Uitspraak
20.3754 AW
Datum uitspraak: 5 januari 2023
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 30 september 2020, 19/5500 (aangevallen uitspraak) en op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. K. Kromhout hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. M.M. Collins, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 december 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Kromhout. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Collins (via videobellen), C.P. van Kleef en P. Alderliesten.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 zijn bekendgemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Appellant is sinds 2000 werkzaam bij (de rechtsvoorganger van) de gemeente Leidschendam-Voorburg . Eerst werkte hij in de functie van [functie 1] , per 1 februari 2009 (met een aanloopperiode vanaf 2006) als medewerker [functie 2], en laatstelijk per 1 april 2013 in de functie van medewerker [functie 3] bij de afdeling [afdeling], team [team]. Appellant is beëdigd als [functie 4] ten behoeve van de controle van [activiteit 1] en later ten behoeve van de controle op het gebied van het [activiteit 2].
1.3.
Met ingang van 16 maart 2017 is appellant arbeidsongeschikt voor zijn werkzaamheden.
1.4.
Op 10 april 2018 heeft appellant het college verzocht om door de bedrijfsarts te laten vaststellen dat sprake is van een werkgerelateerde posttraumatische stressstoornis en hem de daarbij behorende rechtspositionele aanspraken toe te kennen. Bij e-mailbericht van 6 juli 2018 heeft appellant het college onder meer verzocht een besluit te nemen op de aanvraag van 10 april 2018 om zijn arbeidsongeschiktheid aan te merken als in en door de dienst, zoals bedoeld in artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Leidschendam-Voorburg (ARLV).
1.5.
Bij besluit van 15 oktober 2018 heeft het college het verzoek van appellant afgewezen. Hiertegen heeft appellant bezwaar gemaakt.
1.6.
Bij brief van 18 oktober 2018 heeft de bedrijfsarts aan het college teruggekoppeld dat er bij appellant sprake is van werkgerelateerde problematiek. Omdat het college uit deze terugkoppeling niet kon afleiden welke gebeurtenissen (incidenten) er geweest waren waaruit zou moeten blijken dat sprake was van buitensporige werkomstandigheden, heeft het college appellant hierom verzocht.
1.7.
In een brief van 1 februari 2019 heeft appellant negen gebeurtenissen beschreven die aan zijn verzoek ten grondslag liggen. Deze gebeurtenissen hebben volgens appellant plaatsgevonden tijdens zijn werk en zijn volgens hem als buitensporig aan te merken.
Tijdens zijn werk als [functie 1]:
1. Aantreffen overleden persoon in een flat.
2. ( Mislukte) reanimatie op straat.
3. Begeleiding lijkschouwer naar zelfdoding op het spoor.
Tijdens zijn werk als medewerker [afdeling]:
4. Vechtpartij tijdens een controle.
5. Mishandeling tijdens een aanhouding in verband met de ontruiming van een woning.
6. Vechtpartij in herenmodezaak.
7. Bedreigingen op de persoon door een horecaondernemer.
8. Bedreiging van appellant door een bezoeker van een café na een controle met ketenpartners.
9. Bedreiging van appellant en zijn gezin op het adres van zijn partner door dezelfde cafébezoeker tijdens de hiervoor genoemde controle.
1.8.
Bij besluit van 16 juli 2019 (bestreden besluit), heeft het college het bezwaar van appellant tegen het besluit van 15 oktober 2018 ongegrond verklaard. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de door appellant genoemde drie incidenten tijdens zijn werk als [functie 1] hebben plaatsgevonden tijdens niet opgedragen werkzaamheden, en dat bij de latere incidenten geen sprake was van werkzaamheden met een buitensporig karakter.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft het college zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Arbeidsongeschiktheid in en door de dienst
4.1.
Op grond van artikel 7:1, eerste lid, aanhef en onder d, van de ARLV wordt, voor zover hier van belang, onder arbeidsongeschiktheid in en door de dienst verstaan: arbeidsongeschiktheid wegens ziekte of gebreken die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden waaronder deze moesten worden verricht en die niet aan schuld of nalatigheid van de ambtenaar is te wijten.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak [1] moeten bij de toepassing van een regeling als in geding eerst de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt, worden geobjectiveerd. Naarmate de ziekte meer van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om aannemelijk te maken dat dergelijke buitensporige in het werk of de werkomstandigheden gelegen factoren zich voordoen. De buitensporigheid moet worden bezien in verhouding tot de opgedragen werkzaamheden en de bij die werkzaamheden behorende omstandigheden. Zoals de Raad eerder heeft overwogen [2] kunnen zich in elke werkomgeving frustrerende en minder prettige situaties voordoen, maar dit kan, tenzij sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, niet als een buitensporige werkomstandigheid worden aangemerkt.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat de door hem genoemde incidenten die hij heeft meegemaakt als [functie 1] (incident 1 tot en met 3) hebben plaatsgevonden tijdens opgedragen werkzaamheden. Dit betoog slaagt niet.
