Uitspraak
19.3408 ANW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 1 juli 2019, 18/1938 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 28 januari 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft [naam A] hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 5 november 2020. Appellante heeft zich ter zitting laten vertegenwoordigen door [naam A]. De Svb heeft via beeldbellen deelgenomen aan het onderzoek ter zitting en heeft zich daarbij laten vertegenwoordigen door mr. A. Marijnissen en mr. drs. M. van Everdingen.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft een relatie gehad met wijlen [naam partner] . Uit deze relatie zijn een of meer kinderen geboren. Na het overlijden van [naam partner] heeft de Svb in 2005 op grond van de Algemene nabestaandenwet (ANW) een nabestaandenuitkering en een halfwezenuitkering aan appellante toegekend. Op enig moment is de aan appellante toegekende ANW-nabestaandenuitkering ingetrokken op de grond dat appellante een nieuwe partner heeft. Daarna is alleen de aan appellante toegekende ANW-halfwezenuitkering voortgezet.
1.2.
Bij brieven van 17 april 2013 en 22 april 2013 is appellante meegedeeld dat zij er rekening mee moet houden dat alle lopende ANW-halfwezenuitkeringen per
1 oktober 2013 worden beëindigd wegens een wetswijziging.
1 oktober 2013 worden beëindigd wegens een wetswijziging.
1.3.
Vervolgens is appellante bij brief van 11 juli 2013 zijdens de Svb meegedeeld dat is beslist dat de aan haar toegekende ANW-halfwezenuitkering, van laatstelijk € 265,94 per maand, per 1 oktober 2013 wordt ingetrokken op de grond dat de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW zijn vervallen. Hiertegen heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij brief van 29 augustus 2013 heeft de Svb aan appellante voorgesteld de behandeling van haar bezwaar aan te houden in afwachting van rechtspraak over intrekkingen wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW. Daarbij is aangegeven dat als appellante niet wilde afwachten, zij dit de Svb diende te laten weten zodat er zou worden beslist op het bezwaar. Appellante heeft dit niet gedaan.
1.5.
In de loop van 2017 heeft de Svb de behandeling van het bezwaar van appellante hervat. Daarbij is nader feitenonderzoek verricht. Bij besluit van 13 juli 2018 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar van appellante ongegrond verklaard. Hieraan is, onder verwijzing naar uitspraken van de Raad van 11 maart 2016 [1] en 3 februari 2017 [2] , in hoofdzaak ten grondslag gelegd dat intrekkingen van ANW-halfwezenuitkeringen door de wetswijziging in het algemeen proportioneel zijn te achten. Deze intrekkingen, met een uitlooptermijn van een half jaar, leiden alleen tot schending van het recht op bescherming van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM [3] , indien zij in een concreet geval ‘an individual and excessive burden’ (een individuele onevenredig zware last) als bedoeld in de rechtspraak van het EHRM [4] tot gevolg hebben. Appellante is bij het bestreden besluit niet in aanmerking gebracht voor een eenmalige uitkering als (aanvullende) compensatie voor het vervallen van de ANW-halfwezenuitkering. Daartoe is overwogen dat er in het voorliggende geval geen sprake is van een individuele onevenredig zware last, omdat appellante ten tijde van belang voldoende financiële draagkracht had.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij is voorop gesteld dat de Raad de toepassing van de wetswijziging die voorziet in het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW in zijn uitspraken van 11 maart 2016 en 3 februari 2017 al heeft beoordeeld. Verder is in aanmerking genomen dat de Nederlandse rechter wetten in formele zin op grond van artikel 120 van Pro de Grondwet niet mag toetsen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. De rechtbank heeft in dit verband verwezen naar het Harmonisatiewet-arrest van de Hoge Raad. [5] De rechtbank heeft onderschreven dat de financiële draagkracht van appellante zodanig is dat de intrekking van de aan appellante toegekende ANW-halfwezenuitkering niet heeft geleid tot een individuele onevenredig zware last.
3.1.
