Uitspraak
17.619 WIA
Datum uitspraak: 8 februari 2022
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 9 december 2016, 15/6193 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv)
[betrokkene] te [vestigingsplaats] (betrokkene)
de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)
PROCESVERLOOP
Het Uwv heeft hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. S.J. Heijtlager, advocaat, een verweerschrift ingediend. Mr. P. Weijmans heeft zich als opvolgend gemachtigde gesteld.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
De Raad heeft revalidatiearts dr. N.B.M. Voet als deskundige benoemd. De deskundige heeft op 5 maart 2021 een rapport uitgebracht.
Partijen hebben zienswijzen ingediend.
Betrokkene heeft verzocht om vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Naar aanleiding van dat verzoek heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.
Het onderzoek ter zitting heeft door middel van een beeldverbinding plaatsgevonden op 28 oktober 2021. Betrokkene heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Weijmans en A. Alvarenga, adviseur. Het Uwv heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. W.P.F. Oosterbos. Het onderzoek is geschorst om het Uwv in de gelegenheid te stellen om een schikkingsvoorstel te bespreken met een verzekeringsarts bezwaar en beroep.
Het Uwv heeft vervolgens bericht niet in te kunnen stemmen met het schikkingsvoorstel.
Partijen hebben desgevraagd niet verklaard gebruik te willen maken van het recht om op een nadere zitting te worden gehoord, waarna het onderzoek is gesloten.
OVERWEGINGEN
1.1.
[werkneemster] (werkneemster) is bij betrokkene werkzaam geweest als schoonmaakster voor 28 uur per week. Zij is op 1 maart 2012 uitgevallen door schouder- en borstspierklachten. Later kreeg zij ook hoge bloeddruk, gewrichts- en zenuwpijnen, maag- en darmklachten, oogontstekingen, zonneallergie en last van chronische vermoeidheid.
1.2.
Naar aanleiding van een aanvraag van werkneemster voor een uitkering op grond van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (Wet WIA) heeft een verzekeringsarts werkneemster op het spreekuur onderzocht. Deze arts heeft in een rapport van 16 januari 2014 geconcludeerd dat bij werkneemster sprake is van pijn en vermoeidheidsklachten als gevolg van systemische lupus erythematosus (SLE), fibromyalgie en hypertensie. De verzekeringsarts heeft de benutbare mogelijkheden op dat moment als marginaal ingeschat. Voor de toekomst acht de verzekeringsarts verbetering van de medische toestand nog niet uitgesloten. Het Uwv heeft bij besluit van 20 januari 2014 vastgesteld dat werkneemster vanaf 27 februari 2014 recht heeft op een loongerelateerde WGA-uitkering op grond van de Wet WIA, waarbij de mate van arbeidsongeschiktheid van werkneemster op 100% is bepaald.
1.3.
In het kader van een herbeoordeling is werkneemster op het spreekuur van een verzekeringsarts gezien. Deze arts heeft in een rapport van 23 maart 2015 vermeld dat er volgens de huisarts van werkneemster geen aanwijzingen zijn voor systemische SLE. Er wordt alleen van cutane SLE uitgegaan. De verzekeringsarts heeft te kennen gegeven dat er nog enige (medicamenteuze) behandelmogelijkheden zijn en heeft een Functionele Mogelijkhedenlijst (FML) opgesteld.
1.4.
Na ook een arbeidskundig onderzoek heeft het Uwv bij besluit van 2 april 2015 vastgesteld dat werkneemster met ingang van 27 augustus 2015 in aanmerking komt voor een WGA-loonaanvullingsuitkering. De mate van arbeidsongeschiktheid van werkneemster is daarbij bepaald op 80 tot 100%.
1.5.
Betrokkene heeft tegen het besluit van 2 april 2015 bezwaar gemaakt. Volgens betrokkene zijn voor werkneemster geen mogelijkheden voor behandeling of therapie, zodat de beperkingen als duurzaam moeten worden beschouwd. Betrokkene heeft ter onderbouwing van haar standpunt een rapport van bedrijfs- en verzekeringsarts H.J. Hullen van 4 juni 2015 ingebracht waarin onder meer is weergegeven dat werkneemster in 2013 een revalidatieprogramma heeft gevolgd waarbij fysiotherapie niet mogelijk was door ontstoken en pijnlijke gewrichten.
1.6.
Naar aanleiding van het bezwaar van betrokkene heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep in een op basis van dossierstudie opgesteld rapport van 27 juli 2015 vermeld geen reden te zien om af te wijken van het oordeel van de verzekeringsarts. Volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep is voor slechts een deel van de klachten een medische oorzaak gevonden en vallen de overige klachten onder fibromyalgie en onbegrepen chronisch pijnsyndroom. Door het afbouwen van de zware pijnmedicatie die forse bijwerkingen heeft, bestaat een redelijke kans dat de beperkingen zullen verminderen. Werkneemster is daarom volledig, maar niet duurzaam arbeidsongeschikt.
