Uitspraak
23/1270 POL, 23/2008 POL
Datum uitspraak: 5 september 2024
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 14 maart 2023, 22/2152 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de korpschef van politie (korpschef)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
SAMENVATTING
Betrokkene heeft vanaf januari 2020 een politieopleiding gevolgd in de eenheid [eenheid] . In deze zaak staat de vraag centraal of in het geval van betrokkene al dan niet sprake is geweest van tijdelijke huisvesting met een bijbehorende aanspraak op een tegemoetkoming in de kosten daarvan. [1] Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat in dit geval geen sprake is geweest van tijdelijke huisvesting en dat de korpschef terecht heeft geweigerd om aan betrokkene de genoemde tegemoetkoming te verstrekken.
PROCESVERLOOP
De korpschef heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. W. de Klein, advocaat, voorwaardelijk incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
Naar aanleiding van het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep heeft de korpschef een zienswijze ingediend.
Namens betrokkene zijn nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de soortgelijke zaken 23/1271 POL en 23/2012 POL, plaatsgevonden op 11 juli 2024. Voor de korpschef zijn verschenen drs. G.I. Johanns en mr. I.E.H. Versteijlen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. De Klein.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst. In de zaken 23/1271 POL en 23/2012 POL wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Betrokkene is bij besluit van 8 januari 2020 met ingang van 20 januari 2020 aangesteld als aspirant voor het volgen van de initiële politieopleiding niveau 3, met als werkgebied de eenheid [eenheid] . Daarbij is vermeld dat tijdens de beroepspraktijkvorming de hoofdplaats van tewerkstelling een locatie in [plaats 1] is of het adres van waaruit de praktijkopdracht zal worden verricht. Tijdens het theoretische opleidingsdeel is de (tweede) plaats van tewerkstelling een locatie in [eenheid] . Verder is vermeld dat betrokkene na voltooiing van de politieopleiding in vaste dienst zal worden aangesteld in een passende functie binnen de huidige eenheid. Betrokkene woonde voorheen bij haar ouders in [woonplaats] . Voor het volgen van de opleiding heeft betrokkene in [plaats 2] woonruimte gehuurd. Gedurende de hele opleiding heeft zij daar gewoond. Betrokkene heeft in juli 2022 de politieopleiding afgerond. Per 1 augustus 2022 is zij aangesteld in de functie van [naam functie] in de eenheid [eenheid] .
1.2.
Betrokkene heeft op 25 november 2021 een vergoeding voor de maandelijkse woonkosten vanaf 20 januari 2020 aangevraagd op grond van artikel 14a van het Brvvp. De korpschef heeft die aanvraag bij besluit van 6 december 2021 afgewezen. Het bezwaar daartegen heeft de korpschef bij besluit van 22 maart 2022 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Daaraan is onder meer het volgende ten grondslag gelegd. Volgens de korpschef kan een aspirant alleen in aanmerking komen voor een tegemoetkoming in de kosten voor tijdelijke huisvesting op grond van artikel 14a van het Brvvp als hij zijn oorspronkelijke woning tijdelijk moet achterlaten om ergens anders te gaan wonen, zodat hij (een deel van) zijn opleiding kan volgen. Of iemand zijn woning noodzakelijk tijdelijk moet achterlaten, wordt bepaald door de factoren reisafstand/reistijd vanaf het woonadres naar de opleidingsplaats, het ontbreken van eigen vervoer of openbaar vervoer en de persoonlijke omstandigheden. De tegemoetkoming kan pas worden verstrekt als vaststaat dat het bevoegd gezag niet zelf in de tijdelijke huisvesting van de aspirant kan voorzien. De korpschef heeft in dit geval vastgesteld dat betrokkene in januari 2020 is verhuisd vanuit haar ouderlijk huis in [woonplaats] naar haar woonadres in [plaats 2] . Betrokkene staat ingeschreven in de Basisregistratie Personen (BRP) in [plaats 2] en woont daar permanent. Uit het aanstellingsbesluit blijkt dat betrokkene twee plaatsen van tewerkstelling heeft binnen de eenheid [eenheid] . Als zij haar opleiding met succes heeft afgerond, wordt zij geplaatst binnen dezelfde eenheid. De kosten die zij maakt voor het heen en weer reizen tussen haar woning en de plaats van tewerkstelling kunnen worden gedeclareerd als woon-werkverkeer. De conclusie is volgens de korpschef dat betrokkene zich niet tijdelijk heeft gehuisvest in [plaats 2] .
