Uitspraak
22.935 AW
Datum uitspraak: 12 januari 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 17 februari 2022, 20/1684 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en een aanvullend stuk ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2022. Appellant is verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.M. Dragt en drs. Y.M.W.J. Bossink.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellant werkte sinds 1994 bij de [Dienst] ( [Dienst] ), als laatste in de functie van [functie] (salarisschaal 11) bij de [onderdeel] .
1.3.
Naar aanleiding van een vraag van een advocaat in een zaak die appellant ter behandeling onder zich had, heeft appellant op 24 september 2018 een gesprek gehad met zijn leidinggevende K en een HR-adviseur. In het verslag daarvan is vermeld dat appellant heeft meegedeeld dat hij in de desbetreffende zaak het primaire besluit had genomen en dat hij onder de beslissing op bezwaar de naam van K heeft gezet. K heeft hierop te kennen gegeven dat dit laatste zonder zijn medeweten is gebeurd en dat er hierdoor een vertrouwensbreuk is ontstaan die aan verdere samenwerking met appellant in de weg staat.
1.4.
Bij besluit van 27 september 2018 is appellant met onmiddellijke ingang geschorst en is hem de toegang tot de gebouwen ontzegd. De minister heeft op 4 oktober 2018 het Bureau Integriteit (BI) de opdracht gegeven een disciplinair onderzoek in te stellen naar de handelingen van appellant in de periode van 1 januari 2016 tot en met 27 september 2018.
1.5.
Op 20 december 2018 heeft appellant bij de secretaris-generaal van het ministerie van Justitie en Veiligheid melding gemaakt van misstanden bij de [Dienst] bij het beoordelen en beslissen op bepaalde typen aanvragen en wat betreft de afdoening van bezwaarprocedures. Op 1 februari 2019 heeft de secretaris-generaal de Onderzoekscommissie vermoeden misstand bij de [Dienst] ( [onderzoekscommissie] ) ingesteld.
1.6.
Op 11 februari 2019 heeft het BI een rapport uitgebracht naar aanleiding van het verrichte disciplinaire onderzoek.
1.7.
De [onderzoekscommissie] heeft op 20 mei 2019 een rapport uitgebracht. Hierin is vermeld dat geen werkwijze of praktijk is aangetroffen die een schending inhoudt van een wettelijk voorschrift of beleidsregels. In incidentele gevallen wordt afgeweken van voorschriften en/of werkinstructies, maar niet structureel. Tijd en werkdruk zijn hierbij geen doorslaggevende factoren. Weloverwogen en gerichte aanwijzingen met betrekking tot te nemen beslissingen (dienstopdrachten) door leidinggevenden aan medewerkers om wettelijke voorschriften of beleidsregels te schenden, zijn niet gebleken. Gelet op deze bevindingen is geen situatie aangetroffen die wijst op een misstand in de zin van artikel 1, aanhef en onder d, van de Wet Huis voor Klokkenluiders.
1.8.
Op 8 juli 2019 heeft het BI een aanvullend rapport uitgebracht naar aanleiding van door appellant overgelegde e-mails. De conclusie van het rapport luidt dat de e-mails geen relevante nieuwe informatie bevatten.
1.9.
Bij brief van 2 december 2019 heeft de minister aan appellant het voornemen kenbaar gemaakt hem wegens een vermoeden van plichtsverzuim de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag op te leggen in combinatie met overplaatsing buiten de huidige werkomgeving. Bij brief van 17 december 2019 heeft appellant hierop zijn zienswijze gegeven. Deze zienswijze heeft de minister niet tijdig bereikt. Bij besluit van 17 december 2019 heeft de minister de schorsing van appellant en de ontzegging tot de toegang opgeheven, onder verwijzing naar de hierboven vermelde brief van 2 december 2019. Daarbij is vermeld dat appellant sinds 27 september 2018 arbeidsongeschikt is en dat een re-integratieplan zal worden opgesteld.
1.10.