1.7.
Bij besluit van 4 augustus 2015 (bestreden besluit) is het bezwaar van betrokkene tegen het besluit van 2 april 2015, onder verwijzing naar het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep, ongegrond verklaard.
2.1.
Betrokkene heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. In reactie op de beroepsgronden heeft een verzekeringsarts bezwaar en beroep in een rapport van 25 januari 2016 te kennen gegeven dat werkneemster een beeld heeft van fysiek onbegrepen klachten bij fibromyalgie waarbij het afbouwen van de medicatie zeer zinnig is. Volgens de verzekeringsarts bezwaar en beroep is niet duidelijk waarom revalidatie niet heeft gewerkt bij werkneemster en heeft behandeling door een gespecialiseerd derdelijns instituut met meer dan gemiddelde expertise de voorkeur, mede omdat werkneemster in 2013 een depressie had met suïcidale neigingen.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het door betrokkene ingestelde beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd, het Uwv opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak en het Uwv veroordeeld in de proceskosten van betrokkene. De rechtbank is van oordeel dat het standpunt van het Uwv dat behandeling mogelijk is en dat deze behandeling bij werkneemster tot meer dan geringe verbetering zal leiden onvoldoende gemotiveerd is. De verzekeringsartsen hebben nagelaten te concretiseren tot welke verbeteringen in de belastbaarheid medicamenteuze behandeling of een multidisciplinaire behandeling in een gespecialiseerd derdelijns instituut zouden kunnen leiden. De rechtbank merkt daarbij op dat werkneemster vanaf eind 2013 een intensief revalidatietraject heeft gevolgd en dat dit traject niet tot verbetering of enig herstel heeft geleid. Daarnaast hebben de verzekeringsartsen van het Uwv niet gemotiveerd waarom volgens hen sprake zal zijn van een verbetering wanneer werkneemster stopt met het nemen van een deel van haar medicatie.
3.1.
Het Uwv heeft in hoger beroep onder verwijzing naar een rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 11 januari 2017 aangevoerd, dat het in het bestreden besluit neergelegde standpunt door de verzekeringsarts bezwaar en beroep inzichtelijk en draagkrachtig is gemotiveerd. De beperkingen van werkneemster worden voor een belangrijk deel veroorzaakt door onnodig gebruikte medicatie. Juist door het beperkt begripsvermogen bij werkneemster kan een behandeling in een gespecialiseerd derdelijns instituut zinvol zijn. De verzekeringsarts bezwaar en beroep heeft daarbij verwezen naar een casusoverleg dat hij heeft gevoerd met een professor die aan een dergelijk instituut verbonden is.
3.2.
Betrokkene heeft, kort samengevat, de Raad verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen, zelf in de zaak te voorzien en aan werkneemster met terugwerkende kracht een IVA-uitkering toe te kennen. Betrokkene heeft zich, onder verwijzing naar de reactie van verzekeringsarts Hullen van 4 april 2017 op het rapport van de verzekeringsarts bezwaar en beroep van 11 januari 2017, op het standpunt gesteld dat deze verzekeringsarts in hoger beroep nog steeds niet concreet heeft gemaakt tot welke specifieke verbetering van de functionele mogelijkheden een behandeling bij werkneemster zou kunnen leiden.
4.1.
Omdat de door verzekeringsarts Hullen in zijn rapporten beschreven problematiek twijfel opriep aan het standpunt van het Uwv dat op de beoordelingsdatum nog geen sprake was van duurzame arbeidsongeschiktheid bij werkneemster heeft de Raad het nodig geacht dat een deskundige onderzoek hiernaar verrichtte. Werkneemster, die niet deelneemt aan de procedure, was desgevraagd bereid om aan een onderzoek mee te werken. Omdat zij te kennen heeft gegeven dat onderzoek op locatie door de reisafstand en haar belastbaarheid niet mogelijk was, is de deskundige gevraagd om het onderzoek aan de hand van de gedingsstukken te verrichten en zo nodig, met toestemming van werkneemster, informatie bij behandelaars op te vragen.
4.2.
De deskundige heeft in het rapport van 5 maart 2021 vermeld dat het haar niet is gelukt om contact met de werkneemster te krijgen. Zij heeft vermeld dat uit de gedingstukken niet duidelijk wordt of de diagnose cutane discoïde lupes erythematosus is dan wel systemische SLE. Hierdoor kan ze niets zeggen over progressiviteit of een stabiel ziektebeeld. Daarbij ontbreekt directe informatie over de revalidatiegeneeskundige behandeling die werkneemster in 2013 heeft gehad. Uit het rapport van verzekeringsarts Hullen van 4 juni 2015 heeft de deskundige afgeleid dat werkneemster een aangepast revalidatieprogramma heeft gevolgd door ontstoken en pijnlijke gewrichten. De deskundige vermeldt dat er (in zijn algemeenheid) contra-indicaties of relatieve contra-indicaties voor behandeling kunnen zijn. Pas als duidelijkheid is verkregen over de diagnose kan meer worden gezegd over een passende revalidatiebehandeling en de prognose.
