Uitspraak
20 1381 WMO15, 20/1382 WMO15, 20/2152 WMO15, 20/2153 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen en de incidentele hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 10 maart 2020, 18/2783 en 18/2784 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Heerlen (college)
[betrokkene 1] en [ betrokkene 2] te [woonplaats] (betrokkenen)
Datum uitspraak: 8 juni 2022
PROCESVERLOOP
Het college heeft hoger beroepen ingesteld tegen de aangevallen uitspraak en nadere stukken ingediend.
Namens betrokkenen heeft mr. L. Meys, advocaat, verweerschriften ingediend, incidenteel hoger beroepen ingesteld en verzoeken om schadevergoeding gedaan. Betrokkenen hebben nadere stukken ingediend.
Het college heeft zienswijzen ingediend in de incidentele hoger beroepen van betrokkenen.
Het onderzoek ter zitting heeft via videobellen plaatsgevonden op 6 april 2022. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.F. Dekker. Namens betrokkenen is mr. Meys verschenen. Verder is verschenen [naam] , directeur van [organisatie] U.A. ( [organisatie] ).
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Betrokkenen, samenwonend sinds 2014, zijn in het verleden bekend geweest met verslavingsproblematiek en hebben een detentieverleden. Zij wonen vanaf 2014 samen en hebben sinds 2015 een dochter. De dochter van betrokkenen is in 2016 uit huis geplaatst en verblijft in een pleeggezin. Betrokkenen mogen hun dochter wekelijks bezoeken en zij werken eraan om haar weer in hun huis te laten wonen. Betrokkenen hebben hulp en ondersteuning nodig bij hun zelfredzaamheid en participatie. Het college heeft aan betrokkenen op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) maatwerkvoorzieningen verstrekt voor begeleiding individueel (twee uur per week) en voor dagopvang (28 uur per week), in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb). Met het pgb kopen zij begeleiding en dagopvang in bij Nova Care. De einddatum van de laatst verstrekte maatwerkvoorzieningen is 1 mei 2018.
1.2.
Bij afzonderlijke besluiten van 10 oktober 2018 (bestreden besluiten) heeft het college, beslissend op bezwaar, bepaald dat de maatwerkvoorzieningen voor begeleiding individueel voor twee uur per week en het hieraan verbonden pgb per 1 mei 2018 voor onbepaalde tijd worden verstrekt. Over de dagopvang heeft het college zich op het standpunt gesteld dat betrokkenen hiervoor gebruik kunnen maken van een via [organisatie] geboden algemene voorziening voor dagopvang. Omdat deze voorziening voor gaat op het verstrekken van een maatwerkvoorziening komen betrokkenen per 1 mei 2018 niet in aanmerking voor maatwerkvoorzieningen voor dagopvang.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd voor zover deze betrekking hebben op de dagopvang en bepaald dat het college in zoverre nieuwe beslissingen op bezwaar dient te nemen. De rechtbank heeft overwogen dat [organisatie] een 1Gezin1Plan1Regisseur (1G1P1R) heeft opgesteld van betrokkenen waarin uitvoerig per leefgebied is uiteengezet wat voor beperkingen betrokkenen ondervinden en welke ondersteuning zij nodig hebben. Op het 1G1P1R wordt het specifieke ondersteuningsaanbod van [organisatie] afgestemd. [organisatie] onderzoekt bij iedere cliënt welke specifieke vorm van dagopvang wenselijk en bereikbaar is. Daarbij wordt gekeken naar de specifieke omstandigheden waarin de hulpvrager zich bevindt. De rechtbank is van oordeel dat hieruit blijkt dat geen sprake is van een algemene voorziening maar van een maatwerkvoorziening. In de situatie van betrokkenen zal het college de omvang van de dagopvang en het daaraan gekoppelde pgb nader moeten vaststellen. Het verzoek om schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over het na te betalen pgb heeft de rechtbank afgewezen.
3.1.
Het college heeft zich in de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het college heeft aangevoerd dat de door [organisatie] aan betrokkenen geboden voorziening voor dagopvang wel een algemene voorziening is als bedoeld in de Wmo 2015. Het onderzoek dat [organisatie] verricht is namelijk geen uitgebreid onderzoek naar de (medische) omstandigheden van de cliënt, maar een globale intake. Ten onrechte heeft de rechtbank overwogen dat de voorziening wordt afgestemd op de behoeften van de cliënt en daarom een maatwerkvoorziening is.