Bij besluit van 20 december 2019 heeft de minister appellant de disciplinaire straf opgelegd van voorwaardelijk ontslag in combinatie met overplaatsing buiten de huidige werkomgeving. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan het in strijd met de wet en interne afspraken en zonder afstemming met en instemming van de betrokken collega’s zetten van hun naam onder vier door appellant opgestelde beslissingen op bezwaar in dossiers waarin appellant het primaire besluit heeft genomen. Verder is appellant als plichtsverzuim verweten het anderszins in strijd handelen met interne regels en vastgestelde werkwijzen, waaronder het niet altijd opmaken van minuten of telefoonnotities en het niet registreren en archiveren van een besluit in het systeem INDIGO. Het bezwaar tegen het besluit van 20 december 2019 heeft de minister bij besluit van 22 juli 2020 (bestreden besluit) ongegrond verklaard. Hierbij is bepaald dat de termijn van het voorwaardelijk strafontslag één jaar bedraagt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank bepaald dat de minister aan appellant het in beroep betaalde griffierecht vergoedt. Daartoe heeft de rechtbank, kort samengevat en voor zover in hoger beroep van belang, het volgende overwogen. De rechtbank heeft het voldoende aannemelijk geacht dat appellant zijn zienswijze tijdig heeft ingediend. Door deze zienswijze niet bij de besluitvorming te betrekken, heeft de minister in strijd gehandeld met artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Nu appellant in de bezwaarprocedure alsnog uitgebreid zijn visie op het primaire besluit heeft kunnen geven, is hij niet in zijn belangen geschaad en heeft de rechtbank dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb gepasseerd. Verder heeft de rechtbank overwogen dat de minister in strijd heeft gehandeld met artikel 10:3, derde lid, van de Awb. Omdat het hoofd van de [Dienst] heeft verklaard dat zij het bestreden besluit geheel onderschrijft, heeft de rechtbank ook dit gebrek gepasseerd met artikel 6:22 van de Awb. Verder heeft de rechtbank overwogen dat appellant zelf getuigen mee kon nemen naar de hoorzitting, omdat hij op dat moment niet meer geschorst was en het contactverbod was opgeheven. Ook had hij kunnen vragen om bepaalde getuigen op te roepen. Wat betreft de overige door appellant naar voren gebrachte procedurele beroepsgronden heeft de rechtbank geoordeeld dat ook die niet slagen. De rechtbank heeft vastgesteld dat appellant niet heeft weersproken dat hij in een aantal gevallen de desbetreffende beslissingen op bezwaar feitelijk heeft genomen en de naam van collega’s of zijn leidinggevende daaronder heeft vermeld alsof zij degenen waren die de besluiten hadden genomen. Dat was in strijd met artikel 10:3, derde lid, van de Awb en de vastgelegde interne werkwijze van de [Dienst] . Hij heeft de interne werkwijze nog verdergaand overtreden door feitelijk zelf de beslissingen op bezwaar te nemen en dat te verdoezelen door niet zijn eigen naam onder het besluit te plaatsen maar die van een collega die daarin niet gekend was en ook geen bemoeienis heeft gehad met de besluitvorming. Naar het oordeel van de rechtbank wist appellant dat wat hij deed in strijd was met de interne afspraken. Meerdere collega’s hebben het bestaan van deze interne afspraken en handelwijze binnen de organisatie bevestigd. Appellant heeft niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat hij handelde conform een (mondelinge) dienstopdracht. De e-mail van K van 4 december 2017 leest appellant volgens de rechtbank niet juist. Daarin staat niet dat appellant, als ware hij A, de beslissing op bezwaar mocht nemen. Uit de tekst van het bericht blijkt dat A actief betrokken moest worden bij de besluitvorming. Hij moest het besluit ondertekenen en daarmee de inhoud voor zijn rekening nemen. Daarnaast staat voor de rechtbank vast dat appellant dat destijds ook zo heeft begrepen, omdat hij K heeft geantwoord dat hij het zal oppakken in overleg met A. Een en ander levert volgens de rechtbank ernstig plichtsverzuim op. Ook de overige verweten gedragingen heeft de rechtbank als plichtsverzuim aangemerkt. Volgens de rechtbank kan dit plichtsverzuim appellant worden toegerekend en is de opgelegde disciplinaire straf evenredig aan de ernst van het plichtsverzuim. Tot slot heeft de rechtbank overwogen dat de zinsnede in het bestreden besluit “overplaatsing buiten de huidige werkomgeving” voor appellant voldoende duidelijk kon zijn. Gelet op de informatie die tijdens de bezwaarprocedure over en weer is uitgewisseld en het re-integratietraject waarin appellant zich bevond vanwege zijn arbeidsongeschiktheid, kon er voor hem geen misverstand over bestaan dat hij binnen de rijksoverheid zou worden overgeplaatst naar een functie buiten de [Dienst] . Op de zitting is gebleken dat appellant inmiddels ook daadwerkelijk binnen een ander onderdeel van de rijksoverheid werkt.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, is grotendeels een herhaling van wat hij aan zijn beroep bij de rechtbank ten grondslag heeft gelegd. De rechtbank heeft deze beroepsgronden in de aangevallen uitspraak afdoende behandeld. De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen. De Raad voegt hier het volgende aan toe.
