Uitspraak
19 2376 WMO15, 20/2104 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 15 mei 2019, 18/1239 (aangevallen uitspraak 1) en van de rechtbank Midden-Nederland van 28 april 2020, 19/2010 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Vijfheerenlanden, als rechtsopvolger van het college van burgemeester en wethouders van Leerdam (college)
Datum uitspraak: 9 februari 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. R.W. de Gruijl, advocaat, hoger beroepen ingesteld.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het college heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 december 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. De Gruijl. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. de Groot, advocaat, en mr. S. van Anrooij.
OVERWEGINGEN
Samenvatting
In deze uitspraak beantwoordt de Raad de vraag of het college de herziening van een pgb op grond van de Wet maatschappelijk ondersteuning 2015 (Wmo 2015) mocht baseren op onderzoek van een medewerker van SV-land die door het college tot toezichthouder voor die wet is benoemd. De Raad oordeelt dat artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015 een toereikende wettelijke grondslag biedt voor de inzet van algemene onderzoeksbevoegdheden door het college. De medewerker van SV-land was in dit geval bevoegd onderzoekshandelingen te verrichten vanaf het moment waarop het besluit waarbij hij tot toezichthouder werd benoemd, in werking trad. Het onderzoek dat heeft plaatsgevonden is echter in strijd met de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het college is direct gestart met heimelijke waarnemingen, zonder inzichtelijk te maken waarom in eerste instantie niet kon worden volstaan met een minder verstrekkend onderzoeksmiddel. Bovendien zijn die verstrekkende middelen langer ingezet dan nodig. De Raad acht het ontoelaatbaar dat het college de resultaten van het onderzoek gebruikt. Het besluit mocht hierop dan ook niet worden gebaseerd.
Besluitvorming van het college
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Het college heeft bij besluit van 21 december 2016 aan appellante op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 30 juni 2017 een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning verstrekt in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Bij besluit van 12 oktober 2016 heeft het college aan appellante op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 1 januari 2017 tot en met 31 maart 2017 maatwerkvoorzieningen begeleiding individueel en persoonlijke verzorging verstrekt in de vorm van een pgb. Appellante heeft deze ondersteuning ingekocht bij Stichting De Kleine Stapelakker (Stichting). De bestuurder van de Stichting is ook de hulpverlener die de ondersteuning aan appellante verleende.
1.2.
Het college heeft geconstateerd dat appellante en haar hulpverlener in het verleden in de basisregistratie personen op hetzelfde adres ingeschreven hebben gestaan. Daarnaast staat volgens het college de reistijd van de hulpverlener naar het woonadres van appellante niet in verhouding tot de omvang van de te verlenen ondersteuning. Verder heeft het college gesteld dat het in 2016 meermaals niet is gelukt een huisbezoek af te leggen bij appellante, omdat er niet werd opengedaan. Deze omstandigheden vormden voor het college aanleiding om onderzoek te doen naar de besteding van het pgb door appellante. Dit onderzoek is grotendeels verricht door [naam 1] en [naam 2] van SV-land. De onderzoeksresultaten zijn neergelegd in een rapport van 5 mei 2017.
1.3.
Het college heeft bij afzonderlijke besluiten van 23 mei 2017, gehandhaafd bij beslissing op bezwaar van 17 januari 2018 (bestreden besluit 1), de besluiten vermeld onder 1.1 herzien, in die zin dat de pgb’s met ingang van 1 februari 2017 worden beëindigd. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante verkeerde informatie heeft doorgegeven aan het college. Volgens het college blijkt uit het in 1.2 genoemde onderzoek dat appellante meermaals geen ondersteuning van de hulpverlener heeft ontvangen, terwijl zij aan het college (schriftelijk) te kennen heeft gegeven dat zij op die momenten wel ondersteuning zou hebben ontvangen en hiervoor ook pgb is verstrekt.
1.4.
Appellante heeft zich vervolgens opnieuw bij het college gemeld voor maatschappelijke ondersteuning en een aanvraag ingediend voor een maatwerkvoorziening individuele begeleiding in de vorm van een pgb.
1.5.