Appellante heeft tegen de aangevallen uitspraak hoger beroep ingesteld. Daarbij is primair het standpunt ingenomen dat de stopzetting van de uitbetaling van de ANW-halfwezenuitkering aan appellante onrechtmatig is, omdat de onder 1.3 aangeduide brief van 11 juli 2013 niet is voorzien van de naam en handtekening van een beslissingsbevoegde medewerker van de Svb. Deze brief is dan ook niet aan te merken als een rechtsgeldig besluit in de zin van de Awb [6] . Verder heeft appellante betoogd dat de Raad in zijn uitspraken van 11 maart 2016 en 3 februari 2017 op basis van onvolledige informatie heeft geconcludeerd dat intrekkingen van ANW-halfwezenuitkeringen als gevolg van de wetswijziging in het algemeen proportioneel zijn te achten. Appellante heeft in dit verband onder meer vraagtekens geplaatst bij het door de wetgever nagestreefde doel, de belangenafweging van de wetgever, en de door de wetgever gekozen duur van de uitlooptermijn. De intrekking van de haar toegekende ANW-halfwezenuitkering is volgens appellante wel aan te merken als een onevenredig zware last. Indien het inkomen van appellante in dit verband een rol zou mogen spelen, heeft de Svb onvoldoende onderzoek verricht naar haar concrete financiële situatie. Appellante heeft gesteld dat de beoordeling van haar bezwaar en beroep ten onrechte is beperkt tot een toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. Ook is immers gesteld dat de wetswijziging heeft geleid tot een discriminatoir onderscheid tussen verzorgers van halfwezen met een ANW-nabestaandenuitkering (die vanaf 1 oktober 2013 in aanmerking komen voor een verhoging van hun ANW-nabestaandenuitkering) en verzorgers van halfwezen zonder een ANW-nabestaandenuitkering (die niet in aanmerking kunnen komen voor zo’n compensatie).
Het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet is volgens appellante niet verenigbaar met het bepaalde in artikel 6 van Pro het EVRM. Appellante heeft benadrukt dat de door haar bestreden intrekking zich niet verdraagt met het verzekeringskarakter van de ANW en het feit dat het verzekerde risico (het overlijden van [naam partner] ) zich heeft gerealiseerd voor de wetswijziging.
Het toetsingsverbod van artikel 120 van Pro de Grondwet is volgens appellante niet verenigbaar met het bepaalde in artikel 6 van Pro het EVRM. Appellante heeft benadrukt dat de door haar bestreden intrekking zich niet verdraagt met het verzekeringskarakter van de ANW en het feit dat het verzekerde risico (het overlijden van [naam partner] ) zich heeft gerealiseerd voor de wetswijziging.
3.2.
De Svb heeft de Raad verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen.
4. De Raad oordeelt als volgt.
4. De Raad oordeelt als volgt.
Formele aspecten
4.1.1.
In artikel 1:3, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder een besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling. De rechtbank heeft de onder 1.3 vermelde brief van 11 juli 2013 bij de aangevallen uitspraak terecht aangemerkt als een rechtsgeldig namens de Svb genomen besluit. De opmaak en inhoud van de brief van 11 juli 2013 duiden erop dat deze brief vele malen geautomatiseerd is aangemaakt, dat hij is uitgegaan van de Svb en dat is beoogd om bindend vast te stellen dat het recht, van in dit geval appellante, op een ANW-halfwezenuitkering per 1 oktober 2013 eindigt. Het enkele gegeven dat de brief van 11 juli 2013 niet is voorzien van de naam en handtekening van een beslissingsbevoegde medewerker van de Svb maakt niet dat aan die brief een materieel besluitkarakter kan en mag worden ontzegd. [7] De Awb en de ANW kennen immers niet als constitutief vereiste dat een besluit moet zijn voorzien van de naam en handtekening van een beslissingsbevoegde medewerker van het bevoegde bestuursorgaan. Bovendien ziet de Raad in dit geval geen goede (andere) redenen om eraan te twijfelen dat de beslissing van 11 juli 2013 is genomen door een beslissingsbevoegde medewerker van de Svb.
4.1.2.
Gelet op 4.1.1 is de Raad, evenals de rechtbank, van oordeel dat het besluit van 11 juli 2013 bevoegdelijk is genomen en rechtsgevolgen tot stand heeft gebracht.
Inhoudelijke beoordeling
4.2.1.
Bij het bestreden besluit heeft de Svb de beslissing van 11 juli 2013 gehandhaafd. Het beroep daartegen is bij de aangevallen uitspraak ongegrond verklaard. Hierover oordeelt de Raad als volgt.
