Uitspraak
22/1314 WMO15, 22/1925 WMO15, 22/1719 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de tussenuitspraak van de rechtbank Limburg van 8 februari 2022 (aangevallen tussenuitspraak) en op het hoger beroep en het incidenteel hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 6 april 2022, 21/3085 (aangevallen einduitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 21 februari 2024
SAMENVATTING
Het college heeft de door betrokkene gevraagde maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding afgewezen, omdat er geen psychosociale beperkingen zijn. De Raad deelt het oordeel van de rechtbank dat het college onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de hulpvraag, beperkingen en de ondersteuningsbehoefte van betrokkene. Dit betekent dat het college opnieuw onderzoek moet doen en op basis van de uitkomsten van dit onderzoek een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen.
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. V.H.J.M. van den Heuvel hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. M. Ouwerkerk-Hoogendonk, advocaat, een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld. Het college heeft een zienswijze ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 22 november 2023, gedeeltelijk door middel van beeldbellen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. OuwerkerkHoogendonk en ergotherapeut D. van den Eertwegh. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van den Heuvel.
De zaak is gevoegd behandeld met de zaken met nummers 22/571 WMO15 en 22/1720 WMO15. Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In voormelde zaken wordt afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene, geboren in 1982, is bekend met EDS (Ehlers-Danlos syndroom oftewel hypermobiliteit van de gewrichten), lip- en lymfoedeem en diverse andere lichamelijke aandoeningen en heeft gesteld verder bekend te zijn met hoogbegaafdheid en hoogsensitiviteit. Betrokkene heeft te kennen gegeven beperkingen te ervaren op het gebied van administratie, bij doktersafspraken, bij communicatie met anderen, bij sociale contacten en bij het zoeken naar een zinvolle daginvulling. Betrokkene heeft zich om die reden bij het college gemeld voor een maatwerkvoorziening voor individuele begeleiding, te verstrekken in de vorm van een persoonsgebonden budget.
1.2.
Naar aanleiding van de melding van betrokkene is door Heerlen Stand-By (HSB) onderzoek verricht en een aanbod gedaan voor een algemene voorziening voor begeleiding bij het organiseren van het dagelijks leven, het bieden van praktische ondersteuning op verschillende leefgebieden, het organiseren van een zinvolle daginvulling, het organiseren van en het ondersteunen bij het meegaan naar afspraken of contact leggen met instanties en het in contact brengen met andere mensen ter voorkoming van een sociaal isolement. Betrokkene heeft het aanbod van HSB afgeslagen en een aanvraag voor een maatwerkvoorziening gedaan, omdat vanwege de complexe problematiek expertise is vereist die HSB niet kan bieden.
1.3.
Bij besluit van 29 juni 2021 heeft het college de aanvraag afgewezen. Bij het bestreden besluit is het bezwaar ongegrond verklaard, omdat het college bij zijn standpunt blijft dat er op basis van het GGD-advies geen medische noodzaak is voor begeleiding. De psychische problematiek kan onvoldoende geobjectiveerd worden. Het college heeft geoordeeld dat dit advies zorgvuldig tot stand is gekomen en dat betrokkene geen objectieve medische gegevens zoals een contra-expertise heeft overlegd waardoor kan worden getwijfeld aan de juistheid ervan. Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
Tussenuitspraak van de rechtbank
2.1.
In de aangevallen tussenuitspraak heeft de rechtbank geoordeeld dat het standpunt van het college dat betrokkene geen psychosociale beperkingen kan hebben nu geen sprake is van gediagnosticeerde psychische klachten, geen stand kan houden. Om in aanmerking te komen voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) geldt niet als voorwaarde dat sprake is van beperkingen die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg voortvloeien uit ziekte of gebrek. Het college heeft nagelaten de concrete en specifieke ondersteuningsbehoefte van betrokkene in kaart te brengen, omdat de beoordeling is gestopt bij de conclusie dat geen noodzaak bestond voor begeleiding. Het college moet alsnog onderzoek verrichten naar de noodzakelijke ondersteuning van betrokkene. Daarbij moet worden geïnventariseerd bij welke concrete activiteiten en in welke situaties betrokkene begeleiding nodig heeft en hoeveel tijd daarmee is gemoeid. Het bestreden besluit is onzorgvuldig voorbereid en ondeugdelijk gemotiveerd.