Bij besluit van 4 september 2018 heeft het college aan appellante op grond van de Wmo 2015 voor de periode van 9 april 2018 tot 5 april 2020 een maatwerkvoorziening individuele begeleiding voor drie uur per week verstrekt. Het college heeft geweigerd deze maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb te verstrekken.
1.6.
Het college heeft bij besluit van 17 april 2019 (bestreden besluit 2) het bezwaar tegen het besluit van 4 september 2018 ongegrond verklaard. Het college heeft hieraan ten grondslag gelegd dat het college geen pgb kan verstrekken, omdat in de drie voorafgaande jaren toepassing is gegeven aan artikel 2.3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 1 het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, de besluiten van 23 mei 2017 herroepen en bepaald dat de onder 1.1 vermelde besluiten worden herzien in die zin dat de pgb’s met ingang van 21 februari 2017 worden beëindigd. De rechtbank heeft, voor zover van belang, overwogen dat de waarnemingen niet rechtmatig zijn voor zover zij zijn gedaan door [naam 2], en voor zover zij zijn gedaan door [naam 1] in de periode vóór 21 februari 2017. De besluiten waarbij [naam 1] en [naam 2] tot toezichthouder zijn benoemd, zijn namelijk pas op 21 februari 2017 respectievelijk 1 juni 2017 in werking getreden. De waarnemingen van [naam 1] vanaf 21 februari 2017 bieden voldoende steun voor het standpunt van het college dat appellante onjuiste informatie heeft verstrekt over de verleende ondersteuning. In dit kader was het college ook bevoegd om bij de luchtvaartmaatschappij Transavia vluchtgegevens van appellante en haar hulpverlener te vorderen. Uit deze gegevens blijkt dat de opgave van appellante van de ontvangen ondersteuning niet juist kan zijn door haar verblijf in Spanje. De herziening vanaf 21 februari 2017 kan daarom in stand blijven.
2.2.
De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dit besluit vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen hiervan in stand blijven. De rechtbank heeft, voor zover van belang, overwogen dat het college terecht heeft geweigerd de maatwerkvoorziening in de vorm van een pgb te verstrekken. Het college heeft namelijk in de drie voorafgaande jaren de besluiten tot verstrekking van de pgb’s van appellante met toepassing van artikel 2.3.10, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wmo 2015 herzien. Het feit dat het college in bestreden besluit 2 niet heeft gereageerd op het in bezwaar gedane beroep op de hardheidsclausule heeft, wegens strijd met artikel 7:11, eerste lid, en artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor de rechtbank aanleiding gevormd bestreden besluit 2 te vernietigen. De rechtbank heeft echter de rechtsgevolgen van bestreden besluit 2 in stand gelaten, omdat er geen aanleiding bestaat de hardheidsclausule toe te passen.
Standpunten in hoger beroep
3. Appellante heeft in de hoger beroepen aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het door [naam 1] na 21 februari 2017 verrichte onderzoek aan bestreden besluit 1 ten grondslag mag worden gelegd. De verkregen onderzoeksresultaten zijn volgens appellante verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat dit gebruik onder alle omstandigheden ontoelaatbaar moet worden geacht. Het college heeft de persoonsgegevens van appellante onrechtmatig verwerkt en het in 1.2 genoemde onderzoek is in strijd met artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). De toezichthouders waren niet bevoegd om onderzoek te doen na 21 februari 2017. De detacheringsovereenkomst tussen het college en SV-land is ondertekend op 13 maart 2017. Nergens blijkt uit dat [naam 1] en [naam 2] in dienst waren bij SV-land. Als zij dat wel waren, dan kon het college alsnog pas sturing geven aan [naam 1] en [naam 2] met ingang van 13 maart 2017, zodat het onderzoek voor die datum onrechtmatig was. Verder voldoet het onderzoek niet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Daar komt bij dat [naam 1] en [naam 2] niet bevoegd waren vluchtgegevens op te vragen bij Transavia. Verder heeft appellante betoogd dat de enkele omstandigheid dat appellante op vakantie was, niet betekent dat zij daar geen ondersteuning heeft gekregen. Ten slotte heeft appellante aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat er geen aanleiding bestaat de hardheidsclausule toe te passen. Appellante heeft namelijk behoefte aan één vaste hulpverlener en heeft ondersteuning nodig op ongeplande momenten. De aanbieders van de ondersteuning in natura kunnen deze ondersteuning niet bieden.