3.2.
In verweer hebben betrokkenen aangevoerd dat zij zich kunnen vinden in het oordeel van de rechtbank dat de door [organisatie] geboden dagopvang geen algemene voorziening maar een maatwerkvoorziening is.
3.3.
In incidenteel hoger beroep hebben betrokkenen zich gekeerd tegen de aangevallen uitspraak voor zover de rechtbank daarbij het college heeft opgedragen nieuwe beslissingen op bezwaar te nemen. Het college heeft nog geen nieuwe besluiten genomen. Betrokkenen verzoeken daarom de Raad zelf te voorzien in de zaak en te bepalen dat aan hen vanaf 2 mei 2018 een maatwerkvoorziening voor dagopvang voor 28 uur per week in de vorm van een pgb wordt verstrekt voor de duur van vijf jaar. Ook verzoeken zij om vergoeding van schade in de vorm van wettelijke rente over het na te betalen pgb.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.1.
Partijen zijn verdeeld over het antwoord op de vraag of het college terecht geen maatwerkvoorzieningen voor dagopvang heeft verstrekt per 1 mei 2018, omdat betrokkenen gebruik kunnen maken van een volgens het college bestaande algemene voorziening voor dagopvang van [organisatie] .
4.1.2.
In artikel 2.3.2, eerste lid, van de Wmo 2015 is bepaald dat het college, in samenspraak met degene door of namens wie de melding is gedaan en waar mogelijk met de mantelzorger(s) dan wel diens vertegenwoordiger, zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen zes weken, een onderzoek uitvoert overeenkomstig het tweede tot het achtste lid. Ingevolge artikel 2.3.2, vierde lid, van de Wmo 2015 onderzoekt het college, voor zover hier van belang:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie.
4.1.3.
In de uitspraak van de Raad van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819, is onder rechtsoverweging 4.4.2 uiteengezet op welke wijze het onderzoek naar maatschappelijke ondersteuning onder de Wmo 2015 moet plaatsvinden. Daarbij is overwogen dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager. Vervolgens moet het onderzoek erop gericht zijn of en in hoeverre de eigen mogelijkheden, gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover de hiervoor bedoelde mogelijkheden en voorzieningen ontoereikend zijn, dient het college een maatwerkvoorziening te verstrekken. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet mogen ontbreken.
4.1.4.
De Raad is van oordeel dat het college zijn onderzoek niet heeft verricht zoals omschreven in 4.1.3. Uit het verslag van het bezoek door [organisatie] aan betrokkenen, het door [organisatie] opgestelde 1G1P1R van 9 oktober 2017 en de rapportage Wmo van 11 juni 2018 van het college, blijkt dat onvoldoende is onderzocht wat de hulpvraag is van betrokkenen, welke problemen zij ondervinden bij de zelfredzaamheid en participatie en vervolgens welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om daaraan een passende bijdrage te leveren. In plaats daarvan is het onderzoek er alleen op gericht geweest te onderzoeken of betrokkenen gebruik kunnen maken van een voorziening van [organisatie] voor dagopvang, die volgens het college als algemene voorziening voorgaat op het verstrekken van een maatwerkvoorziening. Hiermee heeft het college miskend dat de vraag of een algemene voorziening een oplossing kan bieden pas kan worden beantwoord als eerst de specifieke situatie van de cliënt volledig in kaart is gebracht. Anders dan het college heeft betoogd, voldoet ook het nadere onderzoek door het college in dit geval niet. Uit de rapportage Wmo van 11 juni 2018 blijkt niet waaruit het nadere onderzoek van het college heeft bestaan en hierin is enkel vermeld dat de dagopvang van [organisatie] adequaat wordt geacht voor betrokkenen. Daarbij komt dat – zoals het college ter zitting heeft erkend – betrokkenen in een complexe en kwetsbare situatie verkeren waarin een wankel evenwicht bestaat dat snel kan worden verstoord. In het verslag van het bezoek aan betrokkenen heeft de medewerker van [organisatie] zich afgevraagd of de overstap van de dagopvang van Nova Care naar de dagopvang van [organisatie] zal leiden tot een terugval bij betrokkenen. Onder deze omstandigheden had nader onderzoek naar de passendheid van de voorziening voor dagopvang en de mogelijke risico’s van een overstap voor betrokkenen niet mogen