Uitspraak
19/2507 AW, 19/2543 AW en 19/2544 AW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 april 2019, 18/4123 en 18/4127 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het bestuur van de Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking Sociaal Domein Baarn, Bunschoten en Soest (bestuur)
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Soest (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
Datum uitspraak: 29 april 2021
PROCESVERLOOP
Namens het bestuur heeft mr. drs. M.P. Korevaar, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. J.Th. Waterman hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ter zake het hoger beroep van het bestuur ingediend.
Namens het bestuur heeft mr. drs. Korevaar een verweerschrift ter zake het hoger beroep van betrokkene ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Het bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Korevaar, drs. T.G.W. Jansma en E.F. van Aalst-Veldman. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Korevaar en Van Aalst-Veldman. Betrokkene is verschenen, vergezeld door haar echtgenoot en bijgestaan door
mr. Waterman.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017
(AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
1.2.
Betrokkene is op 1 januari 2016 in dienst getreden bij de gemeente [gemeente 1] in de functie
van [functie 1] . Zij is direct aangesteld voor onbepaalde tijd. Zij was feitelijk werkzaam als [functie 2] voor de [organisatie 1] [gemeente 2] , [gemeente 3] en [gemeente 1] ( [organisatie 1] ), de organisatie die is belast met de uitvoering van de Participatiewet voor deze drie gemeenten.
1.3.
Eind januari 2016 heeft betrokkene na een verzoek daartoe van haar direct leidinggevende en directeur Werk en Inkomen van [organisatie 1] (K), een memo naar K verzonden over haar analyse van de boekhouding over 2015 en met een voorstel om een professionaliseringslag te maken in de administratie van 2016. Al snel daarna bleek dat K en betrokkene een andere visie hadden op de werkwijze aangaande de boekhouding, prioriteiten en de reikwijdte van de bevoegdheden en werkzaamheden van betrokkene op dat gebied
.K was van mening dat betrokkene teveel haar eigen gang ging en niet de ondersteuning bood waaraan K behoefte had, terwijl betrokkene zich belemmerd voelde in het uitoefenen van haar taken. Op 4 maart 2016 is door K en betrokkene gesproken over strubbelingen in hun werkrelatie alsmede in de werkrelatie tussen betrokkene en de adviseur bedrijfsvoering (P). Afgesproken is dat K en betrokkene vervolgens wekelijks overleg zouden hebben, om tot verbetering in de samenwerking te komen. Daarna is deze werkrelatie echter nog meer onder spanning komen te staan, onder meer doordat betrokkene buiten K om contact opnam met contactpersonen van K en betrokkene volgens K de kwartaalcontrole al had uitgevoerd zonder dat zij daarvan op de hoogte was. Op 22 april 2016 heeft betrokkene de gemeentesecretaris een e-mailbericht gestuurd, waarin zij met spoed een vertrouwelijk gesprek met hem heeft gevraagd omdat er volgens haar heel veel mis ging binnen [organisatie 1] en de bom op barsten stond. De gemeentesecretaris heeft betrokkene bij e-mailbericht van 25 april 2016 naar K verwezen en geadviseerd om de aangekaarte punten met haar te bespreken, desnoods met een ander daarbij. Op 28 april 2016 heeft betrokkene de HR-adviseur verzocht om mediation. De HR-adviseur heeft hierop niet gereageerd, evenmin na rappel van betrokkene op 1 en 2 juni 2016. Op 26 mei 2016 heeft K aan betrokkene, met een cc aan onder meer P en aan B, lid van het Management Team (MT), een e-mailbericht verstuurd waarin K haar ongenoegen heeft uitgesproken over het feit dat betrokkene het interne controleplan nog niet had afgerond. In reactie daarop heeft betrokkene op dezelfde dag in een e-mailbericht aan de MT-leden, onder wie K, haar onvrede geuit over de wijze waarop K omging met interne controle en heeft zij kenbaar gemaakt dat haar de regie over het interne controleplan werd ontzegd. B heeft daarop aan betrokkene kenbaar gemaakt dat zij de toon van het bericht van betrokkene jegens K stuitend vond, en het haar gepast leek dat betrokkene haar kritiek met K besprak en indien nodig op de agenda van het MT zou zetten. Betrokkene heeft vervolgens op 30 mei 2016 een agendapunt, luidend “tekortkomingen AO/IC binnen [organisatie 1] ”, voor het MT-overleg aangeleverd. Zij heeft dit agendapunt bij e-mailbericht van 3 juni 2016 aan de MT-leden toegelicht. Volgens betrokkene was sprake van de volgende problemen bij [organisatie 1] :
