Uitspraak
22/1635 AW
Datum uitspraak: 21 september 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 19 april 2022, 20/1059 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Meerssen (college)
PROCESVERLOOP
Met een besluit van 9 augustus 2019 heeft het college besloten achttien dagen van de periode waarin appellant geschorst was als vakantieverlof in mindering te brengen op zijn verlofsaldo. Daarbij is ook besloten dat over de periode van de schorsing geen verlofopbouw wordt toegekend. Tegen dit besluit heeft appellant bezwaar gemaakt, maar bij besluit van 9 maart 2020 (bestreden besluit) is het college bij zijn besluit gebleven.
Appellant heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard.
Namens appellant heeft mr. A.M. Dielemans-Buiteman, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. G.P.F. van Duren, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Namens appellant en het college zijn nog nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 1 juni 2023. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Dielemans. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Duren, mr. S. Salem en mr. M.M.H. Lenaers.
OVERWEGINGEN
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar en beroep.
Samenvatting
Deze zaak gaat over het opbouwen en opnemen van verlof tijdens een periode van schorsing. De Raad oordeelt dat het college de periode van schorsing moet betrekken bij de vakantieopbouw van appellant over 2019. In de periode van 12 juni 2019 tot en met 5 juli 2019 heeft appellant vakantie genoten, zodat deze achttien dagen door het college in mindering mochten worden gebracht op zijn verlofsaldo.
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep gaat de Raad uit van de volgende feiten en omstandigheden.
2.1.
Appellant werkte bij het college. Van oktober 2017 tot en met februari 2018 was hij als (plaatsvervangend) projectleider verbonden aan het project “[naam project]. Na onderzoek van mogelijke fouten bij dit project rees het vermoeden dat appellant zich schuldig had gemaakt aan plichtsverzuim. In afwachting van de resultaten van het onderzoek naar het plichtsverzuim is appellant (kort gezegd) bij besluit van 6 februari 2019 de toegang tot de gebouwen van de gemeente ontzegd. Bij besluit van 27 februari 2019 is appellant met onmiddellijke ingang geschorst [1] (als ordemaatregel) voor de duur van het onderzoek.
2.2.
Het college heeft bij een besluit van 9 augustus 2019 besloten om achttien dagen in de periode van 12 juni 2019 tot en met 5 juli 2019, gedurende welke appellant in het buitenland verbleef, in mindering te brengen op zijn verlofsaldo wegens genoten vakantieverlof. Verder is besloten om de verlofopbouw over 2019 met toepassing van artikel 6:2:3 van Pro de CAR/UWO naar evenredigheid te verminderen voor de duur van de ontzegging van de toegang tot de gebouwen en de schorsing.
2.3.
Bij besluit van 17 oktober 2019 heeft het college de schorsing en de ontzegging van de toegang opgeheven.
2.4.
Het bezwaar van appellant tegen het besluit van 9 augustus 2019 is door het college bij het bestreden besluit ongegrond verklaard. Het college stelt zich op het standpunt dat er vakantieverlof kan worden verleend ook in een periode waarin op grond van artikel 6:2:3, tweede lid, van de CAR/UWO geen vakantieopbouw plaatsvindt. Appellant heeft zonder overleg vakantie opgenomen waardoor de voortgang van het onderzoek waarvoor hij zich beschikbaar diende te houden, werd belemmerd.