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft ten aanzien van een aantal door de korpschef ingediende stukken beslist dat alleen de rechtbank daarvan kennis kan nemen. Deze beslissing is gebaseerd op artikel 8:29, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het ging hierbij om twee niet-geanonimiseerde overzichten van uitgekeerde tegemoetkomingen op grond van artikel 14a van het Brvvp. Betrokkene heeft in beroep wel de beschikking gekregen over geanonimiseerde versies van die overzichten. In die versies zijn de namen van de desbetreffende collega’s vervangen door nummers.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en dat besluit vernietigd. Daarbij heeft de rechtbank de korpschef de opdracht gegeven een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de gedane uitspraak.
2.3.
Daartoe heeft de rechtbank onder meer het volgende overwogen. Niet in geding is dat betrokkene niet dagelijks tussen [woonplaats] en [plaats 2] heen en weer kon reizen. Volgens de rechtbank heeft de korpschef aan het begrip tijdelijke huisvesting als bedoeld in artikel 14a van het Brvvp een onjuiste uitleg gegeven. Het Brvvp geeft geen definitie van het begrip ‘tijdelijke huisvesting’. Ook de Nota van Toelichting (NvT) bij het Brvvp bevat geen uitleg van dit begrip. De NvT geeft evenmin inzicht in de ratio van de regeling. Bij gebreke van een duidelijke invulling van een begrip door de regelgever en onduidelijkheid over de ratio van een regeling, moet volgens de rechtbank zoveel mogelijk van de letterlijke tekst en de betekenis daarvan in het normale spraakgebruik worden uitgegaan. Volgens het Van Dalewoordenboek wordt onder tijdelijk verstaan: voor een bepaalde tijd, niet voor vast of altijd. De rechtbank heeft zich bij die definitie aangesloten. Niet is in te zien waarom het huurcontract van betrokkene, dat is afgesloten voor bepaalde duur, niet als tijdelijke huisvesting aangemerkt zou kunnen worden. Dat voor tijdelijke huisvesting sprake moet zijn van behoud van de oorspronkelijke woning en eventueel dubbele woonlasten, volgt volgens de rechtbank niet uit de tekst van het Brvvp en de NvT, en evenmin uit het feit dat ook reiskosten kunnen worden toegekend. Dat, zoals door de korpschef gesteld, toen artikel 14a van het Brvvp in 2011 werd ingevoerd, het theoretische deel van de opleiding veelal buiten de plaats van de eenheid van aanstelling plaatsvond, vormt evenmin voldoende grond om in dit geval de huisvesting niet tijdelijk te achten. Ook uit de inschrijving in de BRP in [plaats 2] kan naar het oordeel van de rechtbank, anders dan de korpschef stelt, niet worden afgeleid dat sprake is van een verhuizing en daarmee niet van tijdelijke huisvesting.
2.4.
Met het oog op de nadere besluitvorming door de korpschef heeft de rechtbank verder het volgende overwogen. Betrokkene stelt dat zij is uitgegaan van informatie in een aan haar bij aanvang van haar indiensttreding verstrekte flyer over arbeidsvoorwaarden en dat die informatie achteraf bezien onjuist is. De korpschef heeft erkend dat in die flyer onjuiste informatie was opgenomen, maar stelt dat betrokkene hierdoor niet in haar belangen is geschaad. Met de korpschef is de rechtbank van oordeel dat aan de erkende onjuistheden in de flyer nog geen recht op een vergoeding van de kosten van tijdelijke huisvesting kan worden ontleend. Die onjuistheden leiden er naar het oordeel van de rechtbank wel toe dat de korpschef aan betrokkene niet kan tegenwerpen dat zij de aanvraag met terugwerkende kracht heeft gedaan en niet (vooraf) heeft besproken. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de gronden van betrokkene over de schending van het gelijkheidsbeginsel en het evenredigheidsbeginsel geen bespreking meer behoeven.
Het standpunt van de korpschef
3. De korpschef is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd aan de hand van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt en dat het voorwaardelijk incidenteel hoger beroep niet slaagt.
Toepassing artikel 8:29 van de Awb door de rechtbank
4.1.
In de eerste plaats overweegt de Raad ambtshalve het volgende. De rechtbank heeft ten aanzien van de in 2.1 genoemde niet-geanonimiseerde stukken beslist tot beperking van de kennisneming als bedoeld in artikel 8:29, derde lid, van de Awb. Daarbij is de rechtbank er kennelijk van uitgegaan dat deze stukken op de zaak betrekking hebbende stukken zijn als bedoeld in artikel 8:42, eerste lid, van de Awb. Mede gelet op wat partijen daarover ter zitting hebben meegedeeld, kan echter niet worden geoordeeld dat de desbetreffende stukken noodzakelijk zijn voor de beoordeling van de voorliggende besluitvorming. Daartoe volstaan al de geanonimiseerde versies, die deel uitmaken van het procesdossier. Dit brengt mee dat er geen grondslag was voor de door de rechtbank genomen beslissing tot beperking van de kennisneming van de desbetreffende stukken.
Hoger beroep
4.2.1.
