaalt die niet hoeven te worden gemaakt.
4.6.
Uit 4.4 en 4.5 volgt dat appellant de aan het pgb verbonden verplichtingen heeft geschonden en dat het zorgkantoor dus op grond van artikel 5.20, tweede lid, aanhef en onder b, van de Rlz bevoegd was tot wijziging van het verleningsbesluit.
4.7.
Het zorgkantoor mocht van deze bevoegdheid gebruik maken en mocht – in het verlengde daarvan – ook het teveel betaalde pgb terugvorderen. De wijziging van het verleningsbesluit en de terugvordering zijn in overeenstemming met het in artikel 3:4 van de Awb geformuleerde evenredigheidsbeginsel. Hierbij is het volgende van belang. Appellant verbleef in de periode van 25 februari 2020 tot en met 6 april 2020 in een crisisopvang en vanaf 28 mei 2020 in een Wlz-instelling, zodat de zorgverlener in die periode geen zorg heeft hoeven verlenen of daarmee samenhangende reiskosten heeft hoeven maken. Dit was appellant bekend of behoorde bij hem bekend te zijn. Appellant kan zich in dit geval niet met succes beroepen op het formulier waarmee hij een verhoging van het maandloon per 1 juni 2020 kenbaar heeft gemaakt. Appellant heeft immers zelf geen melding gemaakt van de hierbij relevante omstandigheid dat tegenover deze verhoging geen zorg of arbeid meer hoefde te staan, vanwege zijn verblijf in een instelling. Daarmee is deze wijziging ook niet vergelijkbaar met eerdere wijzigingen in het maandloon die appellant heeft doorgegeven, waaronder een verlaging per 1 maart 2020. Het beroep van appellant op deze eerdere wijzigingen, slaagt dan ook niet. Evenmin kan appellant zich in dit geval met succes beroepen op het in de zorgovereenkomst genoemde bedrag van € 406,- per maand aan reiskosten. Het genoemde bedrag aan reiskosten is, blijkens diezelfde zorgovereenkomst, een vergoeding voor de reiskosten die de zorgverlener maakt als zeven dagen per week zorg wordt verleend en juist hierin is een wijziging opgetreden die appellant, hoewel daartoe verplicht, niet aan het zorgkantoor heeft doorgeven. Appellant heeft ook verder niets aangevoerd waaruit blijkt dat de nadelige gevolgen van het bestreden besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Dat de instelling waar appellant verbleef hem zou hebben verteld dat hij het zorgkantoor niet hoefde te informeren over dit verblijf kan appellant reeds niet baten, omdat hij in het verleningsbesluit expliciet is gewezen op de verplichting dit wel te doen.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Het hoger beroep slaagt dus niet. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft.
5. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en K.H. Sanders en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van N. El Khabazi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 augustus 2025.
(getekend) L.M. Tobé
(getekend) N. El Khabazi
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Wet langdurige zorg
Artikel 3.1.1
1. Het op grond van deze wet verzekerde pakket omvat de volgende vormen van zorg:
a. verblijf in een instelling, met inbegrip van voorzieningen die niet ten laste van de verzekerde kunnen komen, waaronder in elk geval:
1° het verstrekken van eten en drinken,
2° het schoonhouden van de woonruimte van de verzekerde, en
3° voor meerdere verzekerden te gebruiken of te hergebruiken roerende voorzieningen die noodzakelijk zijn voor de zorgverlening of in verband met het opheffen of verminderen van belemmeringen die de verzekerde als gevolg van een aandoening, beperking, stoornis of handicap ondervindt bij het normale gebruik van zijn woonruimte;
b. persoonlijke verzorging, begeleiding en verpleging;
c. behandeling, die noodzakelijk is in verband met de aandoening, beperking, stoornis of handicap van de verzekerde, omvattende:
1° geneeskundige zorg van specifiek medische, specifiek gedragswetenschappelijke of specifiek paramedische aard, en
2° geneeskundige zorg zoals klinisch-psychologen en psychiaters plegen te bieden in verband met de psychische stoornis van de verzekerde;
d. door of namens een instelling waarvan de verzekerde verblijf alsmede behandeling als bedoeld in onderdeel c ontvangt te verlenen:
1° geneeskundige zorg van algemeen medische aard, niet zijnde paramedische zorg,
2° behandeling van een psychische stoornis indien de behandeling integraal onderdeel uitmaakt van de behandeling van een van de in artikel 3.2.1 genoemde aandoeningen of beperkingen;
3° farmaceutische zorg;
4° het gebruik van hulpmiddelen, noodzakelijk in verband met de in de instelling gegeven zorg;
5° tandheelkundige zorg;
6° kleding, verband houdende met het karakter en de doelstelling van de instelling;
e. het individueel gebruik van mobiliteitshulpmiddelen;
f. vervoer naar een plaats waar de verzekerde gedurende een dagdeel begeleiding of behandeling ontvangt;
g. logeeropvang, met inbegrip van de voorzieningen, bedoeld in onderdeel a, mits dit geschiedt ter ontlasting van een of meer mantelzorgers.
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen aard, inhoud en omvang van de verzekerde zorg nader worden geregeld.
Artikel 3.3.3
1. Het zorgkantoor verleent op aanvraag van de verzekerde en onverminderd het vierde en vijfde lid alsmede andere bij wettelijk voorschrift gestelde voorwaarden of beperkingen, volgens bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, een persoonsgebonden budget waarmee de verzekerde, in plaats van zorg in natura te ontvangen, zelf betalingen doet voor zorg als bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdelen a, onder 2°, b, f of g. De verzekerde ziet af van het recht op verblijf en van de daarmee gepaard gaande voorziening, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel a, onder 1°, alsmede van de behandeling, bedoeld in artikel 3.1.1, eerste lid, onderdeel d.
Regeling langdurige zorg
Artikel 5.17, eerste lid
Het persoonsgebonden budget mag uitsluitend worden gebruikt voor het door de Sociale verzekeringsbank, op verzoek van de verzekerde, doen van betalingen:
a. voor zorg als bedoeld in artikel 3.3.3 van de wet, of
(…).
Artikel 5.18
Bij de verlening van het persoonsgebonden budget worden de verzekerde in ieder geval de volgende verplichtingen opgelegd:
a. de verzekerde gebruikt het persoonsgebonden budget uitsluitend voor het doen van betalingen door de Sociale verzekeringsbank als bedoeld in artikel 5.17, eerste lid;
(…)
g. de verzekerde deelt het zorgkantoor op diens verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op de verstrekking van het persoonsgebonden budget.
Artikel 5.20
1. Het zorgkantoor wijzigt de verleningsbeschikking of trekt deze in:
(…)
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde langer dan twee maanden verblijft in een instelling als bedoeld in de wet of de Zorgverzekeringswet;
(…)
2. Het zorgkantoor kan de verleningsbeschikking intrekken of wijzigen:
(…)
b. met ingang van de dag waarop de verzekerde, of de derde die aan de verzekerde gewaarborgde hulp biedt, de opgelegde verplichtingen niet nakomt of niet langer voldoet aan de voorwaarden of verleningsgrond van het persoonsgebonden budget dan wel verhoging van het budget als bedoeld in artikel 5.1c, vijfde lid, of aan de eisen van gewaarborgde hulp; of
(…)