Uitspraak van de rechtbank
3. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. De rechtbank oordeelt dat het college het verblijf van appellant in het buitenland heeft kunnen kwalificeren als verlof en in redelijkheid deze dagen heeft kunnen afboeken van het verlofsaldo van appellant. De rechtbank stelt vast dat door partijen niet wordt betwist dat appellant in de periode van 12 juni 2019 tot en met 5 juli 2019 in het buitenland heeft verbleven. De door appellant genoemde noodzaak om af te schakelen is naar het oordeel van de rechtbank precies wat vakantie inhoudt, namelijk het afstand nemen van het werk. Dat appellant stelt dat hij in die periode via zijn gemachtigde bereikbaar was (en dus beschikbaar was voor zijn werkgever) doet naar het oordeel van de rechtbank niet af aan het standpunt van het college dat er sprake is geweest van vakantie. Dat appellant tijdens zijn vakantie onder meer heeft gereageerd op de rapportage van bevindingen van CAPRAadvocaten is naar het oordeel van de rechtbank een eigen keuze geweest. Verder is de rechtbank van oordeel dat voor zover appellant een beroep heeft gedaan op artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn 2003/88/EG [2] dit niet aan de orde kan komen in deze procedure, omdat het college geen besluit heeft genomen over de toekenning van (voldoende) verlof in het jaar 2019.
Het standpunt van appellant
4. Appellant is het met die uitspraak niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
5.1.
De Raad beoordeelt of het oordeel van de rechtbank over het bestreden besluit juist is. De Raad doet dit aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hij legt hierna uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
5.2.
De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage van deze uitspraak.
Omvang van het geding
6.1.1.
De Raad ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of de rechtbank terecht het door appellant gedane beroep op artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn buiten beschouwing heeft gelaten.
6.1.2.
Op grond van artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt de buitengrens van de omvang van het geding bepaald door de inhoud van de besluitvorming en de daarop betrekking hebbende gronden.
6.1.3.
Met het bestreden besluit heeft het college beslist op de bezwaren van appellant tegen het besluit van 9 augustus 2019, waarbij onder meer is besloten om de verlofopbouw over 2019 met toepassing van artikel 6:2:3 van Pro de CAR/UWO naar evenredigheid te verminderen voor de duur van de schorsing. De in beroep tegen het bestreden besluit aangevoerde gronden dat het uitvoering geven aan artikel 6:2:3 van Pro de CAR/UWO leidt tot onvoldoende verlof en dit in strijd is met artikel 7 van Pro de Richtlijn vallen daarmee binnen de reikwijdte en strekking van het bestreden besluit. De rechtbank heeft deze beroepsgrond onbesproken gelaten en daarmee gehandeld in strijd met artikel 8:69 van Pro de Awb. De Raad zal in hoger beroep de gronden die zien op de verlofopbouw alsnog bij de beoordeling betrekken. Dat in het bezwaar tegen het besluit van 9 augustus 2019 niet is gesproken over de Richtlijn, zoals het college tijdens de zitting heeft opgemerkt, staat daaraan niet in de weg. In het bezwaar is voldoende tot uitdrukking gebracht dat het niet zo kan zijn dat er tijdens een periode van schorsing én geen verlof wordt opgebouwd én wel verlof mag worden afgeschreven. Deze grond is in beroep nader onderbouwd met het beroep op de Richtlijn, waar geen rechtsregel zich tegen verzet.
Verlofopbouw tijdens schorsing
7.1.
Appellant betwist niet dat op grond van artikel 6:2:3 van Pro de CAR/UWO gedurende een schorsingsperiode de vakantieopbouw naar evenredigheid wordt verminderd. Hij voert echter aan dat het uitvoering geven aan het tweede lid van dit artikel bij een (langdurige) schorsing, zoals in zijn geval, leidt tot een schending van artikel 7 van Pro de Richtlijn.
Artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn
7.2.1.
De Raad ontleent aan artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn en de daarop gebaseerde rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof) [3] het volgende.
7.2.2.
Uit artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn volgt dat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend. Dit recht is een bijzonder belangrijk beginsel van sociaal recht van de Europese Unie, waaraan de bevoegde nationale autoriteiten slechts uitvoering mogen geven binnen de grenzen die uitdrukkelijk zijn aangegeven in de Richtlijn.
7.2.3.
7.2.4.
De lidstaten mogen het ontstaan zelf van het rechtstreeks uit de Richtlijn voortvloeiende recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon niet van enigerlei voorwaarde afhankelijk stellen.
7.2.5.