Artikel 14a van het Brvvp is ingevoerd per 9 maart 2011. [2] Per 1 januari 2020 luidden het eerste en tweede lid van dit artikel als volgt:
1. De aspirant heeft aanspraak op vergoeding van kosten voor tijdelijke huisvesting, die gelijk is aan 90% van het bedrag van de werkelijk gemaakte kosten met een maximum van € 433,- per maand, indien:
a. naar het oordeel van het bevoegd gezag de aspirant niet dagelijks heen en weer kan reizen tussen de woning en de plaats waar een krachtens artikel 2c, eerste lid, van het Besluit algemene rechtspositie politie aangewezen politieopleiding wordt gevolgd; en
b. het bevoegd gezag geen voorziening voor verblijf in de omgeving van de plaats waar deze politieopleiding wordt gevolgd, aan de aspirant verstrekt.
2. De aspirant, bedoeld in het eerste lid, heeft maximaal eenmaal per week aanspraak op een tegemoetkoming in de reiskosten naar zijn oorspronkelijke woning. De tegemoetkoming is gelijk aan de kosten voor openbaar vervoer in de tweede vervoersklasse of, bij gebruik van eigen vervoer, € 0,19 per kilometer.
4.2.2.
In de NvT is over artikel 14a van het Brvvp onder meer het volgende vermeld:
“In het kader van de harmonisatie van arbeidsvoorwaarden bij de politie is afgesproken dat het bevoegd gezag op verzoek van de aspirant kan besluiten tot het toekennen van een vergoeding voor tijdelijke huisvesting indien het dagelijks heen en weer reizen tussen de woonplaats en de plaats waar de initiële opleiding wordt gevolgd, naar het oordeel van het bevoegd gezag bezwaarlijk is. Hiertoe wordt aan het Besluit reis-, verblijf- en verhuiskosten politie een nieuw artikel 14a toegevoegd. Redenen die bij de beslissing een rol spelen, zijn:
• de duur van de reis;
• de reisafstand;
• of betrokkene over al dan niet eigen vervoer beschikt;
• de beschikbaarheid van openbaar vervoer;
• overige persoonlijke omstandigheden, zoals de mogelijkheid al dan niet thuis in rust te kunnen studeren.
Uitgangspunt is dat het bevoegd gezag en de aspirant gezamenlijk moeten bespreken wat voor de aspirant de beste oplossing is. Het bedrag van € 340,34 is gelijk aan de maximale tegemoetkoming voor pensionkosten zoals deze was opgenomen in artikel 13, eerste lid, van de Regeling vergoeding verplaatsingskosten politie. Opgemerkt wordt nog dat naast de aanspraak geregeld in het nieuwe artikel 14a ook aanspraak bestaat op vergoeding van reiskosten tussen de tijdelijke verblijfplaats en de plaats van opleiding op grond van artikel 3, eerste lid, onderdeel d, van het Besluit reis-, verblijf- en verhuiskosten politie.”
4.3.
De Raad volgt de korpschef in zijn standpunt dat de rechtbank is uitgegaan van een onjuiste – want te ruime – uitleg van het begrip ‘tijdelijke huisvesting’. Mede gelet op het feit dat het tweede lid van artikel 14a van het Brvvp voorziet in een tegemoetkoming in reiskosten naar de oorspronkelijke woning, veronderstelt de regeling dat er nog een bepaalde band bestaat met de oorspronkelijke woning. Ook de aansluiting bij de voorheen geldende maximale tegemoetkoming voor pensionkosten en de term ‘tijdelijke verblijfplaats’ in de NvT wijzen daar op. Daarbij is verder van belang dat, zoals de korpschef naar voren heeft gebracht, artikel 14a van het Brvvp is ingevoerd in een periode dat het politieonderwijs anders georganiseerd was dan nu het geval is. Aspiranten volgden de politieopleiding in of nabij de directe omgeving van het voormalige politiekorps waarbij zij waren aangesteld. Een deel van de theoretische politieopleiding werd gevolgd bij een locatie van de Politieacademie. Doorgaans was dit een andere plaats dan de plaats waar de rest van de opleiding werd gevolgd. Indien het bevoegd gezag van oordeel was dat de aspirant niet dagelijks heen en weer kon reizen tussen de oorspronkelijke woning en de plaats waar (voor slechts een korte periode van ongeveer enkele maanden) een deel van de politieopleiding werd gevolgd, kwam de aspirant in aanmerking voor tijdelijke huisvesting, bijvoorbeeld een vakantiewoning, of voor een vergoeding van de kosten voor tijdelijke woonruimte zoals een pension. Er was geen sprake van een verhuizing voor het volgen van de politieopleiding. De aspirant hield zijn oorspronkelijke woning aan. In de huidige situatie volgen aspiranten in de regel de gehele opleiding, dus zowel het theoretische als het praktische deel, binnen de grenzen van de eenheid waarbij zij na afloop van de opleiding – voor onbepaalde tijd – worden geplaatst. Hierop zijn uitzonderingen mogelijk en ook in de huidige situatie wordt soms een deel van de opleiding elders gevolgd. De korpschef hanteert als uitgangspunt dat de desbetreffende tegemoetkoming primair in die gevallen wordt verstrekt. Er moet in ieder geval sprake zijn van een tijdelijke situatie waarbij de declaraties een incidenteel karakter hebben. De Raad onderschrijft deze uitleg en toepassing van artikel 14a, eerste lid, van het Brvvp.
