Uitspraak
19.2786 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 17 mei 2019, 18/3973 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] (appellante) en [appellant] (appellant), beiden te [woonplaats]
het dagelijks bestuur van Werkplein Drentsche Aa (dagelijks bestuur)
Datum uitspraak: 1 juni 2021
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. Th. Martens, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het dagelijks bestuur heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 maart 2021. Namens appellanten is verschenen mr. Martens. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door J.W. Heidergott.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante ontving sinds 17 augustus 2012 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Appellante en haar meerderjarige zoon staan sinds 19 juli 2007 in de gemeentelijke basisadministratie (GBA) – nu de basisregistratie personen (BRP) – ingeschreven op adres 1 in [woonplaats] (uitkeringsadres). Appellant stond tot en met 23 augustus 2012 in de GBA ingeschreven op het uitkeringsadres, vanaf 24 augustus 2012 samen met X op adres 2 in [woonplaats] en sinds 7 juli 2015 samen met zijn dochter en haar gezin op adres 3 in [woonplaats]. Appellant staat sinds 7 oktober 2016 in de BRP ingeschreven op het uitkeringsadres.
1.2.
Na een tip bij de sociale recherche van het Werkplein Drentsche Aa dat appellante samenwoont met appellant en dat ze nooit door hem is verlaten, hebben sociaal rechercheurs werkzaam voor het domein Werk, Inkomen en Zorg bij het Werkplein Drentsche Aa een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In dat kader hebben de sociaal rechercheurs onder meer Suwinet geraadpleegd, op 5 oktober 2016 twee buurtbewoners van het uitkeringsadres, X en de dochter van appellanten gehoord en appellanten op 5 en 6 oktober 2016 verhoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een proces-verbaal dat is afgesloten op 30 juni 2016 (lees: 2017).
1.3.
Bij besluit van 6 december 2016 heeft het dagelijks bestuur de bijstand van appellante met ingang van 5 oktober 2016 beëindigd (lees: ingetrokken) op de grond dat uit het onderzoek van de sociaal rechercheurs is gebleken dat appellanten een gezamenlijke huishouding voerden. Tegen dit besluit heeft appellante geen bezwaar gemaakt.
1.4.
Bij besluit van 28 maart 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 5 oktober 2017, heeft het dagelijks bestuur de gemaakte kosten van bijstand over de periode van 17 augustus 2012 tot 5 oktober 2016 tot een bedrag van € 35.103,68 van appellante teruggevorderd en dit bedrag van appellant mede teruggevorderd. Het dagelijks bestuur heeft aan het besluit van 5 oktober 2017, kort weergegeven, het volgende ten grondslag gelegd. Het besluit van 6 december 2016 staat in rechte vast, omdat appellante daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. In het besluit van 28 maart 2017 is beschreven dat als gevolg van de beëindiging de bijstand wordt teruggevorderd en dat afhankelijk van de hoogte van de inkomsten sprake is van herziening of intrekking. De juiste grondslag en het juiste artikelnummer zijn vermeld. Appellanten zijn niet benadeeld door de missende grondslag, omdat zij slechts bezwaar hebben gemaakt tegen de periode van de gezamenlijke huishouding en niet tegen de intrekking of herziening.
1.5.
Appellanten hebben beroep ingesteld tegen het besluit van 5 oktober 2017. Bij uitspraak van 25 oktober 2018, 17/3870, heeft de rechtbank dit beroep gegrond verklaard, het besluit van 5 oktober 2017 vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van die uitspraak. Daartoe heeft de rechtbank overwogen dat in zowel de primaire besluitvorming als het besluit van 5 oktober 2017 een juridische grondslag ontbreekt voor de terugvordering. Het besluit van 6 december 2016 houdt geen intrekking of herziening in van de bijstand over de periode van 17 augustus 2012 tot 5 oktober 2016. Bij dat besluit heeft het dagelijks bestuur enkel de bijstand per 5 oktober 2016 beëindigd. Dit valt af te leiden uit de vermelding in dat besluit dat de bijstand over vermelde periode nog zal worden ingetrokken en appellante daar binnenkort nader bericht over zal ontvangen. Zolang de bijstand van appellante niet is herzien of ingetrokken, is geen sprake van onverschuldigde betaling. Partijen hebben tegen de uitspraak van 25 oktober 2018 geen hoger beroep ingesteld.