4.3.
Betrokkene heeft in haar reactie naar voren gebracht dat impliciet uit het rapport van de deskundige kan worden afgeleid dat er feitelijk geen behandelmogelijkheden waren en heeft een rapport van verzekeringsarts Hullen van 7 april 2021 ingebracht. Verzekeringsarts Hullen stelt dat uit het rapport van de deskundige kan worden afgeleid dat er een contra-indicatie is voor pijnrevalidatie omdat werkneemster fysiek onvoldoende belastbaar is. Daarnaast heeft Hullen herhaald dat er, gelet op de persoonskenmerken van werkneemster, ook bij gespecialiseerder vormen van cognitieve gedragstherapie weinig kans op verbetering is.
4.4.
Het Uwv heeft naar voren gebracht dat bij werkneemster geen discoïde of systemische lupus aan de orde is maar een klachtenpatroon door fibromyalgie en heeft geadviseerd om betrokkene in het Radboudziekenhuis te laten onderzoeken om de vraag te beantwoorden of werkneemster SLE of drug-induced lupus erythematosus (DLE) heeft
.Het Uwv heeft geen aanleiding gezien om zijn standpunt te wijzigen.
.Het Uwv heeft geen aanleiding gezien om zijn standpunt te wijzigen.
4.5.
Ter zitting is met partijen besproken of zij tot overeenstemming kunnen komen gelet op het lange tijdsverloop en de omstandigheid dat het onderzoek door de deskundige niet voor (volledige) duidelijkheid heeft kunnen zorgen. In dit kader is een schikkingsvoorstel besproken. Betrokkene heeft hiermee ter zitting ingestemd. Het Uwv heeft na de zitting laten weten niet akkoord te gaan met dit schikkingsvoorstel omdat het Uwv er onverminderd niet van overtuigd is dat de beperkingen van werkneemster duurzaam zijn.
5. De Raad oordeelt als volgt.
5.1.
Vastgesteld wordt dat partijen niet van mening verschillen over de mate van arbeidsongeschiktheid van werkneemster op datum in geding, 27 augustus 2015. Partijen zijn het niet eens over het antwoord op de vraag of de arbeidsongeschiktheid op datum in geding ook als duurzaam moet worden aangemerkt zodat werkneemster op grond van artikel 47 van Pro de Wet WIA recht heeft op een IVA-uitkering in plaats van een WGA-uitkering.
5.2.
Volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is volgens artikel 4, eerste lid, van de Wet WIA, hij die als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte, gebrek en zwangerschap of bevalling duurzaam slechts in staat is om met arbeid ten hoogste 20% te verdienen van het maatmaninkomen per uur. Op grond van het tweede lid wordt onder duurzaam verstaan een medisch stabiele of verslechterende situatie. Volgens het derde lid wordt onder duurzaam mede verstaan een medische situatie waarbij op lange termijn een geringe kans op herstel bestaat.
5.3.
Zoals de Raad in zijn uitspraak van 4 februari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1896, en sindsdien herhaaldelijk heeft overwogen gaat het bij de vraag of er sprake is van duurzaamheid om een inschatting van de toekomstige ontwikkelingen van de arbeidsbeperkingen. Dit brengt mee dat de inschatting van de verzekeringsarts van de kans op herstel in het eerste jaar en daarna dient de berusten op een concrete en deugdelijke afweging van de feiten en omstandigheden die bij de desbetreffende individuele verzekerde aan de orde zijn. In het geval de inschatting van die kans op herstel berust op een (ingezette) medische behandeling, is een onderbouwing vereist die ziet op het mogelijke resultaat daarvan voor de individuele verzekerde.
5.4.
