Uitspraak
21.3465 AW
Datum uitspraak: 2 juni 2022
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 11 augustus 2021, 20/3464 (aangevallen uitspraak) en uitspraak op het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
het bestuur van de [naam organisatie] (het bestuur)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens het bestuur heeft mr. F.I.M. Tevette hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. B.M. Dijkstra, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 februari 2022 tegelijk met de zaken 21/3459 AW, 21/3462 AW, 21/3563 AW, 21/3464 AW. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Tevette, mr. J. Zanten en R.F. Santen. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Dijkstra.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Betrokkene was sinds 1 januari 1977 werkzaam bij (de rechtsvoorganger van) het bestuur in de functie van [naam functie 1] van de afdeling [naam afdeling]. Het team waarin betrokkene werkzaam is, bestond uit acht personen
.Medio 2017 is medewerker A in dienst getreden bij de gemeente [B.]. Per 4 mei 2019 is A de coördinator van het team geworden. Het team heeft een direct leidinggevende, de teammanager en een verantwoordelijk manager, de domeinmanager Inwoners en Ondernemers (de domeinmanager).
.Medio 2017 is medewerker A in dienst getreden bij de gemeente [B.]. Per 4 mei 2019 is A de coördinator van het team geworden. Het team heeft een direct leidinggevende, de teammanager en een verantwoordelijk manager, de domeinmanager Inwoners en Ondernemers (de domeinmanager).
1.3.
Het bestuur heeft betrokkene in het kader van de uitoefening van haar functie autorisatie toegekend voor de toegang tot de Gemeentelijke Basisadministratie Persoonsgegevens Verstrekkingsvoorziening (GBA-V). Zij heeft daartoe een beveiligings- en geheimhoudingsverklaring ondertekend. Bij de overgang per 1 januari 2017 van de gemeente [B.] naar de [naam organisatie] is betrokkene aangesteld in de functie [naam functie 2], voor 28 uur per week. Betrokkene is werkzaam in [B.].
1.4.
Op 17 september 2019 en 25 september 2019 hebben enkele leden van het team de GBAV geraadpleegd voor informatie over de coördinator en haar familieleden. Ook hebben enkele leden van het team contact gezocht met een externe vertrouwenspersoon en hiermee op 25 september 2019 gesproken. Op 26 september 2019 heeft het team contact opgenomen met de gemeentesecretaris van [B.].
1.5.
Op 26 september 2019 hebben leden van het team een gesprek gehad met de gemeentesecretaris [C.], tevens portefeuillehouder P&O. Ook hebben zij een gesprek gehad met de domeinmanager en hem gemeld dat het team geen vertrouwen meer heeft in de coördinator. Op 30 september hebben de domeinmanager en de HRM-manager een gesprek gehad met de coördinator, maar niet over de redenen waarom het vertrouwen van het team is opgezegd. Na het contact van de leden van het team met de domeinmanager is dat alsnog gebeurd. Op 1 oktober 2019 heeft een teamoverleg plaatsgevonden in aanwezigheid van de domeinmanager en de HRM-manager. Na dat gesprek is aan de domeinmanager gemeld dat de GBA-V is geraadpleegd. Op 3 oktober 2019 heeft opnieuw een teamoverleg plaatsgevonden waarbij is besproken het team te laten bijstaan door een externe coach. Op 14 en 21 oktober 2019 heeft het team gesprekken gevoerd met deze coach. De coach heeft vervolgens op 21 oktober 2019 een advies uitgebracht aan het bestuur over hoe vanuit de ontstane situatie terug te keren naar een werkbare situatie.
1.6.
Op 17 oktober 2019 en 22 oktober 2019 zijn de acht medewerkers van het team, waaronder betrokkene, individueel gehoord door de domeinmanager en de HRM-manager over het niet-functioneel of onbevoegd raadplegen van de GBA-V om persoonlijke gegevens van de coördinator en/of één of meer leden van haar familie op te zoeken, waardoor mogelijk sprake is geweest van een data-lek. Daarbij is gemeld dat met betrekking tot dit mogelijke data-lek een voorlopige melding is gedaan bij de Autoriteit Persoonsgegevens. Hierbij heeft de domeinmanager betrokkene mondeling de opdracht gegeven om met niemand over het gehoor te praten.
1.7.
Bij brieven van 30 oktober 2019 is aan vijf medewerkers van het team, waaronder betrokkene, het voornemen kenbaar gemaakt hen met toepassing van artikel 8:13 van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling en Uitvoeringsovereenkomst (CAR-UWO) wegens zeer ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag op te leggen. Betrokkene heeft schriftelijk op dit voornemen gereageerd. Bij brief van 28 november 2019 heeft het bestuur het voornemen aangevuld.
1.8.