.K was van mening dat betrokkene teveel haar eigen gang ging en niet de ondersteuning bood waaraan K behoefte had, terwijl betrokkene zich belemmerd voelde in het uitoefenen van haar taken. Op 4 maart 2016 is door K en betrokkene gesproken over strubbelingen in hun werkrelatie alsmede in de werkrelatie tussen betrokkene en de adviseur bedrijfsvoering (P). Afgesproken is dat K en betrokkene vervolgens wekelijks overleg zouden hebben, om tot verbetering in de samenwerking te komen. Daarna is deze werkrelatie echter nog meer onder spanning komen te staan, onder meer doordat betrokkene buiten K om contact opnam met contactpersonen van K en betrokkene volgens K de kwartaalcontrole al had uitgevoerd zonder dat zij daarvan op de hoogte was. Op 22 april 2016 heeft betrokkene de gemeentesecretaris een e-mailbericht gestuurd, waarin zij met spoed een vertrouwelijk gesprek met hem heeft gevraagd omdat er volgens haar heel veel mis ging binnen [organisatie 1] en de bom op barsten stond. De gemeentesecretaris heeft betrokkene bij e-mailbericht van 25 april 2016 naar K verwezen en geadviseerd om de aangekaarte punten met haar te bespreken, desnoods met een ander daarbij. Op 28 april 2016 heeft betrokkene de HR-adviseur verzocht om mediation. De HR-adviseur heeft hierop niet gereageerd, evenmin na rappel van betrokkene op 1 en 2 juni 2016. Op 26 mei 2016 heeft K aan betrokkene, met een cc aan onder meer P en aan B, lid van het Management Team (MT), een e-mailbericht verstuurd waarin K haar ongenoegen heeft uitgesproken over het feit dat betrokkene het interne controleplan nog niet had afgerond. In reactie daarop heeft betrokkene op dezelfde dag in een e-mailbericht aan de MT-leden, onder wie K, haar onvrede geuit over de wijze waarop K omging met interne controle en heeft zij kenbaar gemaakt dat haar de regie over het interne controleplan werd ontzegd. B heeft daarop aan betrokkene kenbaar gemaakt dat zij de toon van het bericht van betrokkene jegens K stuitend vond, en het haar gepast leek dat betrokkene haar kritiek met K besprak en indien nodig op de agenda van het MT zou zetten. Betrokkene heeft vervolgens op 30 mei 2016 een agendapunt, luidend “tekortkomingen AO/IC binnen [organisatie 1] ”, voor het MT-overleg aangeleverd. Zij heeft dit agendapunt bij e-mailbericht van 3 juni 2016 aan de MT-leden toegelicht. Volgens betrokkene was sprake van de volgende problemen bij [organisatie 1] :
“(…) 1) De directeur wil periodieke controles niet uitvoeren op delen van de kasstroom. 2) De directeur verhindert toegang tot informatie voor de interne controleur. 3) De directeur verbiedt de controleur te controleren. 4) De directeur verbiedt de controleur te rapporteren. 5) De directeur lobbyt naar de eigen en externe organisaties dat de controleur “niet goed genoeg is” zonder dit te beargumenteren. De feiten geven aan dat de controleur kundig is. Dit zet de onafhankelijkheid van de controleur onder druk. 6) De directeur intimideert de controleur en dit zet de onafhankelijkheid onder druk. 7) De directeur intimideert medewerkers die in de kasstroom werken waardoor de integriteit van de kasstroom in gevaar komt (…)”.
Ook heeft betrokkene in dit toelichtingsdocument vermeld dat binnen [organisatie 1] een angstcultuur heerst, en dat dit tevens zijn impact heeft op de financiële controles en op het functioneren van [organisatie 1] in het algemeen.
1.4.
Naar aanleiding van voormeld e-mailbericht van 3 juni 2016 heeft het bestuur van [organisatie 1] betrokkene uitgenodigd voor een gesprek op 6 juni 2016. Volgens een brief van het bestuur van diezelfde datum zijn de door betrokkene geuite beschuldigingen zo ernstig dat sprake lijkt te zijn van ernstig verstoorde verhoudingen, en dat een nader onderzoek moet plaatsvinden naar de achtergrond van de ontstane situatie en naar de vraag in hoeverre hetgeen door betrokkene is gesteld juist is. Onder die omstandigheden heeft het bestuur niet wenselijk geacht dat betrokkene haar functie tijdens het te houden onderzoek zou uitoefenen en is aan haar per 6 juni 2016 buitengewoon verlof verleend gedurende de onderzoeksperiode. Het bestuur heeft Ernst & Young verzocht onderzoek te doen naar de door betrokkene gestelde tekortkomingen.