Het bij artikel 7 van Pro de Richtlijn aan elke werknemer toegekende recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon heeft tot doel de werknemer in staat te stellen om uit te rusten van de uitvoering van de hem door zijn arbeidsovereenkomst opgelegde taken en om over een periode van ontspanning en vrije tijd te beschikken.
7.2.6.
Dit doel, dat het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon onderscheidt van andere soorten vakantie waarmee andere doelstellingen worden nagestreefd, is gebaseerd op de premisse dat de werknemer daadwerkelijk heeft gewerkt in de loop van de referentieperiode. Het doel om de werknemer in staat te stellen uit te rusten, veronderstelt immers dat hij een activiteit heeft uitgevoerd die het nemen van een periode van rust, ontspanning en vrije tijd rechtvaardigt om de door de Richtlijn beoogde bescherming van zijn veiligheid en gezondheid te waarborgen. Daarom worden de rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon in beginsel berekend op basis van de tijdvakken van daadwerkelijke arbeid die krachtens de arbeidsovereenkomst zijn volgemaakt.
7.2.7.
In bepaalde specifieke situaties waarin de werknemer niet in staat is zijn taken te vervullen, kan voor het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon echter niet door een lidstaat als voorwaarde worden gesteld dat die werknemer daadwerkelijk heeft gewerkt. Werknemers die in de referentieperiode afwezig zijn geweest van het werk omdat zij met ziekteverlof waren, worden voor het recht op jaarlijkse vakantie met behoud van loon gelijkgesteld met werknemers die in die periode daadwerkelijk hebben gewerkt. Hetzelfde geldt voor werkneemsters die met zwangerschaps- en bevallingsverlof zijn en voor werknemers die niet in de mogelijkheid verkeerden om te werken als gevolg van een ontslag dat vervolgens onrechtmatig wordt geacht.
7.2.8.
Met ziekteverlof kan niet de situatie van werktijdverkorting gelijkgesteld worden. In de situatie van werktijdverkorting mag het recht op jaarlijkse vakantie worden verminderd ten opzichte van het recht op jaarlijkse vakantie dat wordt toegekend voor een periode waarin voltijds wordt gewerkt, omdat dit om objectieve redenen gerechtvaardigd is. Tijdens de periode van werktijdverkorting zijn namelijk de wederzijdse verplichtingen van de werkgever en de werknemer wat prestaties betreft, geschorst.
7.2.9.
Het opnemen van ouderschapsverlof kan tot slot ook niet worden gelijkgesteld met een tijdvak van daadwerkelijke arbeid voor de berekening van de rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon. Een dergelijke afwezigheid is niet onvoorzienbaar en vloeit meestal voort uit de wil van de werknemer.
De betekenis voor deze zaak
7.2.10.
Voor de vraag of in dit geval sprake is van een schending van artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn is, gezien het voorgaande, van belang of de periode van schorsing vanwege een ordemaatregel als bedoeld in artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de CAR/UWO kan gelden als een uitzondering op de hoofdregel dat een werknemer in de referteperiode daadwerkelijk moet hebben gewerkt om aanspraak te kunnen maken op toekenning van het recht op een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken.
7.2.11.
Appellant is bij wijze van ordemaatregel geschorst geweest over de periode van 27 februari 2019 tot 17 oktober 2019. Daarbij is de rechtsverhouding tussen appellant en het college blijven bestaan. Appellant ontving zijn volledige salaris en moest zich gedurende de schorsing beschikbaar houden voor het ingestelde onderzoek. Het college bepaalt of er een schorsing komt en wanneer die eindigt. In deze zaak achtte het de schorsing noodzakelijk in belang van het onderzoek naar mogelijke misstanden bij een project waaraan appellant verbonden was. Los van de vraag of er gegronde redenen waren om appellant te schorsen, ligt een schorsing in de risicosfeer van de werkgever en is het een oorzaak die in redelijkheid voor rekening van de werkgever behoort te komen. Appellant kon deze schorsing niet voorzien en de schorsing vloeide niet voort uit zijn wil. De (lange) periode van afwezigheid lag buiten zijn invloedsfeer.