De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het Uwv onvoldoende heeft gemotiveerd waarom en in welk opzicht een verbetering van de belastbaarheid van werkneemster verwacht kon worden door vermindering van medicatie of behandeling in een gespecialiseerd instituut. Het is onduidelijk gebleven waarom het revalidatietraject in 2013 niet het gewenste resultaat heeft gehad. Het Uwv heeft ten tijde van de beoordelingen in 2014 of 2015 geen aanleiding gezien om informatie op te vragen bij de behandelaars die het revalidatietraject hebben begeleid. Dat werkneemster in 2013 depressieve klachten had is voor de vraag of kans is op verbetering door behandeling bij een gespecialiseerd derdelijns instituut onvoldoende, reeds omdat uit het onderzoek door het Uwv niet is gebleken dat zij na 2013 of ten tijde in geding depressieve klachten had. Het is verder niet duidelijk wat is voorgelegd aan de door de verzekeringsarts bezwaar en beroep aangehaalde professor en wat de concrete visie van deze professor inhield. Evenmin is duidelijk geworden op welke punten van de FML verbeteringen te verwachten zijn en wat dit betekent voor de belastbaarheid voor arbeid. Nu het onderzoek door de deskundige ook geen (volledige) duidelijkheid heeft gegeven over de kansen op herstel gaat de Raad ervan uit dat er onvoldoende concrete aanknopingspunten zijn voor het standpunt van het Uwv dat de belastbaarheid van werkneemster kan verbeteren door een behandeling in een gespecialiseerd derdelijns instituut, vermindering van medicatie of anderszins.
5.5.
Wat in 5.3 en 5.4 is overwogen leidt tot de conclusie dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het bestreden besluit een deugdelijke motivering ontbeert, zodat dit besluit terecht is vernietigd wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat in hoger beroep nog steeds geen deugdelijke motivering is gegeven en het Uwv zich op het standpunt blijft stellen dat er geen aanleiding is om het standpunt te wijzigen, moet ervan worden uitgegaan dat zo’n motivering niet meer kan worden gegeven. Mede gelet op het verloop en de duur van onderhavige procedure wordt aanleiding gezien om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 2 april 2015 te herroepen, te bepalen dat werkneemster met ingang van 27 augustus 2015 recht heeft op een IVA‑uitkering en dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.
6.1.
Betrokkene heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. De redelijke termijn is voor een procedure in drie instanties in zaken zoals deze in beginsel niet overschreden als die procedure in haar geheel niet langer dan vier jaar heeft geduurd (zie de uitspraak van 26 januari 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BH1009). De behandeling van het bezwaar mag ten hoogste een half jaar, de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar en de behandeling van het hoger beroep ten hoogste twee jaar duren, terwijl doorgaans geen sprake is van een te lange behandelingsduur in de rechterlijke fase in haar geheel als deze niet meer dan drie en een half jaar heeft geduurd. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen. Verder is in beginsel een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500,- per half jaar of gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
6.2.
In het geval van betrokkene zijn vanaf de ontvangst door het Uwv op 8 april 2015 van het bezwaarschrift tot de datum van deze uitspraak zes jaar en bijna tien maanden verstreken. Uitgaande van een termijn van in totaal vier jaar, levert dat een overschrijding van de redelijke termijn op van twee jaar en tien maanden. Dit leidt tot een schadevergoeding van in totaal € 3.000,-.
6.3.
Van dit tijdsverloop heeft de behandeling van het bezwaar door het Uwv bijna vier maanden geduurd. Er is dus geen overschrijding van de redelijke termijn in de bezwaarfase geweest. Dit betekent dat de redelijke termijn alleen in de rechterlijke fase is geschonden en dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van immateriële schade aan betrokkene tot een bedrag van € 3.000,-.
7.1.
Aanleiding bestaat om het Uwv te veroordelen in de proceskosten van betrokkene. Deze kosten worden begroot op € 1.897,50 voor verleende rechtsbijstand in hoger beroep (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het bijwonen van de zitting, 0,5 punt voor de schriftelijke zienswijze, met een waarde van € 759,- per punt) en € 432,25 voor medische rapporten, samen € 2.329,75.
7.2.
Verder is aanleiding om de Staat te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep in verband met overschrijding van de redelijke termijn, waarbij wordt volstaan met toekenning van 1 punt voor het verzoekschrift met toepassing van een wegingsfactor van 0,5. Voor toekenning van een afzonderlijk punt voor de behandeling ter zitting van het verzoek om schadevergoeding bestaat in dit geval geen aanleiding. Deze kosten worden begroot op € 379,50.
7.3.
Ten slotte zal worden bepaald dat van het Uwv griffierecht in hoger beroep zal worden geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
-vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij is bepaald dat het Uwv een nieuwe
beslissing op bezwaar moet nemen;
- herroept het besluit van 2 april 2015;
- kent werkneemster met ingang van 27 augustus 2015 een IVA-uitkering toe;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling aan
betrokkene van een vergoeding van schade van € 3.000,-;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten
van betrokkene tot een bedrag van € 379,50;
- veroordeelt het Uwv in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van in totaal
€ 2.329.75;
- bepaalt dat van het Uwv een griffierecht van € 501,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door I.M.J. Hilhorst-Hagen, in tegenwoordigheid van L. Winters als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 februari 2022.
(getekend) I.M.J. Hilhorst-Hagen
(getekend) L. Winters