1.5.
Bij besluit van 18 november 2016 (besluit 1) heeft het college betrokkene met ingang van 1 januari 2017 eervol ontslag wegens reorganisatie verleend op grond van artikel 8:3 van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling en Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO), in verband met een nieuwe Gemeenschappelijke Regeling Samenwerking Sociaal Domein Baarn, Bunschoten en Soest die op 1 januari 2017 in werking zal treden. Aan betrokkene is meegedeeld dat zij als gevolg hiervan gelijktijdig zal worden aangesteld bij de nieuwe [organisatie 1] -organisatie in de voor haar ongewijzigde functie. Bij besluit van 18 november 2016 (besluit 2) heeft het bestuur betrokkene aldus met ingang van 1 januari 2017 in vaste dienst benoemd bij de nieuwe Gemeenschappelijke Regeling in de (ongewijzigde) functie van [functie 1] .
1.6.
Ernst & Young heeft zijn feitelijke bevindingen over de gang van zaken bij [organisatie 1] bekend gemaakt bij rapport van 16 januari 2017. Bij brief van 17 februari 2017 heeft het bestuur vervolgens aan betrokkene het voornemen kenbaar gemaakt om haar op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO eervol ontslag te verlenen wegens verstoorde verhoudingen. Volgens het bestuur kon uit het rapport van Ernst & Young niet worden afgeleid dat er in de organisatie van [organisatie 1] en in het optreden van K sprake was van zodanige ernstige gebreken dat de door betrokkene gemaakte ernstige beschuldigingen hierover terecht zijn. Redelijkerwijs kon niet verwacht worden dat herstel van de relatie met K, P en B mogelijk was. Voorts waren er geen aanwijzingen voor het aannemen van een angstcultuur, aldus het bestuur. Overeenkomstig dit voornemen heeft het bestuur betrokkene bij besluit van 24 maart 2017 (besluit 3) met ingang van 1 mei 2017 ontslag op de bedoelde grondslag verleend, met recht op een uitkering ingevolge de Werkloosheidswet.
1.7.
Kort voor 21 september 2017 heeft betrokkene bij een aantal raadsleden melding
gemaakt van 21 vermeende misstanden. Vervolgens heeft een raadswerkgroep van de gemeente Soest daarnaar onderzoek verricht. In het rapport van deze raadswerkgroep van
8 januari 2018 is geconcludeerd dat de door betrokkene gestelde misstand van boekingen ten laste van het Participatiebudget [gemeente 1] juist bleek te zijn; de gemeente [gemeente 1] heeft over 2015 en 2016 een bedrag van bijna € 252.000,- teveel bijdragen ten gunste van de gemeenten [gemeente 2] en [gemeente 3] . Ook is de aanschaf van de diagnosetool Competensys in de toelichting op de jaarstukken 2015 onjuist vermeld. In dit rapport is voorts neergelegd dat de gang van zaken vragen opriep over de bedrijfscultuur bij [organisatie 1] en is geconcludeerd dat het beeld dat alleen sprake was van een arbeidsconflict, zoals dat tot de vergadering van 21 september 2017 bij de gemeenteraad van [gemeente 1] bestond, niet houdbaar is gebleken. Op 24 januari 2018 heeft het bestuur, in reactie op dit onderzoeksrapport, besloten dat er onafhankelijk onderzoek gedaan moest worden naar de bedrijfscultuur van [organisatie 1] .
1.8.
In een rapport van Rijnconsult van 15 juni 2018 is geconcludeerd dat men binnen de [organisatie 1] is gestuit op een merkwaardige, disfunctionele en explosieve cultuurcocktail gecombineerd met een in zichzelf gekeerde, meer dan gemiddeld gelijkhebberige en weinig in het gehele bedrijfsbelang van [organisatie 1] geïnteresseerde gemeenschap. Een angstcultuur herkent vrijwel niemand en er zijn onvoldoende aanknopingspunten om daartoe te concluderen, behalve op één punt: de sturing op loyaliteit is wel degelijk ernstig en zorgelijk en heeft een negatief effect gehad op de organisatiecultuur. In de bevindingen is wat betreft dit laatste punt onder meer opgenomen dat de organisatie tot op het bot is verdeeld, onder andere ‘voor of tegen de directeur’, en dat rond de directeur sprake is van een hofhouding.
