Uitspraak
19.3278 AW
Datum uitspraak: 29 juli 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 14 juni 2019, 18/1833 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 juni 2021. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. D. Stojkovic. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. I.M. Schouten en – via een videoverbinding – mr. M.F.A. de Vries.
OVERWEGINGEN
1. Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet gewijzigd en Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) gaan heten. Op grond van artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft op besluiten of handelingen die vóór 1 januari 2020 bekend zijn gemaakt, het toen geldende recht van toepassing wat betreft de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen en wat betreft de behandeling van dat bezwaar of beroep.
2.1.
Appellant is sinds 1 juli 1996 werkzaam in Rijksdienst. In de periode waar het in deze zaak om gaat had hij de functie van [naam functie] bij de [naam directie], [naam afdeling] ([naam afdeling]) van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
2.2.
Op 5 september 2016 is appellant voor 50% uitgevallen met burn-out klachten. Tijdens zijn ziekteperiode heeft hij een wisselend aantal uren per week aangepaste eigen werkzaamheden verricht. Met ingang van 16 maart 2018 heeft appellant zijn werkzaamheden volledig hervat.
2.3.
Bij besluit van 26 juli 2017 heeft de minister met toepassing van artikel 37, eerste lid, van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) per 4 september 2017 een korting van 30% op de bezoldiging van appellant toegepast, omdat zijn arbeidsongeschiktheid meer dan 52 weken voortduurde. Voor de in aangepaste werkzaamheden gewerkte uren ontving appellant een toelage.
2.4.
Appellant heeft tegen de bij dit besluit toegepaste korting bezwaar gemaakt en daarbij tevens een aanvraag ingediend om toepassing van artikel 38a van het ARAR. Bij besluit van 31 januari 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard.
3. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
4. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij stelt dat de Raad een onjuist criterium gebruikt in zijn rechtspraak bij het beoordelen of sprake is van een beroepsziekte bij psychisch letsel. Verder betwist hij het oordeel van de rechtbank over de bewijslastverdeling; hij stelt dat de bewijslast geheel bij de minister behoort te liggen. Ten slotte stelt hij dat hij voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zijn ziekte als beroepsziekte moet worden aangemerkt.
5. De Raad komt tot het volgende oordeel.
5.1.
Voor zover appellant klaagt dat de rechtbank niet op al zijn beroepsgronden is ingegaan, volgt de Raad dit niet. Het is vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) dat de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich kan beperken tot de kern daarvan. Ook de Raad zal zich beperken tot bespreking van de kern van de door appellant in hoger beroep aangevoerde gronden.
De kern van het geschil
5.2.
De Raad stelt vast dat appellant in bezwaar heeft aangevoerd dat zijn ziekte is aan te merken als een beroepsziekte en in dat kader heeft verzocht om gelijkstelling met een ambtenaar die arbeidsongeschikt is wegens een beroepsincident. Dat brengt mee dat het geschil tussen partijen zich toespitst op de vraag of de ziekte van appellant moet worden aangemerkt als een beroepsziekte als bedoeld in artikel 35 van het ARAR. Als dat het geval is, heeft hij ook na afloop van 52 weken arbeidsongeschiktheid recht op doorbetaling van zijn bezoldiging.
De regelgeving
5.3.1.
Op grond van artikel 37, eerste lid, van het ARAR heeft de ambtenaar bij ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte gedurende een tijdvak van 52 weken recht op doorbetaling van zijn bezoldiging. Bij voortdurende ongeschiktheid heeft hij vervolgens recht op doorbetaling van 70% van zijn bezoldiging.
5.3.2.
In artikel 37, vierde lid, van het ARAR is bepaald dat de ambtenaar, in afwijking van het eerste lid, ook na afloop van het tijdvak van 52 weken arbeidsongeschiktheid recht heeft op doorbetaling van zijn bezoldiging indien de ongeschiktheid om te werken wordt veroorzaakt door een beroepsincident.
5.3.3.
Op grond van artikel 38a, eerste lid, van het ARAR wordt – voor zover hier
relevant – de ambtenaar die ongeschikt is zijn arbeid te verrichten wegens een beroepsziekte doch niet door een beroepsincident, op zijn aanvraag voor de toepassing van dit hoofdstuk gelijkgesteld met de ambtenaar die ongeschikt is zijn arbeid te verrichten wegens een beroepsincident.
5.3.4.
Op grond van artikel 35 van het ARAR wordt onder een beroepsziekte verstaan een ziekte, die in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht, en niet aan zijn schuld of onvoorzichtigheid is te wijten.
De rechtspraak van de Raad
5.4.
Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU7194) moeten bij de toepassing van een regeling als in geding eerst de in het werk of de werkomstandigheden gelegen bijzondere factoren worden geobjectiveerd, die de arbeidsongeschiktheid zouden hebben veroorzaakt. Naarmate de ziekte meer van psychische aard is, zal in meerdere mate sprake moeten zijn van factoren die in verhouding tot dat werk of die werkomstandigheden – objectief bezien – een buitensporig karakter dragen. De beoordeling hiervan vergt een juridische kwalificatie van de zich voordoende feiten. Het ligt daarbij op de weg van de ambtenaar om voldoende feiten aan te dragen ter onderbouwing van zijn stelling dat van dergelijke omstandigheden sprake is.
5.5.
De meest verstrekkende beroepsgrond gaat in tegen het onder 5.4 beschreven criterium. Volgens appellant is het criterium dat de Raad in geval van psychische klachten aanlegt bij de beantwoording van de vraag of sprake is van een beroepsziekte namelijk onjuist en in strijd met de artikelen 35 en 37 van het ARAR en de toelichting op deze bepalingen. In artikel 35 van het ARAR is geen enkele grond te vinden voor een onderscheid tussen lichamelijk en geestelijk letsel en daarbij is het onderscheid discriminatoir. Voldoende is dat de ziekte in overwegende mate wordt veroorzaakt door de aard van de aan de ambtenaar opgedragen werkzaamheden, aldus appellant.
5.6.
Deze beroepsgrond slaagt niet. In recente rechtspraak heeft de Raad het in zijn vaste rechtspraak neergelegde buitensporigheidsvereiste uitdrukkelijk bevestigd (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 24 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3440). Wat appellant heeft aangevoerd, geeft geen aanleiding om deze rechtspraak te verlaten. Het buitensporigheidsvereiste geldt ook als de toe te passen rechtspositieregeling daarin niet met zoveel woorden voorziet. Het vereiste vloeit voort uit de uitleg die wordt gegeven aan de voorwaarde in de rechtspositieregeling – hier artikel 35 van het ARAR – dat de arbeidsongeschiktheid in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de opgedragen werkzaamheden of in de werkomstandigheden. In dit buitensporigheidsvereiste en de daarbij toe te passen objectivering ligt besloten dat geen rekening wordt gehouden met een meer dan gemiddelde individuele gevoeligheid van de betrokken ambtenaar voor bepaalde werkomstandigheden. Verder moet de buitensporigheid worden beoordeeld in verhouding tot de opgedragen werkzaamheden en de daarbij behorende omstandigheden. Dit betekent dat gebeurtenissen en werkomstandigheden die inherent zijn aan de functie als oorzaak van psychisch disfunctioneren buiten beschouwing blijven. De redenen hiervoor zijn specifiek gelegen in de psychische aard van de klachten. Anders dan appellant meent is het een problematiek die zich bij zuiver lichamelijke klachten feitelijk niet in dezelfde vorm voordoet.
De verdeling van de bewijslast
5.7.
Verder voert appellant aan dat voor het aannemelijk maken dat zijn ziekte als een beroepsziekte moet worden aangemerkt, artikel 37, vierde lid, van het ARAR geen aanvoerplicht, bewijslast of bewijsrisico bij de ambtenaar legt. Volgens appellant heeft de minister op grond van artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht bij de toepassing van deze bepaling een actieve onderzoeksplicht als de ambtenaar een begin heeft gemaakt met de onderbouwing van het bestaan van buitensporige werkomstandigheden. De minister beschikt over zeer veel informatiebronnen over arbeidsomstandigheden, die hij in het kader van dit onderzoek had kunnen en moeten raadplegen, aldus appellant.
5.8.
De Raad volgt appellant niet in zijn visie over de verdeling van de bewijslast. In artikel 37, vierde lid, van het ARAR, gelezen in verbinding met artikel 38a van het ARAR, is neergelegd dat op verzoek van de ambtenaar een uitzondering kan worden gemaakt op de in het eerste lid van artikel 37 opgenomen hoofdregel dat de ambtenaar bij ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid gedurende een tijdvak van 52 weken recht heeft op doorbetaling van zijn bezoldiging en bij voortdurende ongeschiktheid vervolgens recht heeft op doorbetaling van 70% van zijn bezoldiging. Wie zich beroept op een bepaling zoals hier aan de orde, draagt de bewijslast voor de feiten die dat beroep moeten onderbouwen. Het betreft immers een uitzonderingsregeling, waaraan het bestuursorgaan dan ook niet uit eigen beweging behoeft te toetsen. Dit neemt niet weg dat het bestuursorgaan is gehouden om te motiveren waarom hij het standpunt inneemt dat, in aanmerking genomen de feiten die de betrokkene heeft aangedragen, niet is voldaan aan de voorwaarden voor toepassing van deze uitzondering.
