Uitspraak
21.4283 MAW, 22/156 MAW
Datum uitspraak: 15 september 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van
29 oktober 2021, 20/776 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Defensie (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.P.K. Ruperti, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 augustus 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Ruperti. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.E. Lamberti en mr. B. van der Bruggen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant is [naam functie] bij de Koninklijke [krijgsmacht] . Hij heeft op 30 april 2019 de minister verzocht hem de Herinneringsmedaille Humanitaire hulpverlening bij Rampen (de herinneringsmedaille) – met de gesp `RWANDA 1994' – toe te kennen voor zijn inzet in 1994 als [functie] van [naam organisatie] , een niet-gouvernementele organisatie, voor het verlenen van humanitaire hulp in kamp [naam kamp] in de buurt van [plaatsnaam] (Zaïre), waar vluchtelingen uit Rwanda werden opgevangen.
1.2.
Bij besluit van 28 mei 2019 heeft de minister het verzoek van appellant om toekenning van de herinneringsmedaille afgewezen, omdat appellant niet ter beschikking is gesteld van en is ingezet door de Nederlandse krijgsmacht. Krachtens artikel 2 van Pro het Besluit Herinneringsmedaille voor Humanitaire hulpverlening bij Rampen (Besluit Herinneringsmedaille), zoals dit artikel luidde tot oktober 2002, wordt de herinneringsmedaille toegekend aan hen die van overheidswege in militair verband zijn uitgezonden en die ter plaatse van een door de minister aangewezen rampgebied daadwerkelijk aan de hulpverlening hebben deelgenomen. Bij besluit van 16 december 2019 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellant tegen het besluit van 28 mei 2019 ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat op 9 oktober 2002 artikel 2 van Pro het Besluit Herinneringsmedaille is gewijzigd. In het besluit van 28 mei 2019 is het rekest volgens de minister aan de oude regelgeving voorafgaande aan de wijziging van het Besluit Herinneringsmedaille getoetst. De herinneringsmedaille kan sinds de wijziging van het besluit ook aan anderen dan militairen worden toegekend. De herinneringsmedaille wordt toegekend aan hen die deel uitmaken van of tezamen met de krijgsmacht ter plaatse van een door de minister aangewezen rampgebied daadwerkelijk aan de hulpverlening hebben deelgenomen en daarbij in alle opzichten een goede plichtsbetrachting en een goed gedrag hebben betoond. Er dient dan volgens de minister wel sprake te zijn van een gezamenlijke planning en uitvoering van de hulpverlening zowel voorafgaande aan als ook gedurende de daadwerkelijke actie, waarbij onder andere gecombineerde staven ingezet worden waarin naast de militairen ook de civiele hulpverleners vertegenwoordigd zijn. De inzet van appellant in Rwanda in 1994 als medewerker van [naam organisatie] voldoet niet aan deze eisen.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat appellant niet aan de vereisten voor toekenning van de herinneringsmedaille met gesp `RWANDA 1994' voldoet. Voorts heeft de rechtbank overwogen dat voor het nemen van een positief besluit een wijziging van het Besluit Herinneringsmedaille, zijnde een algemeen verbindend voorschrift, nodig zou zijn. Nu tegen een wijziging van algemeen verbindende voorschriften niet de rechtsmiddelen van bezwaar en beroep open staan, dient de weigering een positief besluit te nemen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep hiermee gelijk te worden gesteld. Hieruit volgt volgens de rechtbank dat de minister appellant ten onrechte in zijn bezwaar tegen het primaire besluit heeft ontvangen. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en zelf in de zaak voorzien door het bezwaar niet-ontvankelijk te verklaren.
3.1.
Appellant heeft in hoger beroep, kort samengevat, aangevoerd dat hij wel aan de voorwaarden voldoet. Appellant stelt daartoe dat hij wel degelijk tezamen met de krijgsmacht een wezenlijke bijdrage heeft geleverd aan de hulpverlening in Zaïre/Rwanda. Verder heeft de rechtbank ten aanzien van de ontvankelijkheid ten onrechte geoordeeld dat er bij een positief besluit sprake is van een wijziging van een algemeen verbindend voorschrift.
3.2.
De minister heeft in incidenteel hoger beroep, kort samengevat, aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte het bezwaar niet-ontvankelijk heeft verklaard. De rechtbank heeft miskend dat tegen een besluit, waarbij een algemeen verbindend voorschrift is toegepast, wel degelijk bezwaar en beroep open staat.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Ingevolge artikel 8:105, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt het hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, tenzij een andere hogerberoepsrechter bevoegd is ingevolge hoofdstuk 4 van de bij die wet behorende Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak (Bevoegdheidsregeling) dan wel ingevolge een ander wettelijk voorschrift.
4.1.2.
Het bestreden besluit behelst de toepassing van het bepaalde bij en krachtens het Besluit Herinneringsmedaille. Dit besluit is niet opgenomen in de Bevoegdheidsregeling. Het bestreden besluit is niet genomen jegens appellant als (militair) ambtenaar als bedoeld in de Bevoegdheidsregeling, maar jegens appellant als hulpverlener bij [naam organisatie] . Deze beide omstandigheden brengen in beginsel met zich dat de Raad niet bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen. De primaire doelgroep van het Besluit herinneringsmedaille betreft evenwel militaire ambtenaren. De Raad is in dergelijke gevallen bevoegd via het in de bevoegdheidsregeling bedoelde ambtenaarschap. Nu in de hier voorliggende zaak dus sprake is van een uitzonderlijke situatie van een (gepretendeerde) belanghebbende die behoort tot een kleine restgroep van niet-ambtenaren verdient het de voorkeur dat de Raad ook in dit geval in hoger beroep oordeelt (vergelijk de uitspraak van 18 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3298).
