Uitspraak
21 2389 AW, 22/832 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 21 mei 2021, 20/378 (aangevallen uitspraak 1) en 8 februari 2022, 20/4033 (aangevallen uitspraak 2)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 2 februari 2023
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. T.G.J. Horlings hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 22 december 2022. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Horlings. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J. Wintjes en ir. J.S. Verhoeven.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellante was sinds 11 november 2008 in dienst bij de gemeente Rotterdam en werkte laatstelijk als [naam functie] bij de afdeling [afdeling 1] .
1.3.
Op 24 juli 2017 heeft appellante zich ziekgemeld na een aanrijding. In de periode daarna kwam veelvuldig ziekteverzuim van appellante voor. In het kader van haar re-integratie heeft appellante tijdelijk werkzaamheden verricht op de afdeling [afdeling 2] , team [team 1] , waarbij de uren geleidelijk zijn uitgebreid tot 20 uur per week.
1.4.
Naast de re-integratie in spoor 1 wordt ook gewerkt aan een re-integratietraject in spoor 2 bij Bureau Kracht in Werk. Uit het verslag van een gesprek over de re-integratie van 18 februari 2019 blijkt dat appellante vijf afspraken bij Bureau Werk in Kracht heeft gemist en deze moet inhalen.
1.5.
Na een ziekmelding van appellante op 27 februari 2019 heeft haar leidinggevende haar aangesproken op het niet juist doorgeven van haar ziekteverzuim. De afspraak die appellante op 27 februari 2019 bij de bedrijfsarts had is niet doorgegaan en ook op de daaropvolgende afspraak is zij niet verschenen, omdat dit volgens appellante om medische redenen niet mogelijk was.
1.6.
Appellante is zonder afmelding en nadat de afspraak op haar verzoek was verplaatst niet verschenen op een afspraak bij de arbeidsdeskundige van 18 maart 2019 om in het kader van haar re-integratie een inzetbaarheidsprofiel te maken. Op 21 maart 2019 heeft appellante hiervoor een officiële waarschuwing ontvangen.
1.7.
Appellante heeft, omdat de werkzaamheden die zij deed bij afdeling [afdeling 2] , team [team 1] , eindigden zelf een nieuwe re-integratieplek gevonden bij diezelfde afdeling, team [team 2] . De werkzaamheden zijn vergelijkbaar met de werkzaamheden die zij eerder bij het team [team 1] heeft verricht. Appellante zou op 1 april 2019 beginnen, conform het advies van de bedrijfsarts voor de helft van haar uren. Appellante is op die datum verschenen, maar heeft zich diezelfde ochtend ziekgemeld. De bedrijfsarts heeft op 8 april 2019 vastgesteld dat appellante het werk voor halve dagen kan hervatten. Daarop is appellante door haar leidinggevende op 11 april 2019 meegedeeld dat zij op 15 april 2019 de werkzaamheden in het kader van haar re-integratie dient te hervatten en is zij gewaarschuwd voor arbeidsrechtelijke maatregelen, indien zij hieraan geen gehoor geeft. Appellante heeft zich op 15 april 2019 niet op haar re-integratieplek gemeld.
1.8.
De bedrijfsarts heeft in een advies van 15 april 2019 meegedeeld dat het eerdere advies om het werk te hervatten voor halve dagen nog steeds van toepassing is.
1.9.
Bij besluit van 24 april 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 19 december 2019 (bestreden besluit 1), heeft het college de bezoldiging aan appellante per 16 april 2019 gestaakt, omdat zij geweigerd heeft passende arbeid te verrichten. Hierbij is appellante gewaarschuwd voor zwaardere arbeidsrechtelijke maatregelen, zoals ontslag, indien zij haar werkzaamheden niet hervat en zich niet houdt aan de gemaakte afspraken.
1.10.
Appellante heeft een second opinion laten uitvoeren door bedrijfsarts D.A. Boon. Deze bedrijfsarts heeft op 28 mei 2019 geconcludeerd dat appellante benutbare mogelijkheden heeft en dat de re-integratie zorgvuldig en met kleine stapjes moet plaatsvinden. In een emailbericht van 31 mei 2019 is hieraan nog toegevoegd dat appellante theoretisch halve dagen lichte en niet stresserende werkzaamheden moet kunnen verrichten.
1.11.
Bij besluit van 30 juli 2019 heeft de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) aan appellante op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen per 22 juli 2019 een uitkering toegekend. Daarbij is de mate van arbeidsongeschiktheid bepaald op 51%. Uit de hierbij behorende rapportage van de arbeidsdeskundige van 29 juli 2019 volgt dat appellante met de vastgestelde beperkingen in staat wordt geacht tot fysiek licht en niet stresserend werk, zoals administratief en productiematig werk.
1.12.
Op 10 januari 2019, herhaald op 8 augustus 2019, is appellante gevraagd om een Verklaring Omtrent Gedrag (VOG) in te leveren, omdat er geen VOG aanwezig is of deze is ouder dan 5 jaar. Appellante heeft hier niet op gereageerd.
1.13.