4.2.1.
Appellant heeft in hoger beroep betoogd dat de minister dusdanig onzorgvuldig heeft gehandeld dat sprake is van strijd met de artikelen 41 en 42 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest). Dit betoog slaagt niet. In artikel 51 van het Handvest is het toepassingsgebied van het Handvest afgebakend. In het eerste lid van dit artikel is neergelegd dat de bepalingen van het Handvest zijn gericht tot de instellingen, organen en instanties van de Unie met inachtneming van het subsidiariteitsbeginsel, alsmede, uitsluitend wanneer zij het recht van de Unie ten uitvoer brengen, tot de lidstaten. [1] In dit geval is uitvoering van enige bepaling van Unierecht niet aan de orde. De bepalingen van het Handvest kunnen daarom in deze zaak geen toepassing vinden.
4.2.2.
Voor zover appellant heeft betoogd dat de rechtbank in strijd met artikel 6 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft gehandeld door ondanks de geconstateerde gebreken in de besluitvorming niet tot vernietiging van het bestreden besluit over te gaan, wordt hij hier niet in gevolgd. Zoals uit 4.1 volgt onderschrijft de Raad de overwegingen van de rechtbank. De rechtbank heeft de geconstateerde gebreken kunnen passeren met artikel 6:22 van de Awb. Appellant heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij hierdoor in zijn belangen is geschaad. Van strijd met artikel 6 van het EVRM is niet gebleken.
4.3.
Het betoog van appellant dat hij geen getuigen kon laten horen, omdat hem bij besluit van 27 september 2018 was opgedragen niet met anderen over deze zaak te communiceren, slaagt niet. Weliswaar is in het onder 1.9 vermelde besluit van 17 december 2019 niet expliciet vermeld dat ook het contactverbod is opgeheven, maar dit volgt wel uit de mededeling dat de grondslag van het besluit van 27 september 2018 is komen te vervallen. Ook uit het verweerschrift in de bezwaarfase blijkt dat het appellant vrijstond om contact met eventuele getuigen op te nemen en hen te laten horen.
4.4.
Tot slot heeft appellant in hoger beroep naar voren gebracht dat hem ten onrechte als plichtsverzuim is verweten het niet registeren en archiveren van een besluit in INDIGO. Daarover wordt overwogen dat in het onder 1.6 vermelde rapport van 11 februari 2019 uiteen is gezet dat in een door appellant behandelde bezwaarprocedure de beslissing op bezwaar niet is geregistreerd en gearchiveerd in INDIGO. Uit de in INDIGO opgeslagen metadata kon worden afgeleid dat appellant de beslissing op bezwaar had opgesteld. Verder is vermeld dat de beslissing op bezwaar op naam stond van een collega en dat die collega heeft verklaard niet bekend te zijn met deze beslissing. Aan de niet onderbouwde stelling van appellant dat hij deze gedraging niet heeft begaan, gaat de Raad onder deze omstandigheden voorbij.
4.5.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door Y. Sneevliet als voorzitter en L.M. Tobé en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van D. Al-Zubaidi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 januari 2023.
(getekend) Y. Sneevliet
(getekend) D. Al-Zubaidi