Oordeel van de Raad
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat met het in 1.2 bedoelde onderzoek een inbreuk is gemaakt op het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM van appellante. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk in overeenstemming is met het bepaalde in het tweede lid van artikel 8 van het EVRM. Gelet op de in hoger beroep aangevoerde gronden zal de Raad achtereenvolgens bespreken of voor de inbreuk een toereikende wettelijke grondslag bestaat en of is voldaan aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit.
Wettelijke grondslag
4.1.1.
In artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat het college periodiek onderzoekt of er aanleiding is een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 te heroverwegen.
4.1.2.
In artikel 6.1, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat het college personen aanwijst die belast zijn met het houden van toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet.
4.1.3.
In de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6.1 van de Wmo 2015 is, voor zover van belang, vermeld dat het bij het decentrale karakter van het betreffende wetsvoorstel past om het toezicht op de naleving van de wet en de gemeentelijke regels die op basis van de wet worden gesteld, ook aan de gemeente over te laten. Het eerste lid draagt het college op om de personen aan te wijzen die met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens deze wet zijn belast. Het college is vrij in de keuze van de inrichting van het toezicht en de plaats daarvan in de gemeentelijke organisatie. De aanwijzing kan categoriaal (bijv. de ambtenaren van de dienst toezicht of van de GGD) of individueel (de heer of mevrouw x) zijn. Door deze formulering staat vast dat de met toezicht belaste personen toezichthouder zijn in de zin van de Awb (artikel 5:11) en de in die wet vastgelegde verplichtingen en bevoegdheden hebben, tenzij daarvan in het wetsvoorstel expliciet is afgeweken of daaraan in het wetsvoorstel extra bevoegdheden zijn toegevoegd. [1]
4.1.4.
In titel 5.2 van de Awb zijn de bevoegdheden van de toezichthouder opgenomen.
4.2.
De Raad leidt uit dit wettelijk kader af dat het college belast is met de controle van de aan de cliënt verleende ondersteuning en de besteding van de pgb’s en fraudeonderzoek. De Raad is van oordeel dat artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015 is aan te merken als een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM voor de inzet van algemene onderzoeksbevoegdheden door het college.
4.3.
Het onderzoek in deze zaak is echter grotendeels verricht door [naam 1] en [naam 2] van SV-land, waarbij zij ook inlichtingen bij Transavia hebben gevorderd als bedoeld in artikel 5:16 van de Awb. Tussen partijen is niet in geschil, en ook de Raad is van oordeel, dat [naam 2] tot 1 juni 2017 niet bevoegd was dit onderzoek te verrichten, omdat hij toen nog niet als toezichthouder was benoemd door het college. Het college heeft daarom te kennen gegeven de zelfstandige bevindingen van [naam 2] niet langer aan de besluitvorming ten grondslag te leggen. Tussen partijen is nog in geschil de vraag of [naam 1] bevoegd was vanaf 21 februari 2017 onderzoek te verrichten.
4.3.1.
Het college heeft bij besluit van 14 februari 2017, gepubliceerd op 20 februari 2017, op grond van artikel 6.1 van de Wmo 2015 [naam 1] benoemd tot toezichthouder. [2] In artikel IV van dit besluit is bepaald dat het college op de uitvoering van de werkzaamheden als toezichthouder continue regie houdt en hierover concrete werkafspraken maakt. Verder is in dit besluit vermeld dat [naam 1] heeft ingestemd met de benoeming tot toezichthouder.
4.3.2.
De Raad is van oordeel dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat [naam 1] vanaf 21 februari 2017 bevoegd was het onderzoek te verrichten. Gelet op wat in 4.1.2, 4.1.3 en 4.3.1 is overwogen, biedt artikel 6.1, eerste lid, van de Wmo 2015 een voldoende wettelijke grondslag om [naam 1], die geen arbeidsovereenkomst had met de gemeente, te belasten met het toezicht op de naleving van het bepaalde bij of krachtens de Wmo 2015. Het betoog van appellante dat het college [naam 1] onvoldoende kon sturen, volgt de Raad niet. Uit het bepaalde in artikel IV van het besluit van 14 februari 2017, waarmee [naam 1] heeft ingestemd, volgt immers dat het college [naam 1] sturing kon geven. Met het oog hierop is het niet nodig om een oordeel te geven over de vraag of het college aannemelijk heeft gemaakt dat [naam 1] in dienst was van SV-land.