uitblijven. Bovendien geven de uitkomsten van het onderzoek en het hierop gebaseerde besluit onvoldoende duidelijkheid aan betrokkenen over de vraag welke concrete voorziening het college voor betrokkenen als algemene voorziening als bedoeld in de Wmo 2015 voor ogen heeft. Immers, het college heeft ter zitting toegelicht dat eerst na besluitvorming en verwijzing van betrokkenen naar [organisatie] wordt bezien waar, en op welke wijze invulling wordt gegeven aan de gestelde algemene voorziening. Ook het door het college overgelegde beleidsplan als bedoeld in artikel 2.1.2 van de Wmo 2015, verschaft betrokkenen deze duidelijkheid niet, nu daarin niet is opgenomen welke concrete algemene voorzieningen de gemeente voornemens is te realiseren. Hieruit volgt dat de vragen of de voorziening via [organisatie] een algemene voorziening is en of met gebruikmaking van deze voorziening de door betrokkenen ondervonden beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie worden verminderd of worden weggenomen, ook daarom (nog) niet kunnen worden beantwoord.
4.1.5.
Uit wat in 4.1.1 tot en met 4.1.4 is overwogen volgt dat het onderzoek van het college niet volledig en zorgvuldig is geweest. Het college heeft in de bestreden besluiten alleen al hierom niet mogen beslissen dat met gebruikmaking van de voorziening voor dagopvang via [organisatie] de door betrokkenen ondervonden beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie worden verminderd of worden weggenomen. De hoger beroepen van het college slagen daarom niet.
4.2.
De incidenteel hoger beroepen slagen evenmin. De Raad ziet net als de rechtbank geen aanleiding om zelf in de zaak te voorzien of voor toepassing van de bestuurlijke lus, omdat hij hiervoor over onvoldoende gegevens beschikt. Het college zal opnieuw onderzoek moeten doen op een wijze als beschreven in 4.1.3 en op basis van de resultaten van dit onderzoek nieuwe besluiten moeten nemen. Voor zover het college besluit om aan betrokkenen maatwerkvoorzieningen te verstrekken, zal hierbij ook de mogelijkheid van een pgb aan de orde moeten komen. De rechtbank heeft met juistheid overwogen dat het college daarom nieuwe beslissingen op bezwaar moet nemen. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissingen op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4.3.
De conclusie hiervan is dat de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden dient te worden bevestigd.
5.1.
Betrokkenen hebben een verzoek gedaan om schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over het na te betalen pgb. Niet zeker is hoe de nieuw te nemen besluiten zullen luiden. Het is daarom nu niet mogelijk om vast te stellen of, en zo ja in welke omvang, door betrokkenen schade is geleden. Het verzoek om schadevergoeding zal daarom worden afgewezen. Het ligt voor de hand dat het college bij de nadere besluitvorming mede beoordeelt of er aanleiding is voor schadevergoeding.
5.2.
De Raad ziet aanleiding het college te veroordelen in de kosten die betrokkenen in verband met de behandeling van de hoger beroepen redelijkerwijs hebben moeten maken. Daarbij gaat de Raad uit van samenhangende zaken als bedoeld in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb), nu deze zaken gelijktijdig zijn behandeld door de Raad en de werkzaamheden in de zaken nagenoeg identiek zijn geweest, zodat zij voor toepassing van artikel 2, eerste lid, onder a, van het Bpb in hoger beroep worden beschouwd als één zaak. De kosten worden begroot op € 1.518,- (één punt voor het verweerschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting bij de Raad, € 759,- per punt).
5.3.
Van het college wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- bepaalt dat tegen de nieuwe beslissingen op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- veroordeelt het college in de proceskosten van betrokkenen tot een bedrag van € 1.518,-;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 532,- wordt geheven.
- wijst de verzoeken om veroordeling tot schadevergoeding af.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en D.S. de Vries en D.A. Verburg als leden, in tegenwoordigheid van L.C. van Bentum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 8 juni 2022.
(getekend) J. Brand
(getekend) L.C. van Bentum