4.4.
Met de korpschef is de Raad van oordeel dat in het geval van betrokkene geen sprake is geweest van tijdelijke huisvesting zoals bedoeld in artikel 14a van het Brvvp. Betrokkene was vanaf de aanvang van de opleiding woonachtig in [plaats 2] , terwijl voor de periode na de opleiding uitgangspunt was een aanstelling in vaste dienst in een passende functie binnen de eenheid [eenheid] . Zoals in het aanstellingsbesluit van 8 januari 2020 is vermeld, heeft betrokkene ook het theoretische deel binnen de eenheid [eenheid] gevolgd. Een uitzonderingssituatie zoals beschreven in 4.3 is in het geval van betrokkene dus niet aan de orde geweest.
Voorwaardelijk incidenteel hoger beroep
4.5.
Uit 4.3 en 4.4 volgt dat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak slaagt. Daarmee wordt toegekomen aan de beoordeling van het voorwaardelijk ingestelde incidenteel hoger beroep. Betrokkene heeft daarbij onder meer naar voren gebracht, zoals nader toegelicht ter zitting, dat het bestreden besluit gelet op de financiële gevolgen ervan in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. De Raad volgt betrokkene hierin niet. In de eerste plaats is van belang dat de aanspraak op grond van artikel 14a, eerste lid, van het Brvvp het karakter heeft van een tegemoetkoming en niet bedoeld is als een kostendekkende vergoeding. Gedurende het eerste jaar van de politieopleiding ontving betrokkene geen salaris maar een tegemoetkoming die volgens de korpschef te vergelijken is met een studiebeurs. In zoverre was de situatie van betrokkene toen vergelijkbaar met die van een reguliere student. In het tweede studiejaar verrichtte zij ook werkzaamheden als politieambtenaar en zij ontving toen een salaris. Verder is van belang dat gedurende de opleiding geen sprake is geweest van dubbele woonlasten. Het geheel overziende kan niet worden geconcludeerd dat de financiële gevolgen die het bestreden besluit voor betrokkene heeft gehad voor haar onredelijk bezwarend zijn.
4.6.
Het beroep van betrokkene op het gelijkheidsbeginsel en het verbod van willekeur slaagt evenmin. Zoals in 4.3 is vermeld, hanteert de korpschef als uitgangspunt dat de tegemoetkomingen alleen worden verstrekt als sprake is van een tijdelijke situatie waarbij de declaraties een incidenteel karakter hebben. Uit de in 2.1 en 4.1 genoemde geanonimiseerde versies kan niet worden afgeleid dat in de praktijk anders wordt gehandeld. Verder kan uit de stukken niet worden afgeleid dat aan een collega van betrokkene die in een vergelijkbare situatie verkeerde als betrokkene wel (langdurig) een tegemoetkoming is verstrekt.
4.7.
Tot slot heeft betrokkene naar voren gebracht dat zij door de foute informatie in de flyer heeft gedwaald, doordat zij op basis daarvan aanvankelijk dacht geen recht te hebben op een tegemoetkoming. Voorafgaand aan de indiensttreding had zij nog geen toegang tot het intranet, terwijl juist dan correcte en volledige informatie cruciaal is. Deze beroepsgrond slaagt niet. In de flyer is ten onrechte vermeld dat alleen aspiranten van de opleiding politie en recherchekunde te Apeldoorn in aanmerking komen voor de tegemoetkoming. Daarmee is de doelgroep van de regeling te beperkt omschreven. Uit wat hiervoor is overwogen, volgt dat betrokkene los daarvan niet aan de voorwaarden voor de tegemoetkoming voldoet. De onjuiste informatie heeft daarom in dit geval geen betekenis.
Conclusie en gevolgen
4.8.
Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd en dat het beroep tegen het bestreden besluit alsnog ongegrond moet worden verklaard. Dat betekent dat betrokkene geen recht heeft op een tegemoetkoming zoals bedoeld in artikel 14a van het Brvvp.
5. Betrokkene krijgt daarom geen vergoeding voor haar proceskosten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 22 maart 2022 ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en B. Serno en J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van C.K. Teunissen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 september 2024.
(getekend) H. Lagas
(getekend) C.K. Teunissen