Bij besluit van 4 december 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 16 juli 2020 (bestreden besluit), heeft het bestuur aan betrokkene met ingang van 5 december 2019 de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag opgelegd wegens ernstig plichtsverzuim. Aan het besluit liggen de volgende verweten gedragingen ten grondslag:
A) het niet op juiste wijze reageren, overeenkomstig de gedragscode, naar aanleiding van twijfels ontstaan over de integriteit van de coördinator;
B) het eigenstandig, met enkele directe collega’s, bepalen of en hoe ontstane twijfels over de integriteit van de coördinator te onderzoeken;
C) betrokkene heeft met collega’s gesproken over hun onrechtmatige raadplegingen in de GBA-V. Ook hiervan heeft zij niet direct melding gemaakt;
D) betrokkene heeft op 25 september 2019 in ieder geval negen keer de coördinator en daarnaast zes van haar meerderjarige familieleden en zeven van haar minderjarige familieleden geraadpleegd in de GBA-V. Betrokkene heeft vervolgens op 14 oktober 2019 nog eens een minderjarig familielid van de coördinator geraadpleegd in de GBA-V. In totaal heeft betrokkene op de voormelde data zeventien keer de GBA-V geraadpleegd en doorgeklikt op de privacygevoelige gegevens. Betrokkene heeft de geraadpleegde gegevens gedeeld met de collega’s. Zij heeft hierdoor in strijd gehandeld met de geheimhoudings- en beveiligingsverklaring GBA-V en ook met haar geheimhoudingsplicht als ambtenaar ;
E) betrokkene heeft na haar onrechtmatige raadplegingen in de GBA-V op 25 september 2019 niet alsnog zo snel mogelijk melding gemaakt en/of de situatie bespreekbaar gemaakt en zo snel mogelijk gemeld dat zij in strijd met de voorschriften had gehandeld. Dit is wel wat van haar mocht worden verwacht;
F) betrokkene heeft de op 17 oktober 2019 gegeven dienstopdracht genegeerd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar gegrond verklaard en een door het bestuur verbeurde dwangsom van € 1.217,- vastgesteld. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaard, het besluit vernietigd en het primaire besluit herroepen. De rechtbank heeft betrokkene met ingang van de datum van de bekendmaking van de uitspraak de straf van een voorwaardelijk ontslag opgelegd. De rechtbank heeft in de bijzondere, verzachtende omstandigheden van het geval aanleiding gezien om de opgelegde disciplinaire straf van ongevraagd ontslag onevenredig te achten aan de aard en de ernst van het plichtsverzuim.
3. In hoger beroep heeft het bestuur zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Beroep tegen het niet tijdig beslissen
4.1.
Het bestuur heeft betoogd dat de rechtbank bij het vaststellen van de dwangsom ten onrechte voorbij is gegaan aan wat voortvloeit uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en aan de bijzondere omstandigheden wegens de coronapandemie. Dit betoog slaagt. Het primaire besluit dateert van 4 december 2019, zodat de bezwaartermijn eindigde op 15 januari 2020. Op grond van artikel 7:10, eerste lid, van de Awb bedraagt de termijn om te beslissen op het bezwaar, als er een adviescommissie is ingesteld, 12 weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. De hoorzitting stond gepland op 18 maart 2020. Dat was aan het begin van de eerste lockdown wegens de coronapandemie in Nederland en daardoor kon de hoorzitting niet doorgaan. De Raad is van oordeel dat hier sprake was van overmacht. Op grond van artikel 4:15, tweede lid, aanhef en onder c, van de Awb, hier van toepassing krachtens artikel 7:14 van de Awb, wordt de termijn om te beslissen van rechtswege opgeschort zolang het bestuursorgaan wegens overmacht niet in staat is een beslissing op bezwaar te nemen (zie ABRvS 16 december 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2949). De beslistermijn is dus vanaf 18 maart 2020 opgeschort. Op die datum waren er negen weken van de beslistermijn verstreken. Uiteindelijk heeft de hoorzitting plaatsgevonden op 29 april 2020. Op dat moment is de procedure voortgezet in de stand waarin deze zich op 18 maart 2020 bevond. De hoorzitting is gegeven de omstandigheden vanwege de eerste lockdown voldoende voortvarend gepland. Vanaf die datum begon de beslistermijn weer te lopen. Op 15 mei 2020 heeft het bestuur de beslistermijn op grond van artikel 7:10, derde lid, van de Awb met zes weken verdaagd, zodat de beslistermijn na deze verdaging op 1 juli 2020 is verstreken. Betrokkene heeft de ingebrekestelling op 26 mei 2020 dus te vroeg verstuurd, zodat de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen op bezwaar niet-ontvankelijk had moeten verklaren.
Plichtsverzuim
4.2.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire straf aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.3.