Proportionaliteit en subsidiariteit
4.4.
Vervolgens moet de Raad de vraag beantwoorden of de inbreuk op het recht op privéleven van appellante voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Het gaat er dan om of de gehanteerde onderzoeksmethoden niet onevenredig zwaar zijn ten opzichte van het hiermee nagestreefde, gerechtvaardigde doel, en of het onderzoek niet verder is gegaan dan nodig was om een voldoende onderbouwd besluit te nemen. Het gaat daarbij om het onderzoek zoals dat feitelijk heeft plaatsgevonden, dus ook om de onderzoekshandelingen die zijn verricht voordat [naam 1] tot toezichthouder was benoemd.
4.5.
Het college heeft onderzoek verricht naar de rechtmatigheid van het aan appellante verleende pgb, zoals bedoeld in artikel 2.3.9, eerste lid, van de Wmo 2015. Een dergelijk rechtmatigheidsonderzoek is gericht op het tegengaan en bestrijden van misbruik en fraude van sociale uitkeringen en voorzieningen en daarmee op het behartigen van het belang van het economisch welzijn van Nederland als bedoeld in artikel 8, tweede lid, van het EVRM. Dit is een gerechtvaardigd doel.
4.6.
De Raad beantwoordt de vraag of het door het college verrichte onderzoek in een redelijke verhouding staat tot het doel de rechtmatigheid van het pgb van appellante vast te stellen, en of dit onderzoek niet verder is gegaan dan nodig, ontkennend. In verband hiermee merkt de Raad het volgende op.
4.6.1.
In de periode van 2 februari 2017 tot en met 22 maart 2017 zijn bij het huis van appellante en bij het huis van de hulpverlener heimelijke waarnemingen verricht. In deze periode zijn op 33 dagen 85 waarnemingen verricht. Soms zijn de waarnemingen verricht op achtereenvolgende dagen. De waarnemingen zijn grotendeels kortdurend, maar er zijn ook negen waarnemingen van een half uur tot anderhalf uur. Daarnaast is meermaals:
- bij appellante aangebeld;
- vanaf de voorkant van het huis in het huis van appellante gekeken;
- een merkteken op de voordeur van dit huis aangebracht;
- gebeld naar het telefoonnummer van appellante;
- in de nabijheid van de woning van appellante gezocht naar de auto van de hulpverlener, en
- in de vuilniscontainers van appellante gekeken.
Verder is twee keer met een buurman van appellante gesproken en is zij in haar auto vier keer gevolgd. Ten slotte heeft [naam 1] bij Transavia inlichtingen gevorderd over alle vliegreizen van appellante en de hulpverlener vanaf 2012.
4.6.2.
Het college heeft appellante bij brief van 16 februari 2017 verzocht een registratie bij te houden van de dagen en de tijdstippen waarop zij ondersteuning ontvangt en daarvoor een declaratie indient bij de Svb. Vanaf 20 februari 2017 heeft appellante wekelijks een overzicht overgelegd van de door de zorgverleners geleverde zorgtijden.
4.6.3.
Naar aanleiding van door Transavia verstrekte gegevens heeft de Wmo-consulente van het college op 28 maart 2017 een gesprek gevoerd met appellante om te onderzoeken of er voldoende en juiste informatie is verstrekt door appellante over haar verblijf in Spanje gedurende de periode 30 januari 2017 tot en met 23 februari 2017.
4.6.4.