4.1.3.
Op grond van artikel 2 van Pro het Besluit Herinneringsmedaille, zoals dat gold vanaf 9 oktober 2002, wordt de herinneringsmedaille toegekend aan hen die deel uitmakend van of tezamen met de krijgsmacht ter plaatse van een door de Minister van Defensie aangewezen rampgebied daadwerkelijk aan de hulpverlening hebben deelgenomen en daarbij in alle opzichten een goede plichtsbetrachting en een goed gedrag hebben betoond.
4.1.4.
Op grond van artikel 10b van het Besluit Herinneringsmedaille is vanaf 23 februari 2000 in verband met de hulpverlening in Nederlands militair verband bij de leniging van de nood van Rwandese vluchtelingen in augustus en september 1994 in de Republiek Zaïre, de gesp «RWANDA 1994» ingesteld.
4.2.
De minister heeft, anders dan in het bestreden besluit, in hoger beroep betoogd dat artikel 2 van Pro het Besluit Herinneringsmedaille, zoals dat gold vanaf 8 oktober 2002, niet van toepassing is. Aan de verruiming die toen heeft plaatsgevonden door de toevoeging “deel uitmakend van of tezamen met de krijgsmacht” is volgens de minister geen terugwerkende kracht verleend. Artikel 10b dateert van voor die datum. De Raad volgt de minister niet in dit betoog. Uit de gewijzigde tekst van artikel 2, van het Besluit Herinneringsmedaille kan niet worden opgemaakt dat die niet van toepassing zou zijn op missies die van voor de wijziging dateren. In de Nota van toelichting bij de wijziging (Stb. 2002, 496) is evenmin opgenomen dat de wijziging alleen geldt voor toekomstige missies of dat geen terugwerkende kracht aan de wijziging is verleend. Nu het verzoek van appellant dateert van (ruim) na de wijziging, brengt een redelijke uitleg mee dat artikel 2 van Pro het Besluit Herinneringsmedaille, zoals dat gold vanaf 8 oktober 2002, hier van toepassing is.
4.3.
Appellant heeft betoogd dat is voldaan aan de voorwaarde dat sprake was van tezamen met de krijgsmacht ter plaatse daadwerkelijk deelnemen aan hulpverlening. Dit betoog slaagt niet. De minister heeft toegelicht dat om te voldoen aan de voorwaarde tezamen met de krijgsmacht er wel sprake dient te zijn van een gezamenlijke planning en uitvoering van de hulpverlening zowel voorafgaande aan als ook gedurende de daadwerkelijke actie, waarbij onder andere gecombineerde staven ingezet worden waarin naast de militairen ook de civiele hulpverleners vertegenwoordigd zijn. Tezamen met de krijgsmacht impliceert volgens de minister ook dat voorafgaand aan de missie door Defensie is besloten om samen te werken, waaronder te bepalen wat de strategie is. Ook impliceert dit dat Defensie een zekere mate van zeggenschap heeft. De Raad acht de door de minister aan artikel 2 van Pro het Besluit Herinneringsmedaille gegeven uitleg niet onredelijk. Dat uit de overgelegde stukken blijkt dat appellant met militair transport naar Zaïre is gereisd, er sprake was van overleg tussen Defensie en [naam organisatie] en bij de hulpverlening in Zaïre is samengewerkt, is onvoldoende om er vanuit te gaan dat sprake was van een gezamenlijke planning en uitvoering van de hulpverlening zowel voorafgaande aan als ook gedurende de daadwerkelijke actie. Dat er in deze situatie sprake was van een korte reactietijd, betekent niet dat niet hoeft te worden voldaan aan de door de minister gestelde voorwaarden. Dat appellant, als hij eerder had geweten dat er wel militairen werden gestuurd, zich bij de krijgsmacht had gemeld om in zijn hoedanigheid als reservist ondersteuning te bieden, maakt niet dat appellant aan de voorwaarden voor de herinneringsmedaille voldoet.
4.4.
Nu de Raad de rechtbank volgt in het oordeel dat appellant niet aan de vereisten voor toekenning van de herinneringsmedaille met de gesp `RWANDA 1994' voldoet, is de vraag aan de orde of de rechtbank vervolgens het bezwaar terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Appellant heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat er bij een positief besluit sprake is van een wijziging van een algemeen verbindend voorschrift. Dit betoog slaagt. Tegen de afwijzing op grond van het Besluit Herinneringsmedaille kan appellant in bezwaar gaan en beroep instellen. Anders dan in de uitspraak van de Raad van 18 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3298, waar de rechtbank in dit verband naar heeft verwezen, was de missie waaraan appellant heeft deelgenomen wel al opgenomen in het Besluit Herinneringsmedaille in artikel 10b. In die zin is geen wijziging van een algemeen verbindend voorschrift nodig voor toekenning. De rechtbank heeft het bezwaar dan ook ten onrechte nietontvankelijk verklaard.
4.5.
Uit 4.4 volgt dat de Raad niet meer aan het incidenteel hoger beroep toekomt.
4.6.
Uit 4.1 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep van appellant tegen de aangevallen uitspraak slaagt, omdat de rechtbank het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaren. De minister heeft zich immers terecht op het standpunt gesteld dat appellant niet aan de vereisten voor toekenning van de gesp voldoet.
5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep. Deze worden begroot op een bedrag van € 1.518,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 1.518,-;
- bepaalt dat de minister aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 270,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en M. Wolfrat en A. Beuker-Tilstra als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 september 2022.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) L.C. van Bentum