Is in het geval van appellant voldaan aan het buitensporigheidsvereiste ?
5.9.
Appellant heeft een scala van omstandigheden genoemd op grond waarvan in zijn visie is voldaan aan het buitensporigheidsvereiste. Dit standpunt heeft hij ondersteund met diverse stukken, onder meer met gegevens over het arbeidsverzuim en personeelsverloop binnen de [naam afdeling], met rapporten over de in 2014, 2016 en 2017 binnen de [naam directie] gehouden medewerkerstevredenheidsonderzoeken (MTO’s) en met een aantal verslagen van functioneringsgesprekken.
5.10.
De minister heeft erkend dat de werkdruk hoog was, maar volgens de minister was er binnen het ministerie voldoende aandacht voor het beheersbaar houden van werkstress en werkdruk. De minister heeft dat standpunt gemotiveerd met stukken over het gevoerde verzuimbeleid. Verder heeft ook de minister op de verslagen van functioneringsgesprekken gewezen, waaruit onder meer blijkt dat de leidinggevende appellant tips gaf om het werk beheersbaar te houden en dat appellant deels thuis kon werken.
5.11.1.
Uit de rapporten van MTO’s kan worden afgeleid dat de medewerkers van de [naam afdeling] die aan het onderzoek hebben deelgenomen een deel van de werkomstandigheden binnen deze afdeling als ongunstig ervaren, waaronder de werkdruk en het flexwerken. Nog los van het feit dat deze rapporten geen concrete gegevens bevatten over de individuele werkomstandigheden van appellant, kan hieraan niet de conclusie worden verbonden dat in zijn geval sprake was van factoren die in relatie tot het werk buitensporig waren. Voor die conclusie is ook niet toereikend dat, zoals uit de overgelegde verslagen van functioneringsgesprekken blijkt, appellant de – intussen verlaten – productienorm, de termijnen waarbinnen producten moesten worden afgeleverd en het regelmatig intern bekendmaken van de stand van zaken van de achterstanden als (tijds)druk heeft ervaren. De Raad tekent hierbij aan dat, zoals hij eerder heeft overwogen, zich in elke werkomgeving voor een betrokkene minder prettige en frustrerende situaties kunnen voordoen, maar dat dit, tenzij sprake is van uitzonderlijke omstandigheden, niet als een buitensporige werkomstandigheid kan worden aangemerkt (uitspraak van 19 februari 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AO4184).
5.11.2.
Appellant heeft erop gewezen dat tussen juli 2015 en april 2018 nog twee medewerkers van het cluster Arbeid van de [naam afdeling] wegens ziekte zijn uitgevallen en dat tussen september 2016 en januari 2019 vier van de twaalf medewerkers van dit cluster zijn vertrokken. Weliswaar geeft dit gegeven een signaal dat de werkomstandigheden op deze afdeling waarschijnlijk op onderdelen te wensen overliet, maar dit gegeven brengt niet mee dat de omstandigheden waaronder appellant werkte als buitensporig moeten worden beschouwd, alleen al vanwege de lange periode waarin een en ander zich heeft voorgedaan.
5.11.3.
Dat de minister, zoals appellant stelt, nalatig is geweest bij het nakomen van zijn verplichtingen op het terrein van de arbeidsomstandighedenwetgeving biedt, wat daarvan ook zij, op zichzelf beschouwd te weinig steun voor appellants opvatting dat zijn werkomstandigheden buitensporig waren.
5.11.4.
Appellant heeft er verder op gewezen dat de bedrijfsarts een omschrijving van het begrip beroepsziekte hanteert die overeenkomt met de omschrijving in artikel 35 van het ARAR. De bedrijfsarts heeft de ziekte van appellant als vermoedelijke beroepsziekte aangemeld bij het Nederlands Centrum voor Beroepsziekten. De Raad hecht hier geen doorslaggevende betekenis aan, alleen al omdat het voor de bedrijfsarts blijkbaar om een vermoeden gaat.
5.12.
Hoewel er uit de stukken indicaties zijn te vinden voor de conclusie dat de werkomstandigheden op de [naam afdeling] op een aantal onderdelen te wensen overlieten, kan niet worden gezegd dat deze in een ambtelijke verhouding buitensporig waren. De beroepsgrond faalt.
Conclusie
6. De conclusie is dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat zijn ziekte in overwegende mate haar oorzaak vindt in de aard van de aan hem opgedragen werkzaamheden of in de bijzondere omstandigheden, waaronder deze moesten worden verricht als bedoeld in artikel 35 van het ARAR.
7. Dat betekent dat het hoger beroep niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak wordt bevestigd.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door J.T.H. Zimmerman als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en E.J. Otten als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 juli 2021.
(getekend) J.T.H. Zimmerman
(getekend) R. van Doorn