1.9.
Bij besluit van 2 oktober 2018 (bestreden besluit 1) heeft het college het bezwaar van betrokkene tegen besluit 1 ongegrond verklaard.
1.10.
Bij afzonderlijke besluiten van 3 oktober 2018 (bestreden besluiten 2 en 3) heeft het bestuur de bezwaren van betrokkene tegen besluiten 2 en 3 ongegrond verklaard. Daaraan is aangaande het ontslag op grond van artikel 8:8 van de CAR/UWO ten grondslag gelegd dat sprake is van onherstelbaar verstoorde arbeidsverhoudingen tussen betrokkene, K en P.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3
gegrond verklaard, dit besluit vernietigd, het ontslagbesluit herroepen, en bepaald dat de uitspraak in de plaats treedt van dit bestreden besluit. Het beroep tegen bestreden besluiten
1. en 2 is ongegrond.
2.1.
Aangaande het ontslag wegens verstoorde verhoudingen heeft de rechtbank overwogen dat zij op grond van alle gespreksverslagen en e-mailberichten heeft vastgesteld dat al snel na de indiensttreding van betrokkene frictie is ontstaan tussen haar en haar leidinggevende K. Zo bestond er verschil van mening over de controlebevoegdheden van betrokkene, de inrichting van het interne controleplan en de wijze waarop de administratieve en controlewerkzaamheden bij [organisatie 1] waren georganiseerd. Dit meningsverschil escaleerde in korte tijd en heeft geresulteerd in wederzijds wantrouwen tussen betrokkene en K. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het bestuur zich vanwege deze verstoorde werkverhouding op het standpunt mogen stellen dat sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding tussen hen. Ten tijde van het ontslagbesluit was echter geen sprake van een zodanig verstoorde arbeidsverhouding, dat voortzetting van het dienstverband in redelijkheid niet van het bestuur kon worden verlangd. Uit de rapportage van het assessment van betrokkene in het kader van de sollicitatieprocedure leidt de rechtbank af dat de gemeente [gemeente 1] bewust een professioneel ervaren werknemer heeft aangenomen die zelfstandig, besluitvaardig en vernieuwend kan en wil werken. Op grond van de onderzoeksbevindingen van de raadswerkgroep en van Rijnconsult, in samenhang met onder meer de vergeefse hulpvragen van betrokkene aan de gemeentesecretaris en de HR-adviseur en de e-mailberichten van betrokkene op 26 mei 2016 en 3 juni 2016, blijkt dat het bestuur niet adequaat is omgegaan met de door haar gestelde problemen. Het bestuur heeft na het e-mailbericht van 3 juni 2016 de door betrokkene gesignaleerde problemen aangemerkt als een arbeidsconflict en heeft vervolgens enkel ingezet op haar ontslag. Daarbij heeft het bestuur ten onrechte betekenis toegekend aan het rapport van Ernst & Young, omdat blijkens dit rapport geen onderzoek is verricht naar de door haar gesignaleerde problematiek. Daarentegen vindt een aantal signaleringen van betrokkene steun in de rapporten van de raadswerkgroep en Rijnconsult, waaruit volgt dat zij terecht aandacht heeft gevraagd voor bepaalde zaken bij [organisatie 1] . Gelet op het voorgaande was het bestuur dan ook niet bevoegd betrokkene ontslag te verlenen met toepassing van artikel 8:8 van de CAR/UWO.
2.2.
Ten aanzien van het reorganisatieontslag en haar aanstelling in de functie van [functie 1] heeft de rechtbank geoordeeld dat betrokkene niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij niet is geplaatst in een voor haar ongewijzigde functie. De omschrijving van de organieke taken, het competentieprofiel, de vakkennis en de salarisschaal bij de functie van [functie 1] met ingang van 1 januari 2017 sluiten immers aan op de functiebeschrijving en de salarisschaal van de functie van [functie 1] van vóór 1 januari 2017. Dit in tegenstelling tot de functie van [functie 3] die meer eindverantwoordelijkheden heeft en om die reden ook hoger is ingeschaald, namelijk salarisschaal 12.