Bij brief van 26 augustus 2019 is appellante door haar leidinggevende uitgenodigd voor een gesprek op 11 september 2019. De reden voor deze uitnodiging is dat appellante, ondanks de staking van haar bezoldiging, geen initiatief tot re-integratie heeft ondernomen en het niet lukt om appellante telefonisch te bereiken. Tijdens dit gesprek heeft appellante meegedeeld dat zij de komende zes maanden niet zal meewerken aan haar re-integratieverplichtingen en niet gaat werken. Zij heeft daarbij benoemd dat zij van het Uwv de komende zes maanden niet hoeft te solliciteren of te werken en tijd heeft gekregen om te herstellen.
1.14.
Nadat het college het voornemen daartoe bekend heeft gemaakt en appellante haar zienswijze naar voren heeft gebracht, heeft het college bij besluit van 27 december 2019, gehandhaafd bij besluit van 30 juni 2020 (bestreden besluit 2), appellante met onmiddellijke ingang de disciplinaire straf van ontslag opgelegd. Hieraan heeft het college, kort samengevat, ten grondslag gelegd dat appellante over een zeer lange periode niet heeft meegewerkt aan de op haar rustende re-integratieverplichtingen en zij, ondanks herhaalde verzoeken geen medewerking heeft verleend aan het insturen van een VOG. Volgens het college heeft appellante zich hiermee schuldig gemaakt aan ernstig plichtsverzuim.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college de bezoldiging mocht staken, omdat appellante geweigerd heeft passende werkzaamheden te verrichten. Uit de informatie van de bedrijfsarts, de bedrijfsarts die de second opinion heeft verricht en de WIAbeoordeling door het Uwv blijkt niet dat appellante te ziek was om passende werkzaamheden te verrichten. Ook uit de brief van een medewerker van Ard Korevaar Personenschade van 9 september 2019 en het Werkplan van het Uwv van 13 augustus 2019 blijkt dit volgens de rechtbank niet.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat zij in aangevallen uitspraak 1 al heeft uitgelaten over de vraag of appellante door volledige arbeidsongeschiktheid niet aan haar re-integratieverplichtingen kon voldoen. De rechtbank is toen tot het oordeel gekomen dat dit niet het geval is en heeft bij dit oordeel ook de second opinion en het werkplan van het Uwv betrokken. Ook uit het door appellant ingediende verslag van het coachingsgesprek dat een arbeidsdeskundige van het UWV op 24 maart 2020 met appellante heeft gevoerd, blijkt volgens de rechtbank niet dat appellante geen benutbare mogelijkheden heeft. Naar het oordeel van de rechtbank kan appellante dan ook worden verweten over een lange periode niet aan haar re-integratieverplichtingen te hebben meegewerkt en levert deze gedraging plichtsverzuim op. Tevens kan appellante volgens de rechtbank worden verweten dat zij, ondanks herhaalde verzoeken, geen medewerking aan het insturen van een VOG heeft verleend. Naar het oordeel van de rechtbank levert ook deze gedraging plichtsverzuim op. De rechtbank acht de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet onevenredig aan het plichtsverzuim. Hierbij is in aanmerking genomen dat het door het niet verkrijgen van de VOG niet mogelijk was om de integriteit en de betrouwbaarheid van medewerkers van de gemeente te waarborgen. Verder is daarbij betrokken dat appellante, ondanks andersluidende adviezen van bedrijfsartsen en het Uwv en ook nadat zij op haar verplichtingen en de mogelijke gevolgen van haar handelen is gewezen, gedurende een lange periode is blijven volhouden dat zij volledig arbeidsongeschikt is en niet aan haar re-integratie kon meewerken.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De staking van de bezoldiging
4.1.
De Raad volgt de rechtbank in haar oordeel dat appellante ten tijde van belang in staat was passende werkzaamheden te verrichten en is het eens met de overwegingen die de rechtbank aan dat oordeel ten grondslag heeft gelegd. In de in hoger beroep door appellante overgelegde informatie van medisch adviseur J.F.H. Dreverman van 5 januari 2022 ziet de Raad geen aanleiding tot een ander oordeel te komen. Uit deze informatie blijkt namelijk niet dat appellante in de periode die hier van belang is volledig arbeidsongeschikt was, of meer beperkingen had dan waarmee de bedrijfsartsen en het Uwv rekening hebben gehouden.
4.2.
De voor het eerst in hoger beroep door appellante aangevoerde grond dat bestreden besluit 1 onzorgvuldig is, omdat het college niet heeft onderzocht of de aangeboden werkzaamheden bij de afdeling [afdeling 2] , team [team 2] , wel passend voor haar waren, slaagt niet. Uit het dossier blijkt dat appellante de re-integratieplek bij het team [team 2] zelf heeft aangedragen en dat het gaat om hetzelfde type werkzaamheden als zij in de periode daarvoor, van september 2018 tot begin maart 2019, met een geleidelijke opbouw tot uiteindelijk 20 uur per week bij het team [team 1] op diezelfde afdeling verrichtte. Bij die werkzaamheden heeft de re-integratiemakelaar rekening gehouden met de beperkingen van appellante. De werkzaamheden bestonden uit lichte administratieve taken, namelijk het ondersteunen bij het plannen, waarbij geen sprake was van tijdsdruk of piekbelasting. Onder deze omstandigheden is aannemelijk dat de aangeboden werkzaamheden passend waren. De Raad voegt hieraan nog toe dat deze werkzaamheden aansluiten bij wat appellante volgens de door haar in het kader van een second opinion ingeschakelde bedrijfsarts in een e-mailbericht van 31 mei 2019 en volgens de arbeidskundige van het Uwv in het advies van 29 juli 2019 met inachtneming van haar beperkingen moet kunnen doen. Appellante heeft de werkzaamheden zonder meer geweigerd en heeft bijvoorbeeld niet gevraagd of zij de uren (opnieuw) geleidelijk kon opbouwen. Niet gebleken is dat dit in dat geval niet mogelijk zou zijn geweest.