4.2.2.
Met betrekking tot de toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM verwijst de Raad naar zijn uitspraken van 11 maart 2016 en 3 februari 2017. Daarin is geconcludeerd dat het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW niet alleen is gericht op budgettaire doeleinden en op vereenvoudiging van de wet- en regelgeving, maar ook op de instandhouding van een via een omslagstelsel gefinancierd nationaal stelsel van sociale zekerheid als financiële bodemvoorziening en dat dit een legitieme doelstelling in het algemeen belang is. In laatstgenoemde uitspraak is onder punt 4.3.7 tot en met 4.3.10 opgenomen:
“4.3.7. Appellante heeft – niettegenstaande punt 4.3.6 – de noodzaak in twijfel getrokken van de wetswijziging op grond waarvan de Svb de aan haar toegekende ANW-halfwezenuitkering heeft ingetrokken. Naar aanleiding hiervan wordt opgemerkt dat artikel 1 van Pro het Eerste Protocol de rechter niet verplicht tot een – binnen de Nederlandse constitutionele verhoudingen niet voorziene – subsidiairiteitstoetsing. In het kader van de toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol is daarom niet van belang of de wetgever de doelen die worden nagestreefd met de betrokken wetswijziging ook had kunnen nastreven op een voor appellante niet of minder bezwarende manier.
4.3.8.
Appellante heeft in het kader van haar beroep op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol betoogd dat er geen sprake is van een ‘fair balance’, maar dat sprake is van disproportionaliteit.
4.3.9.
Bij de afweging of sprake is van een fair balance tussen het met de inmenging in het eigendomsrecht gediende algemeen belang en de bescherming van de individuele rechten, hebben – volgens vaste rechtspraak van het EHRM – de lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid. De wetgever heeft bij de Wet vereenvoudiging regelingen SVB voor de intrekking van lopende ANW-halfwezenuitkeringen voorzien in een overgangstermijn van zes maanden. Bij het bepalen van deze overgangstermijn heeft de wetgever betrokken dat de meeste verzorgers van halfwezen in de zin van de ANW vanaf 1 oktober 2013 tot 1 januari 2015 (het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet Hervorming Kindregelingen) in aanmerking kwamen voor een verhoging van de hun toegekende ANW-nabestaandenuitkering, en dat verzorgers van halfwezen die niet voor zo’n verhoging in aanmerking kwamen en niet genoeg inkomen of vermogen hadden om in hun levensonderhoud te voorzien, vanaf 1 oktober 2013 in een zuiver Nederlandse context in de regel recht hadden op financiële bijstand tot een vergelijkbaar minimumniveau op grond van de Wet werk en bijstand. Verder hebben de verzorgers van halfwezen aan wie geen
ANW-nabestaandenuitkering is toegekend, dikwijls een toereikend eigen of gezinsinkomen en kunnen zij soms, naast kinderbijslag en kindgebonden budget, aanspraak maken op een pleegzorgvergoeding.
4.3.10.
Gelet op wat is overwogen onder 4.3.9, heeft de wetgever gezien de ruime beoordelingsvrijheid bij de intrekkingen wegens het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW met de gekozen overgangstermijn in het algemeen op een toereikende wijze vorm gegeven aan het proportionaliteitsvereiste en leiden deze intrekkingen in het algemeen niet tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol. De in de Wet vereenvoudiging regelingen SVB voorziene overgangstermijn van zes maanden volstaat in de regel om betrokkenen in de gelegenheid te stellen zich voor te bereiden op de financiële gevolgen van die wet.”
4.2.3.
De Raad ziet geen grond om in dit geding tot een andere beoordeling te komen dan de beoordeling die hiervoor is weergegeven onder 4.2.2. Wat appellante heeft aangevoerd met betrekking tot het algemene gedeelte van de toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, werpt geen nieuw licht op de zaak.
4.2.4.