Einduitspraak van de rechtbank
2.2.
De rechtbank heeft in de aangevallen einduitspraak het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd. De rechtbank heeft geoordeeld dat de psychosociale beperkingen van betrokkene voldoende geobjectiveerd zijn op het gebied van structuur, planning en regie, communicatie met instanties en sociale contacten onderhouden. De rechtbank heeft geen aanleiding gezien de rechtsgevolgen in stand te laten of zelf in de zaak te voorzien, omdat de rechtmatige uitkomst naar de huidige stand van zaken nog te veel open ligt. De rechtbank heeft het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de tussenuitspraak en de einduitspraak.
Na de einduitspraak van de rechtbank
3.1.
Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank heeft het college bij besluit van 17 mei 2022 (nader besluit) opnieuw op het bezwaar beslist en dit bezwaar opnieuw ongegrond verklaard.
3.2.
Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank en heeft hoger beroep ingesteld. Betrokkene heeft daartegen verweer gevoerd en incidenteel hoger beroep ingesteld. Wat partijen hebben aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het beroep gegrond heeft verklaard. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt.
4.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Overwegingen naar aanleiding van het hoger beroep van het college
4.3.
Het college heeft in hoger beroep het oordeel van de rechtbank bestreden dat sprake is van psychosociale beperkingen bij betrokkene. Het college heeft zijn standpunt herhaald dat de psychische en sociale problemen van betrokkene, zoals de hoogbegaafdheid en hoogsensitiviteit, niet geobjectiveerd zijn. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat om in aanmerking te kunnen komen voor een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 niet als voorwaarde geldt dat sprake is van beperkingen die als rechtstreeks en objectief vast te stellen gevolg voortvloeien uit ziekte of gebrek. Daarbij heeft de Raad in aanmerking genomen dat hij reeds onder de Wmo 2015 heeft geoordeeld dat het beperken van de doelgroep tot personen die als gevolg van ziekte of gebrek beperkingen ondervinden, zich niet verdraagt met de door de wetgever beoogde doelgroep die in aanmerking kan komen voor maatschappelijke ondersteuning. [1] Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 blijkt dat de wetgever op dit punt geen wijziging heeft beoogd ten opzichte van genoemde rechtspraak. De wetgever heeft immers gemeend dat het gaat om kenmerken van de persoon die bepalend zijn voor toegang tot de Wmo 2015. [2] Gelet hierop ziet de Raad geen aanleiding om terug te komen op die onder de Wmo 2015 gevormde rechtspraak. [3] Dit betekent dat het college zich bij de beoordeling van de aanvraag ten onrechte beperkt heeft tot de vraag of betrokkene als gevolg van ziekte of gebrek in aanmerking moet komen voor een maatwerkvoorziening. Het college had op grond van vaste rechtspraak van de Raad het stappenplan moeten volgen en achtereenvolgens de hulpvraag, beperkingen en ondersteuningsbehoefte van betrokkene in kaart moeten brengen. [4] Het hoger beroep van het college slaagt derhalve niet.
Incidenteel hoger beroep betrokkene
4.4.
Betrokkene heeft in haar incidentele hoger beroep de Raad verzocht een deskundige in te schakelen en de het hoger beroep finaal te beslechten. Dit beroep slaagt niet. Uit de voorgaande overweging blijkt dat het nu allereerst aan het college is om onderzoek te doen en op basis van de uitkomsten van dat onderzoek te beslissen of betrokkene in aanmerking komt voor een maatwerkvoorziening. De Raad ziet daarom geen aanleiding om een deskundige te benoemen of zelf in de zaak te voorzien.
Nader besluit
4.5.
Nu het hoger beroep van het college niet slaagt en bij het nadere besluit van 17 mei 2022 naar niet in geschil is geen uitvoering is gegeven aan de aangevallen uitspraak, dient het nadere besluit te worden vernietigd.