4.3.1.
Het college kan worden gevolgd in zijn standpunt dat de werkzaamheden die hij verrichtte toen de incidenten 1 tot en met 3 plaatsvonden niet onder de normale werkzaamheden van een [functie 1] vallen. Dit blijkt allereerst uit de door het college overgelegde functiebeschrijving. Verder hebben [functie 1] volgens het college één van de twee portofoons op het bureaukanaal staan, waarop de wachtcommandant communiceert met de [functie 1] over parkeergerelateerde zaken. De andere portofoon staat op het kanaal van de centrale meldkamer van de politie, maar dat is alleen om mee te luisteren om te voorkomen dat de [functie 1] in ongewenste situaties terecht zouden komen, dus voor hun eigen veiligheid. In een e-mailbericht van 27 maart 2019 van degene die destijds sturing aan de [functie 1] gaf, wordt dit beeld bevestigd, terwijl appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat dit anders was. Zoals het college heeft gesteld, blijkt uit de beschrijving door appellant van het eerste en tweede incident dat door de politie een oproep via de portofoon werd gedaan en dat appellant heeft aangegeven dat hij in de buurt was. Ook bij het derde incident waarbij appellant en zijn collega de lijkschouwer naar de locatie op het station hebben begeleid, was voorafgaand een oproep door de politie via de portofoon geplaatst waarbij werd aangegeven dat er een zelfdoding op het spoor had plaatsgevonden. De collega van appellant die bij het derde incident samen met hem aanwezig was, kon zich bij navraag door het college na al die jaren niet meer herinneren via welke portofoon zij de oproep hadden vernomen en of zij expliciet de opdracht hadden gekregen de lijkschouwer te begeleiden. Degene die appellant destijds aanstuurde heeft aangegeven dat appellant alleen opdrachten kreeg die met parkeerwerkzaamheden te maken hadden. Nu appellant destijds niet direct melding van het incident heeft gedaan, heeft het college de exacte gang van zaken ook niet meer verder kunnen achterhalen. Anders dan appellant meent, blijkt uit het e-mailbericht van 6 juni 2019 van zijn collega die bij het derde incident aanwezig was niet dat het college aan appellant heeft opgedragen om de lijkschouwer te begeleiden naar het treinongeluk.
4.4.
Appellant heeft aangevoerd dat de incidenten die tot zijn arbeidsongeschiktheid hebben geleid een buitensporig karakter dragen. Ook dit betoog slaagt niet.
4.4.1.
Bij incident 4 was, volgens de aangifte van appellant bij de politie, sprake van een milieucontrole, waarbij appellant met een andere collega een toezichthouder moest vergezellen. Hierbij waren ook twee politieagenten aanwezig, omdat de verwachting was dat de gecontroleerde agressief zou worden. Omdat de gecontroleerde persoon schreeuwde dat ze van zijn erf af moesten gaan en dat er niet gecontroleerd zou worden, heeft appellant met een collega de gecontroleerde persoon aangehouden waarna de politie de transportboeien heeft aangelegd. De collega die met appellant de aanhouding heeft verricht heeft in een schriftelijke verklaring het verhaal van appellant dat sprake zou zijn geweest van een vechtpartij met de aangehouden persoon, weersproken. De controle heeft in verband met een de-escalerende werking in eerste instantie met gemeentemedewerkers plaatsgevonden, waarbij de politie aanwezig was, maar wel uit het zicht. Volgens de verklaring van de collega is, nadat de man zijn stem verhief, het hek op het terrein wilde sluiten en niet meer voor rede vatbaar was, een aanhoudingstechniek toegepast (schouderverdraaiing) en was de man direct onder controle. Het college heeft verklaard dat een dergelijke milieucontrole en aanhoudingstechniek met regelmaat kan voorkomen bij de functie van medewerker [functie 2]. Gelet op het feit dat de man direct onder controle was en de politie op voorhand al aanwezig was om, indien nodig, in te grijpen, heeft het college terecht geconcludeerd dat geen sprake was van buitensporige werkomstandigheden.
4.4.2.
Bij incident 5 moest appellant samen met de collega die was betrokken bij incident 4 naar een woning gaan om die te ontruimen. Deze collega heeft hierover ook schriftelijk verklaard. De verwachting was dat de bewoonster nog in een GGZ-instelling zou zitten, maar zij bleek toch thuis te zijn. Omdat de bewoonster hen hinderde heeft appellant de politie gebeld. De politie is gekomen en heeft die persoon aangehouden. Appellant is, toen hij de spullen van de persoon in de auto wilde zetten door haar gebeten toen zij ongeboeid door de politie in de auto werd gezet. Ook deze omstandigheden waren, gelet op het beperkte geweld en de aanwezigheid van de politie die direct kwam toen appellant hen opriep, niet buitensporig.