7.2.12.
Hieruit volgt dat voor de berekening van de rechten op jaarlijkse vakantie met behoud van loon op grond van artikel 7 van Pro de Richtlijn in dit geval de periode van schorsing moet worden gelijkgesteld met een periode van daadwerkelijke arbeid. Het college moet dan ook de periode van schorsing van appellant betrekken bij de bepaling van zijn recht op een vakantie als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn.
Afboeken van vakantieverlof
8.1.
Appellant heeft over het jaar 2019, dus ook in de periode waarin hij geschorst is geweest, aanspraak op vakantie als bedoeld in artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn. Daar waar sprake is van vakantieopbouw kan ook het genoten vakantieverlof worden afgeschreven. Daarover verschillen partijen niet van mening. Appellant stelt zich echter op het standpunt dat de periode van 12 juni 2019 tot en met 5 juli 2019 ten onrechte als vakantieverlof is aangemerkt. Zo heeft appellant aangevoerd dat hij in die periode geen vakantie heeft genoten, zoals vakantie bedoeld is, namelijk als recuperatie.
8.2.
Appellant heeft niet betwist dat hij al in december 2018 onder meer de genoemde periode als vakantieperiode heeft doorgegeven. Evenmin is gebleken dat hij nadien heeft verzocht om deze opgave ongedaan te maken. Verder heeft appellant met e-mailberichten van 14 en 15 mei 2019 aan het college te kennen gegeven in bedoelde periode niet beschikbaar te zijn voor een hoorzitting en heeft hij bij e-mailbericht van 5 juni 2019 opgemerkt dat het hele gedoe noopt tot het bij tijd en wijle afschakelen (“offline zijn”). Ook was zijn werkagenda geblokt met de aanduiding “vakantie”, heeft de (toenmalige) gemachtigde bij e-mailbericht van 20 juni 2019 geschreven dat appellant heeft laten weten waarschijnlijk tot begin juli in het buitenland te verblijven en heeft deze gemachtigde aan het college laten weten dat de vakantie van appellant niet op 1 juni maar op 12 juni 2019 is begonnen.
8.3.
Deze omstandigheden bieden voldoende aanknopingspunten om te komen tot het oordeel dat er in de periode van 12 juni 2019 tot en met 5 juli 2019 sprake is geweest van vakantie. Dat appellant in deze periode gevraagd werd binnen een week te reageren op het conceptrapport dat naar aanleiding van het feitenonderzoek is opgesteld, is wellicht ingrijpend voor appellant geweest, maar betrof slechts een eenmalige gebeurtenis. Daarbij laat de Raad ook meewegen dat appellant zijn (toenmalige) gemachtigde had kunnen verzoeken om er voor te zorgen dat zijn vakantie niet door dit verzoek verstoord werd, door namens hem uitstel van een reactie te vragen vanwege de vakantie of zelf een reactie te geven. De door appellant gevoelde emotionele belasting door de schorsing is invoelbaar maar niet doorslaggevend voor de vraag of sprake is van vakantie. Niet is gebleken dat appellant niet in staat is geweest uit te rusten van zijn werkzaamheden of dat hij niet kon beschikken over een periode van ontspanning en vrije tijd.
Conclusie en gevolgen
9. Het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. De Raad zal doen wat de rechtbank zou behoren te doen, namelijk het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit van 9 maart 2020 vernietigen. De Raad ziet geen mogelijkheden om zelf in de zaak te voorzien. Het college zal een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het college dient daarbij aan appellant vakantieopbouw toe te kennen over de periode waarin appellant afwezig is geweest als gevolg van de schorsing, daarbij rekening houdend met de rechten die voor appellant voortvloeien uit artikel 7, eerste lid, van de Richtlijn.
10. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
11. Omdat het hoger beroep slaagt, bestaat er aanleiding om het college te veroordelen in de kosten van appellant in beroep en hoger beroep. Deze worden begroot op € 1.674,- [6] in beroep en € 1.674,- [7] in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand en € 51,01 aan reiskosten van appellant in hoger beroep. In totaal dient een bedrag van € 3.399,01 aan proceskosten te worden vergoed. Verder wordt bepaald dat appellant het griffierecht terugkrijgt dat hij in beroep (€ 178,-) en hoger beroep (€ 274,-) heeft moeten betalen.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 9 maart 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 3.399,01;
- bepaalt dat het college aan appellant het door hem in beroep en hoger betaalde griffierecht van totaal € 452,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door Y. Sneevliet als voorzitter en L.M. Tobé en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 september 2023.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Richtlijn 2003/88/EG van het Europees Parlement en de Raad van 4 november 2003 betreffende een aantal aspecten van de organisatie van de arbeidstijd (Richtlijn)
Artikel 7
Jaarlijkse vakantie
1. De lidstaten treffen de nodige maatregelen opdat aan alle werknemers jaarlijks een vakantie met behoud van loon van ten minste vier weken wordt toegekend, overeenkomstig de in de nationale wetten en/of gebruiken geldende voorwaarden voor het recht op en de toekenning van een dergelijke vakantie.
2. De minimumperiode van de jaarlijkse vakantie met behoud van loon kan niet door een financiële vergoeding worden vervangen, behalve in geval van beëindiging van het dienstverband.
Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, (2010/C 83/02)
Artikel 31
Rechtvaardige en billijke arbeidsomstandigheden en -voorwaarden
1. Iedere werknemer heeft recht op gezonde, veilige en waardige arbeidsomstandigheden.
2. Iedere werknemer heeft recht op een beperking van de maximumarbeidsduur en op dagelijkse en wekelijkse rusttijden, alsmede op een jaarlijkse vakantie met behoud van loon.
CAR/UWO
Vakantieopbouw tijdens ziekte, arbeidsongeschiktheid en andere redenen van afwezigheid
Artikel 6:2:3
1. De ambtenaar die in de loop van een kalenderjaar is aangesteld of wordt ontslagen heeft recht op een duur van de vakantie naar rato van de tijd dat hij zijn functie vervult.
2. Voor de ambtenaar die door oorzaken anders dan die bedoeld in het eerste lid, niet gedurende het volle kalenderjaar zijn functie vervult, wordt de duur van de vakantie naar evenredigheid verminderd behoudens het bepaalde in het derde lid.
3. Onverminderd het bepaalde in artikel 6:1:1, eerste lid, wordt een vermindering, bedoeld in het tweede lid, niet toegepast:
a. gedurende afwezigheid wegens zwangerschap en bevalling;
b. gedurende afwezigheid wegens ziekte
4. Indien aan de ambtenaar op zijn verzoek vakantie wordt verleend op werkdagen, waarop hij wegens ziekte geheel of gedeeltelijk zijn arbeid niet kan verrichten, wordt het aantal vakantie-uren van de ambtenaar verminderd met het aantal uren dat hij op die dag zou werken als hij niet ziek zou zijn geweest.
5. Voor vakantie-uren waarop de ambtenaar aanspraak heeft, maar die met ingang van de dag van ontslag nog niet zijn verleend wordt een vergoeding gegeven. Deze vergoeding is gelijk aan het uurloon van de ambtenaar voor elk niet verleend vakantie-uur.
Schorsing als ordemaatregel
Artikel 8:15:1, eerste lid,
Onverminderd het bepaalde in artikel 16:1:2 kan Pro de ambtenaar door het college worden geschorst:
a. wanneer hem het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven of hem van de oplegging van deze straf mededeling is gedaan;
b. wanneer tegen hem volgens de terzake geldende bepalingen van het Wetboek van Strafvordering een bevel tot inverzekeringstelling of voorlopige hechtenis wordt ten uitvoer gelegd;
c. wanneer tegen hem een strafrechtelijke vervolging wegens misdrijf wordt ingesteld;
d in andere gevallen waarin schorsing wordt gevorderd door het belang van de dienst.