Het bestuur heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte maar één element van het plichtsverzuim in het oordeel heeft betrokken. De rechtbank heeft de verweten gedragingen wel onderscheiden in drie (hoofd)verwijten: het niet-functioneel raadplegen van de GBA-V, het niet onverwijld melden van deze gedraging van haarzelf en/of haar collega’s en het schenden van een dienstopdracht, maar de rechtbank is alleen ingegaan op het verwijt van het niet-functioneel raadplegen van de GBA-V. Het betoog van het bestuur dat de rechtbank slechts een element van het plichtsverzuim heeft besproken is juist. Dit leidt echter niet tot een ander oordeel dan dat van de rechtbank, gelet op wat hierna wordt overwogen.
4.3.1.
Betrokkene heeft erkend dat zij op 25 september 2019 en 14 oktober 2019 de GBA-V heeft geraadpleegd en dat ze wist dat dit niet mocht. Betrokkene had niet zelf in de GBA-V moeten kijken, maar direct een leidinggevende of de vertrouwenspersoon moeten inschakelen. Betrokkene heeft niet gedaan wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort te doen, zodat van plichtsverzuim sprake is.
4.3.2.
Verder heeft betrokkene niet meteen gemeld dat zij en haar collega’s de GBA-V hadden ingezien. Dit is pas op 1 oktober 2019 gebeurd. Betrokkene wist of had redelijkerwijs kunnen weten dat zij dit meteen had moeten melden. Ook deze gedraging levert plichtsverzuim op.
4.3.3.
Betrokkene wordt ook verweten dat zij de op 17 oktober 2019 gegeven dienstopdracht heeft geschonden. De domeinmanager heeft tijdens het gehoor op 17 oktober 2019 een zeer ruime opdracht gegeven om het besprokene geheim te houden. Voor zover hier sprake was van een dienstopdracht, was deze op dat moment niet redelijk in de gegeven omstandigheden. Het kon het bestuur duidelijk zijn dat betrokkene met haar collega’s zou moeten overleggen, nu hen samenhangende gedragingen werden verweten. Ook kan betrokkene niet worden verweten dat zij hierover heeft gepraat met de coach, temeer nu de coach juist was ingeschakeld door het bestuur om over de ontstane situatie te adviseren. Dit levert dan ook geen plichtsverzuim op.
Evenredigheid
4.4.
Het bestuur heeft betoogd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat sprake is van bijzondere, verzachtende omstandigheden, waardoor de straf onevenredig is. Wat het bestuur in hoger beroep hierover heeft aangevoerd slaagt niet. De Raad is met de rechtbank van oordeel dat de bijzondere omstandigheden van het geval meebrengen dat de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag als onevenredig moet worden beschouwd. Allereerst leveren niet alle aan betrokkene verweten gedragingen plichtsverzuim op (zie 4.3.3). Verder blijkt uit het dossier niet dat betrokkene wisselende verklaringen heeft afgelegd. Van belang is voorts dat veel onrust binnen het team ontstond toen er naar aanleiding van een filmpje op Facebook twijfel was over de zeer heftige en ernstige verhalen die de coördinator aan het team vertelde en die, naar later volgens betrokkene onder meer op grond van de raadplegingen, niet waar bleken te zijn. Door de jarenlange samenwerking was sprake van een hecht team, waardoor de dynamiek tussen de teamleden in deze situatie van onrust en twijfel zich laat verklaren. Tot slot zijn de raadplegingen niet, zoals het bestuur heeft betoogd, gedaan voor privédoeleinden, maar om weer als een team te kunnen functioneren. De situatie is daarom niet vergelijkbaar met die zoals in de uitspraken van de Raad waar het bestuur naar heeft verwezen. Ook is het aantal raadplegingen in de GBA-V geflatteerd, omdat het gaat om meerdere keren doorklikken binnen de gegevens van één persoon en niet een aantal losstaande raadplegingen. Gezien al deze omstandigheden had het bestuur naar het oordeel van de Raad moeten volstaan met een berisping.
Wet normalisering rechtspositie ambtenaren
4.5.