4.4.3.
Incident 6 betreft, volgens de aangifte van appellant bij de politie, een incident bij handhavend optreden over een vuilniszak, waarbij een winkelier appellant bij zijn arm pakte en hem de winkel uit duwde. De door appellant opgeroepen politie heeft de winkelier aangehouden. Toen de winkelier bij de auto even werd losgelaten, heeft hij appellant bedreigd door dicht bij zijn gezicht te zeggen: “Ik heb je gezicht gezien, jij komt nog wel zak”. Ook deze situatie is geen uitzonderlijke situatie bij handhavend optreden. De politie is op verzoek van appellant direct gekomen en heeft ingegrepen.
4.4.4.
Incident 7, 8 en 9 betreffen beledigingen en bedreigingen door een café-eigenaar en een stamgast van het café bij meerdere controles in de loop der jaren. Appellant heeft hiervan geen melding bij het college of aangifte bij de politie gedaan, behalve bij het laatste incident (incident 9). Het ging om een integrale controle van het café samen met de politie. Appellant ging het café controleren, maar de eigenaar bleek in de gevangenis te zitten. De aanwezige stamgast was vervelend en beledigend. Na de controle is appellant naar huis gegaan. Appellant werd om 3.00 uur ’s nachts gebeld door een collega die in een ander café zat. De stamgast zou tegen de collega hebben gezegd dat hij het gezin van appellant zou gaan opknappen, tezamen met de eigenaar als de eigenaar vrij kwam. Appellant heeft melding gemaakt van het incident en heeft nazorg gekregen door de arbodienst en het afdelingshoofd. Ook is aangifte gedaan bij de politie. Het is voorstelbaar dat appellant van deze gang van zaken is geschrokken. Gelet op de aard van zijn functie en de wijze waarop de werkgever het incident heeft afgehandeld, kan echter ook in zoverre niet worden gezegd dat hij zijn werk onder als buitensporig te beschouwen omstandigheden heeft moeten doen.
4.4.5.
De Raad benadrukt in aanvulling op het voorgaande dat het buitensporigheidscriterium beoogt de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren die de psychische schade zouden hebben veroorzaakt te objectiveren, omdat niet van het bestuursorgaan verlangd kan worden dat het de ambtenaar op voorhand bescherming biedt tegen alle denkbare wrijvingen en (samenwerkings)problemen die zich op de werkvloer kunnen voordoen. Het is een gegeven dat niet iedere werknemer op dezelfde wijze reageert op bepaalde werkomstandigheden. Waar de ene werknemer met psychische klachten uitvalt, kan een andere werknemer zonder (noemenswaardige) klachten datzelfde werk onder dezelfde werkomstandigheden blijven doen. Aangenomen wordt dat buitensporige werkomstandigheden wel in meer of mindere mate effect hebben op de psyche van mensen.
4.5.
Uit 4.1 tot en met 4.4.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
Schadevergoeding overschrijding redelijke termijn
4.6.
Appellant heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.
4.6.1.
De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd. [3] De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. In beginsel is een vergoeding gepast van € 500,- per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn is overschreden.
4.6.2.
Voor het voorliggende geval betekent dit het volgende. Vanaf de ontvangst door het college op 26 november 2018 van het bezwaarschrift van appellant tot de datum van deze uitspraak zijn vier jaar en ruim één maand verstreken. De zaak zelf, die niet als complex is aan te merken, en ook de opstelling van appellant geven geen aanleiding voor het oordeel dat in dit geval de totale lengte van de procedure meer dan vier jaar zou mogen bedragen. Van bijzondere feiten of omstandigheden op grond waarvan zou moeten worden aangenomen dat geen sprake is geweest van spanning en frustratie die als immateriële schade voor vergoeding in aanmerking komt, is niet gebleken. De redelijke termijn is dus met ruim één maand overschreden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 500,-.
4.6.3.
Van het totale tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaarschrift tot het bestreden besluit van 16 juli 2019 ruim zeven maanden geduurd. Dit betekent dat in de bestuurlijke fase de redelijke termijn met ruim één maand is overschreden. Van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel is geen sprake, nu deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd.
5. In verband met het verzoek om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn bestaat aanleiding om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant voor verleende rechtsbijstand. Daarbij wordt volstaan met toekenning van 1 punt voor de indiening van het verzoek met toepassing van een wegingsfactor van 0,5. De kosten worden daarmee begroot op een bedrag van € 418,50.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt het college tot vergoeding van schade aan appellant tot een bedrag van € 500,-;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 418,50.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 januari 2023.
(getekend) J.H.T. Zimmerman
De griffier is verhinderd te ondertekenen