De Raad baseert zijn oordeel dat het onderzoek niet voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit op het volgende. In de eerste plaats is het college vanwege de in 1.2 genoemde aanleiding op 2 februari 2017 direct gestart met heimelijke waarnemingen. Het college heeft hiermee direct een onderzoeksmiddel ingezet dat een ernstige inbreuk op het privéleven van appellante maakt. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt waarom in eerste instantie niet kon worden volstaan met een minder zwaar onderzoeksmiddel, zoals een gesprek met appellante, het opvragen van informatie bij appellante of een (on)aangekondigd huisbezoek. Weliswaar heeft het college gesteld dat in 2016 meermaals is geprobeerd een huisbezoek af te leggen, maar hiervan bestaat geen verslaglegging en appellante heeft betwist dat het college deze pogingen heeft ondernomen. In de tweede plaats zijn de heimelijke observaties langer doorgegaan dan nodig. Al in een vroeg stadium van het onderzoek is gebleken dat appellante onjuiste informatie heeft verstrekt. Zo bleek medio februari al dat appellante gedurende enige tijd niet in haar woning aanwezig was, en bestond het redelijke vermoeden dat dit in verband met vakantie was en dat zij ten aanzien van de verleende en gedeclareerde ondersteuning in die periode onjuiste inlichtingen heeft verstrekt. Daarnaast bleek begin maart 2017 al dat zij onjuiste informatie had verschaft over haar beperkingen bij het autorijden, nu waargenomen was dat appellante een auto bestuurde. Ondanks deze bevindingen is het college vergaande onderzoekshandelingen blijven verrichten. Ook hierdoor heeft het college een onnodige inbreuk gemaakt op het privéleven van appellante.
Conclusie hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1
4.7.
Wat is overwogen in 4.6.4 maakt dat de inbreuk op het privéleven van appellante niet in overeenstemming is met het bepaalde in het tweede lid van artikel 8 van het EVRM. Dit betekent dat het onderzoek in strijd is met artikel 8, tweede lid, van het EVRM. De Raad is met appellante van oordeel dat het college het door dit onderzoek verkregen bewijs heeft verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht dat gebruik hiervan door het college ontoelaatbaar moet worden geacht. Dit betekent dat het college bestreden besluit 1 niet kon baseren op de bevindingen van dit onderzoek.
4.8.
Nu de herziening van de in 1.1 genoemde besluiten volledig berust op de bevindingen van het onrechtmatig onderzoek, bestaat er geen feitelijke grondslag voor de conclusie van het college dat appellante onjuiste informatie heeft verstrekt aan het college. Dit betekent dat alleen al hierom het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1 slaagt en de overige beroepsgronden niet hoeven te worden beoordeeld. Nu niet aannemelijk is dat het college dit gebrek kan herstellen, kan de herziening van de in 1.1 genoemde besluiten niet in stand blijven. De rechtbank heeft dit niet onderkend en de Raad zal aangevallen uitspraak 1 dan ook vernietigen voor zover daarbij is bepaald dat de pgb’s met ingang van 21 februari 2017 worden beëindigd.
Conclusie hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2
4.9.
Gelet op 4.8 komt ook aan bestreden besluit 2 de feitelijke grondslag te vervallen. Dit heeft de rechtbank niet onderkend, zodat aangevallen uitspraak 2 moet worden vernietigd, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van bestreden besluit 2 in stand blijven. Nu het college desgevraagd heeft verklaard dat er geen andere weigeringsgronden voor de verstrekking van het pgb zijn, is het college gehouden een pgb te verstrekken. Desgevraagd kon de vertegenwoordiger van het college tijdens de zitting niet verklaren welk pgb-tarief van toepassing is. Hierdoor beschikt de Raad over onvoldoende gegevens om zelf in de zaak te voorzien. De Raad zal daarom het college de opdracht geven een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met de strekking dat aan appellante een pgb wordt verstrekt. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
Proceskostenveroordeling
5. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellante. De kosten worden begroot op € 3.348,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt aangevallen uitspraak 1, voor zover daarbij is bepaald dat de pgb’s met ingang van 21 februari 2017 worden beëindigd;
- vernietigt aangevallen uitspraak 2, voor zover daarbij is bepaald dat de rechtsgevolgen van bestreden besluit 2 in stand blijven;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar tegen het besluit van 4 september 2018 te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 3.348,-;
- bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 259,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en L.Z. Achouak el Idrissi als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 februari 2023.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) L.C. van Bentum