Verder heeft het bestuur betoogd dat de rechtbank niet zelf in de zaak mocht voorzien door een voorwaardelijk ontslag op te leggen, aan te vangen op de datum van bekendmaking van deze uitspraak. Dit is namelijk in strijd met het overgangsrecht van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra), aldus het bestuur. Dit betoog slaagt. De rechtbank heeft het ontslagbesluit van 4 december 2019 herroepen. Hierdoor is het dienstverband na 4 december 2019 niet geëindigd. Uit de memorie van toelichting bij de Wnra blijkt dat als een ontslagbesluit wordt vernietigd (lees: herroepen) na de inwerkingtreding van de Wnra op 1 januari 2020, de aanstelling dan als gevolg van de vernietiging herleeft en met terugwerkende kracht tot 1 januari 2020 alsnog wordt omgezet in een arbeidsovereenkomst (Kamerstukken II 2010/11, 32 550, nr. 6, blz. 34-35). De aanstelling van betrokkene is na de herroeping van het besluit van 4 december 2019 dus per 1 januari 2020 omgezet in een arbeidsovereenkomst. De rechtbank kon daarom niet per de datum van de uitspraak van 11 augustus 2021 een voorwaardelijk strafontslag opleggen, omdat op de arbeidsovereenkomst de bepalingen uit de CAR-UWO niet van toepassing zijn. De aangevallen uitspraak wordt daarom vernietigd voor zover de rechtbank daarbij zelf in de zaak heeft voorzien. Deze vernietiging brengt mee dat de herroeping van het ontslagbesluit van 4 december 2019 van tafel is. Hoewel dat ontslagbesluit door de vernietigde herroeping nog bestaat, brengt het inhoudelijk oordeel van de Raad dat het strafontslag geen stand kan houden mee, dat het bestuur bij de nieuw te nemen beslissing op het bezwaar, de disciplinaire straf van ontslag zal moeten wijzigen in een andere disciplinaire straf, met inachtneming van wat in 4.4 is overwogen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen zal de Raad het bestuur opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat de Raad hiervoor heeft overwogen over de evenredigheid.
Het verzoek om schadevergoeding
4.6.
Betrokkene heeft verzocht om het bestuur te veroordelen tot het vergoeden van een immateriële schadevergoeding en tot een schadevergoeding in de vorm van wettelijke rente over het na te betalen loon. Voor het verzoek om immateriële schadevergoeding geldt het volgende. Van aantasting in de persoon ‘op andere wijze’ als bedoeld in de in artikel 6:106, eerste lid, aanhef en onder b, van het BW is in ieder geval sprake indien de benadeelde partij geestelijk letsel heeft opgelopen. Degene die zich hierop beroept, zal voldoende concrete gegevens moeten aanvoeren waaruit kan volgen dat in verband met de omstandigheden van het geval psychische schade is ontstaan. Daartoe is nodig dat naar objectieve maatstaven het bestaan van geestelijk letsel kan worden vastgesteld. Zie onder meer de arresten van de Hoge Raad van 15 maart 2019, ECLI:NL:HR:2019:376, en 9 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1278. Voor vergoeding van immateriële schade is onvoldoende dat sprake is van min of meer sterk psychisch onbehagen en van zich gekwetst voelen door het onrechtmatig genomen besluit (uitspraak van 14 oktober 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:3348). Uit de in hoger beroep overgelegde informatie van de huisarts en de voorgeschreven medicijnen blijkt niet dat sprake is van geestelijk letsel als hiervoor bedoeld en evenmin blijkt hieruit een causaal verband tussen het ongevraagd ontslag en de medische klachten van betrokkene. Over het verzoek van betrokkene om vergoeding van wettelijke rente, overweegt de Raad dat het bestuur dit verzoek bij de nieuwe beslissing op bezwaar dient te betrekken.
Tot slot
4.7.
Uit overweging 4.1 volgt dat het beroep tegen de aangevallen uitspraak slaagt voor zover de rechtbank het beroep tegen het niet tijdig beslissen gegrond heeft verklaard en een door het bestuur verbeurde dwangsom heeft vastgesteld. Uit overweging 4.5 volgt dat de rechtbank niet zelf in de zaak kon voorzien door het besluit van 4 december 2019 te herroepen in combinatie met het opleggen van een voorwaardelijk ontslag met ingang van de datum van bekendmaking van de uitspraak. De aangevallen uitspraak moet op die punten worden vernietigd. Dit betekent dat de aangevallen uitspraak, voor zover daarin het beroep tegen het besluit van 16 juli 2020 gegrond is verklaard en dit besluit is vernietigd, in stand blijft. Dit geldt ook voor wat betreft de bepalingen over vergoeding van de proceskosten in beroep en het griffierecht. De Raad zal het bestuur opdracht geven opnieuw te beslissen op het bezwaar van betrokkene met inachtneming van deze uitspraak en met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat beroep tegen dit besluit alleen kan worden ingesteld bij de Raad. Met betrekking tot het verzoek om schadevergoeding wordt verwezen naar 4.6.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve voor zover het beroep tegen het besluit van 16 juli 2020 gegrond is verklaard en is vernietigd en de beslissingen over proceskosten in beroep en griffierecht;
- verklaart het beroep tegen het niet tijdig nemen van een beslissing op bezwaar nietontvankelijk;
- bepaalt dat het bestuur een nieuwe beslissing op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door H. Lagas als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en A. BeukerTilstra als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 2 juni 2022.
(getekend) H. Lagas
(getekend) B.H.B. Verheul