Dat intrekkingen van lopende ANW-halfwezenuitkeringen door de wetswijziging in het algemeen proportioneel zijn te achten en in het algemeen niet leiden tot een schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, laat onverlet dat de vraag of sprake is van een individuele onevenredig zware last van geval tot geval moet worden beantwoord op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek. Dit geldt met name indien betrokkenen, zoals in het voorliggende geval, van oktober 2013 tot en met december 2014 niet hebben kunnen profiteren van de verhoging van de ANW-nabestaandenuitkering die is gerelateerd aan het vervallen van de paragrafen 3 en 4 van hoofdstuk III van de ANW. De Raad herinnert aan punt 4.3.11 van zijn uitspraken van 11 maart 2016 en 3 februari 2017.
4.2.5.
In dit geval heeft de Svb voorafgaande aan het bestreden besluit toereikend individueel feitenonderzoek verricht. Uit dat onderzoek blijkt dat appellante ten tijde van belang een uitkering van € 1.256,06 per maand ontving op grond van de Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering en een bedrag van € 234,70 aan particulier arbeidsongeschiktheidspensioen dat is opgebouwd via haar voormalige werkgever. Bij brief van 1 juni 2018 is appellante door de Svb uitgenodigd om contact op te nemen met de Svb indien zij ten tijde van belang schulden had. Op deze uitnodiging is appellante niet ingegaan en ook in beroep en in hoger beroep heeft appellante geen melding gemaakt van schulden of andere uitzonderlijke verplichtingen. Van bijzondere omstandigheden op grond waarvan, hoewel het inkomen boven het sociaal minimum lag, zou moeten worden aangenomen dat op appellante een onevenredig zware last is komen te liggen, is dan ook niet gebleken. De verwerping van het beroep dat appellante heeft gedaan op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM houdt daarom in hoger beroep stand.
4.2.6.
Appellante heeft gesteld dat de beoordeling van haar bezwaar en beroep ten onrechte is beperkt tot een toetsing aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat zij ook heeft gesteld dat de wetswijziging heeft geleid tot een discriminatoir onderscheid tussen verzorgers van halfwezen met een ANW-nabestaandenuitkering (die vanaf 1 oktober 2013 in aanmerking komen voor een verhoging van hun ANW-nabestaandenuitkering) en verzorgers van halfwezen zonder een ANW-nabestaandenuitkering (die niet in aanmerking kunnen komen voor zo’n compensatie). Naar aanleiding van deze stellingname roept de Raad – nogmaals – in herinnering dat zowel de Svb als de rechtbank hebben verwezen naar de uitspraken van de Raad van 11 maart 2016 en 3 februari 2017. In deze uitspraken is niet alleen getoetst aan artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, maar – onder punt 4.4.1 tot en met 4.5 van de uitspraak van 11 maart 2016 en onder punt 4.4 van de uitspraak van 3 februari 2017 – ook aan de discriminatieverboden die zijn opgenomen in artikel 14 van Pro het EVRM, artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM, artikel 26 van Pro het IVBPR [8] en artikel 2 van Pro het IVRK. [9] Voor zover appellante een beroep heeft willen doen op genoemde discriminatieverboden, volstaat een verwijzing naar de uitspraken van de Raad van 11 maart 2016 en 3 februari 2017.
4.2.7.
Appellante heeft gesteld dat het toetsingsverbod dat is opgenomen in artikel 120 van Pro de Grondwet de Nederlandse rechter beknot en daarom niet verenigbaar is met het bepaalde in artikel 6 van Pro het EVRM omtrent het recht op een eerlijke behandeling van de zaak door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht. De Raad onderschrijft die stelling niet. Ingevolge artikel 94 van Pro de Grondwet vinden wettelijke voorschriften binnen de Nederlandse rechtsorde geen toepassing, indien deze toepassing niet verenigbaar is met eenieder verbindende bepalingen van verdragsrecht. Appellante had hierdoor de mogelijkheid klachten over de schending van artikel 6 van Pro het EVRM aan de rechter voor te leggen. Naast de beknotting door artikel 120 van Pro de Grondwet heeft appellante geen aan artikel 6 van Pro het EVRM ontleende gronden aangevoerd.
4.2.8.
Wat appellante verder nog heeft aangevoerd kan haar niet baten, aangezien dit geding wordt beheerst door publiekrecht en niet door een civielrechtelijke overeenkomst.
Conclusie
5. De overwegingen 4.1.1 tot en met 4.2.8 leiden tot de conclusie dat het hoger beroep van appellante niet slaagt en dat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 januari 2021.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) R. van Doorn