3. In hoger beroep hebben partijen zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Hoger beroep bestuur
4.1.
Op grond van artikel 8:8, eerste lid, van de CAR/UWO kan een ambtenaar die vast is aangesteld eervol worden ontslagen op een bij het besluit omschreven grond, niet vallende onder de gronden die worden genoemd in eerdere bepalingen van hoofdstuk 8 van de CAR/UWO.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 22 januari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:137) kan een ontslaggrond als die van artikel 8:8 van de CAR/UWO worden toegepast als sprake is van een verstoorde arbeidsverhouding en voortzetting van het dienstverband redelijkerwijs niet van het bestuursorgaan kan worden verlangd.
4.3.
Tussen partijen is niet langer in geschil dat op 24 maart 2017 sprake was van een verstoorde arbeidsverhouding tussen betrokkene en K. In hoger beroep gaat het om de vraag of van het bestuur in redelijkheid niet kon worden gevergd het dienstverband met betrokkene voort te zetten.
4.4.1.
De Raad kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank dat ten tijde van het ontslagbesluit geen sprake was van een situatie waarin van het bestuur niet kon worden verlangd het dienstverband met betrokkene voort te zetten. De Raad kan zich vinden in de uitvoerige overwegingen waarop dat oordeel is gebaseerd en maakt die tot de zijne. De Raad voegt hieraan nog het volgende toe.
4.4.2.
Nadat al snel verschil van inzicht over inhoud en proces ontstond, hebben K en betrokkene hierover wel gesprekken gevoerd maar deze leidden niet tot een betere samenwerking. De spanning tussen hen nam toe, en de zeer kritische nota van betrokkene op 3 juni 2016 bevatte een toonzetting jegens K die milder had gekund. Betrokkene legde daarmee echter wel de vinger op de zere plek aangaande de financiële verantwoording en de bedrijfscultuur. Een en ander vindt bevestiging in de rapporten van de raadswerkgroep en van Rijnconsult. Het rapport van de raadswerkgroep vermeldt tevens dat niet op een constructieve wijze met kritische vragen en opmerkingen van betrokkene is omgegaan, en dat betrokkene geen afdoende respons kreeg die gericht was op het oplossen van de meningsverschillen en misverstanden. De Raad onderschrijft dit, en is van oordeel dat het bestuur meer had moeten doen om de situatie te de-escaleren. Het gesprek van 6 juni 2016 had niet mede tot doel te beproeven of het vertrouwen kon worden hersteld. Het bestuur heeft betrokkene met ingang van diezelfde dag bijzonder verlof verleend, omdat haar aanwezigheid op de werkplek tijdens het onderzoek niet wenselijk werd geacht. Ernst & Young heeft vervolgens onderzoek gedaan naar de door betrokkene aangedragen punten, maar dit betrof geen financieel onderzoek en het rapport bevat geen duiding van de feitelijke bevindingen. Toch is na dit rapport en na een gesprek met betrokkene op 10 februari 2017 niet getracht de situatie nog recht te trekken, maar is het bestuur vrijwel direct tot ontslag overgegaan.
4.5.
Het bestuur is aldus te snel tot de conclusie gekomen dat sprake was van een onherstelbare vertrouwensbreuk, zodat het bestuur niet bevoegd was betrokkene te ontslaan met toepassing van artikel 8:8 van de CAR/UWO. De rechtbank heeft het bestreden besluit dan ook terecht vernietigd en het primaire ontslagbesluit herroepen.
Hoger beroep betrokkene
4.6.
Betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen zowel het oordeel van de rechtbank over het reorganisatieontslag als haar oordeel over de plaatsing in de functie van [functie 1] .
4.7.
De Raad volgt de rechtbank in haar oordeel, dat de plaatsing van betrokkene in de functie van [functie 1] stand houdt op de grond dat deze functie aan te merken is als een ongewijzigde functie en het bestuur aldus de toezegging, dat betrokkene overging in haar eigen functie, heeft nageleefd. Daarmee houdt het reorganisatieontslag eveneens in rechte stand.
5. Uit het vorenstaande volgt dat het hoger beroep van het bestuur en het hoger beroep van betrokkene niet slagen. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.J.T. van den Corput als voorzitter en H. Lagas en A.T. Marseille als leden, in tegenwoordigheid van B.H.B. Verheul als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 april 2021.
(getekend) J.J.T. van den Corput
(getekend) B.H.B. Verheul