4.3.
Uit wat is overwogen in 4.1 en 4.2 volgt dat appellante heeft geweigerd de aangeboden passende arbeid te verrichten, zodat het college terecht op grond van artikel 56c van het Ambtenarenreglement Rotterdam (AR) de doorbetaling van de bezoldiging heeft gestaakt.
Het strafontslag
4.4.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak [1] noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.5
Tussen partijen is niet in geschil dat de verweten gedragingen die als plichtsverzuim zijn aangemerkt en aan de disciplinaire straf ten grondslag zijn gelegd, zijn:
1. het over een zeer lange periode niet meewerken aan de volgende re-integratieverplichtingen (gedraging 1):
- beschikbaar zijn voor tijdelijk ander of aangepast werk;
- bereikbaar zijn voor de leidinggevende en de bedrijfsarts;
- meewerken aan re-integratieactiviteiten;
- zich houden aan de gemaakte afspraken;
- tijdig informeren van de leidinggevende bij wijzingen of veranderingen (zoals bij vakantie);
2. het ondanks herhaalde verzoeken geen medewerking verlenen aan het insturen van een VOG (gedraging 2).
4.6.
De Raad is ervan overtuigd dat appellante verweten gedraging 1 heeft begaan en dat deze gedraging als plichtsverzuim is aan te merken. Uit het dossier komt naar voren dat de reintegratie van appellante na haar ziekte zowel in het eerste als in het tweede spoor moeizaam verliep en dat zij regelmatig is aangesproken op haar eigen verantwoordelijkheden en verplichtingen rondom ziekte en re-integratie. Zo is zij op 27 februari 2019 aangesproken op het niet juist doorgeven van haar ziekteverzuim, is zij op 18 maart 2019 zonder afmelding niet verschenen op een afspraak bij de arbeidsdeskundige en is zij tijdens ziekte niet voldoende bereikbaar geweest voor haar leidinggevende. Ook heeft zij geweigerd om op 16 april 2019 de in het kader van haar re-integratie opgedragen werkzaamheden te verrichten. Ook nadien heeft zij geweigerd deze werkzaamheden te verrichten. In een gesprek op 11 september 2019 heeft appellante meegedeeld dat zij de komende zes maanden niet zal meewerken aan haar re-integratieverplichtingen jegens het college en dat zij niet gaat werken. Uit wat hiervoor onder 4.1 en 4.2 is overwogen volgt dat appellante in staat was passende arbeid te verrichten en dat de aangeboden werkzaamheden bij de afdeling [afdeling 2] , team [team 2] passend zijn.
4.7.
De Raad onderschrijft voorts het oordeel van de rechtbank dat gedraging 2 plichtsverzuim oplevert en is het eens met de overwegingen die de rechtbank aan dat oordeel ten grondslag heeft gelegd.
4.8.
Met de in hoger beroep overgelegde informatie van medisch adviseur J.F.H. Dreverman van 5 januari 2022 heeft appellante niet aannemelijk gemaakt dat zij de ontoelaatbaarheid van de verweten gedragingen niet heeft kunnen inzien en niet overeenkomstig dat inzicht heeft kunnen handelen.
4.9.
Het college was op grond van de als plichtsverzuim aan te merken verweten gedragingen bevoegd aan appellante een disciplinaire straf op te leggen. Anders dan appellant meent staat artikel 90a van het AR in dit geval niet aan deze bevoegdheid in de weg. Artikel 90a van het AR kent een specifieke ontslaggrond voor de daar omschreven gevallen en het samenstel van gedragingen dat appellante wordt verweten is daaronder niet volledig te vatten. Dat ook bij schending van re-integratieverplichtingen de mogelijkheid bestaat om een ambtenaar disciplinair te bestraffen, volgt ook uit artikel 56c van het AR.
4.10.
De Raad volgt de rechtbank in haar oordeel dat de disciplinaire straf van ontslag niet onevenredig is aan de aard en ernst van het vastgestelde plichtsverzuim en onderschrijft de motivering die de rechtbank hiervoor heeft gegeven. Dit betekent dat het college tot het strafontslag heeft mogen overgaan.
Conclusie
4.11.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de hoger beroepen niet slagen en dat de aangevallen uitspraken zullen worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en L.M. Tobé en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 februari 2023.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) L.C. van Bentum