Conclusies en gevolgen
5.1.
De Raad bevestigt de aangevallen uitspraak. Dit betekent dat het college met inachtneming van deze uitspraak alsnog opnieuw onderzoek moet doen en op basis van de uitkomsten van dit onderzoek een nieuwe beslissing op bezwaar moet nemen. Om het geschil zo snel als mogelijk definitief te beslechten ziet de Raad aanleiding om toepassing te geven aan artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad bepaalt daarom dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5.2.
Betrokkene krijgt een vergoeding van haar proceskosten in hoger beroep. Deze kosten worden begroot op € 1.750,- voor verleende rechtsbijstand.
5.3.
Van het college wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- vernietigt het besluit van 17 mei 2022;
- bepaalt dat het beroep tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.750,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 548,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en K.H. Sanders en C.W.C.A. Bruggeman als leden, in tegenwoordigheid van S.S. Blok als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 februari 2024.
(getekend) J. Brand
(getekend) S.S. Blok
Bijlage: voor deze uitspraak van belang zijnde wettelijke regels
Artikel 1.1.1 van de Wmo 2015
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
- begeleiding: activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven;
- zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden;
- maatschappelijke ondersteuning (voor zover van belang): ondersteunen van de zelfredzaamheid en participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving;
(…).
Artikel 2.3.1 van de Wmo 2015
Het college draagt er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015
1. Indien bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, voert het college in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger of mantelzorgers, dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uit overeenkomstig het tweede tot en met achtste lid. Het college bevestigt de ontvangst van de melding.
2. Voordat het onderzoek van start gaat, kan de cliënt het college een persoonlijk plan overhandigen waarin hij de omstandigheden, bedoeld in het vierde lid, onderdelen a tot en met g, beschrijft en aangeeft welke maatschappelijke ondersteuning naar zijn mening het meest is aangewezen. Het college brengt de client van deze mogelijkheid op de hoogte en stelt hem gedurende zeven dagen na de melding, bedoeld in het eerste lid, in de gelegenheid het plan te overhandigen.
(…)
4. Het college onderzoekt:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
(…)
5. Indien de cliënt een persoonlijk plan als bedoeld in het tweede lid aan het college heeft overhandigd, betrekt het college dat plan bij het onderzoek als bedoeld in het vierde lid, onderdelen a tot en met g.
6. Bij het onderzoek wordt aan de cliënt dan wel diens vertegenwoordigeer medegedeeld welke mogelijkheden bestaan om te kiezen voor de verstrekking van een persoonsgebonden budget. De cliënt dan wel diens vertegenwoordiger wordt in begrijpelijke bewoordingen ingelicht over de gevolgen van die keuze.
7. De cliënt dan wel diens vertegenwoordiger verschaft het college de gegevens en bescheiden die voor het onderzoek nodig zijn en waarover hij redelijkerwijs de beschikking kan krijgen.
(…).
Artikel 2.3.5 van de Wmo 2015
1. Het college beslist op een aanvraag:
a. van een ingezetene van de gemeente om een maatwerkvoorziening ten behoeve van zelfredzaamheid en participatie;
(…)
3. Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de client in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
(…)
5. De maatwerkvoorziening is, voor zover daartoe aanleiding bestaat, afgestemd op:
a. de omstandigheden en mogelijkheden van de cliënt,
b. zorg en overige diensten als bedoeld bij of krachtens de Zorgverzekeringswet,
(…).
Artikel 2.3.8 van de Wmo 2015
1. De cliënt doet aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij aanleiding kunnen zijn tot heroverweging van een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6.
2. De verplichting, bedoeld in het eerste lid, geldt niet indien die feiten en omstandigheden door het college kunnen worden vastgesteld op grond van bij wettelijk voorschrift als authentiek aangemerkte gegevens of kunnen worden verkregen uit bij regeling van Onze Minister aan te wijzen administraties.
3. De cliënt is verplicht aan het college desgevraagd de medewerking te verlenen die redelijkerwijs nodig is voor de uitvoering van deze wet.