1.6.
Het dagelijks bestuur heeft ter uitvoering van die uitspraak op 6 november 2018 een nieuw besluit op bezwaar genomen (bestreden besluit). Daarbij heeft het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit van 28 maart 2017 ongegrond verklaard. Het dagelijks bestuur heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat appellante over de periode van 17 augustus 2012 tot 5 oktober 2016 een gezamenlijke huishouding met appellant heeft gevoerd en dat zij daarvan geen melding heeft gemaakt. Hierdoor heeft appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting geschonden. De bijstand van appellante over de periode van 17 augustus 2012 tot 5 oktober 2016 wordt daarom ingetrokken over de maanden dat zij, gelet op het inkomen van appellant, geen recht op bijstand had. Over de maanden waarin sprake is van een verminderd recht op bijstand wordt de bijstand herzien. De gemaakte kosten van bijstand over de vermelde periode tot een bedrag van € 35.103,68 worden van appellante teruggevorderd en mede teruggevorderd van appellant.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hierbij heeft de rechtbank vastgesteld dat het dagelijks bestuur in dit besluit geen overwegingen heeft gewijd aan wat appellanten tijdens de hoorzitting over de samenwoning naar voren hebben gebracht. De rechtbank heeft dit (motiverings)gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd, omdat het dagelijks bestuur in zijn verweerschrift uitgebreid heeft gemotiveerd waarom sprake is van een gezamenlijke huishouding. In verband met de toepassing van artikel 6:22 van de Awb heeft de rechtbank het dagelijks bestuur veroordeeld in de proceskosten van appellanten.
3. In hoger beroep hebben appellanten zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Gelet op het verhandelde ter zitting beperkt het geschil zich tot de periode van 17 augustus 2012 tot 1 januari 2016 (te beoordelen periode).
4.2.
Appellanten hebben allereerst, zoals nader toegelicht ter zitting, het volgende aangevoerd. Het bestreden besluit is een primair besluit, waarbij voor het eerst is besloten tot intrekking en herziening van de bijstand van appellante. Een volledige heroverweging van de intrekking en herziening op grond van de aangevoerde bezwaren heeft niet plaatsgevonden. Door deze gang van zaken is appellanten het rechtsmiddel van bezwaar ontnomen. Die heroverweging in bezwaar, waarbij de in het aanvullend bezwaarschrift van 14 juni 2017 aangevoerde gronden worden meegenomen, dient alsnog plaats te vinden.
4.3.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.3.1.
Zoals de Raad in zijn uitspraak van 26 mei 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1899, tot uitdrukking heeft gebracht, mag een bijstandverlenende instantie bij zogeheten niet zelfstandige terugvorderingsbesluiten na de heroverweging in bezwaar een eerder verzuim herstellen, zoals het niet nemen van een voorafgaand intrekkingsbesluit als bedoeld in artikel 54, derde lid, van de PW. Ook heeft de Raad in die uitspraak, kort gezegd, tot uitdrukking gebracht dat dit niet anders is als de bijstandverlenende instantie ter uitvoering van een uitspraak van de rechtbank een nieuw besluit op bezwaar neemt. Dit, omdat na vernietiging van het oorspronkelijke besluit op bezwaar met de opdracht om een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen, opnieuw een heroverweging na bezwaar plaatsvindt. Dat een besluit ter uitvoering van een uitspraak van de rechtbank is genomen, maakt het karakter van dat besluit daarom niet anders.
4.3.2.
Geen aanleiding bestaat om in het geval van appellanten tot een ander oordeel te komen. Ook in dit geval mocht het dagelijks bestuur bij het nieuwe besluit op bezwaar, in het kader van de heroverweging van het besluit van 28 maart 2017, het verzuim dat geen herzienings- en intrekkingsbesluit was genomen herstellen. Dat appellanten geen bezwaar hebben kunnen maken tegen de intrekking en herziening, maakt dit in het licht van 4.3.1 niet anders. Dat het dagelijks bestuur in het bestreden besluit niet is ingegaan op wat appellanten tijdens de hoorzitting naar voren hadden gebracht, brengt niet met zich mee dat dit besluit als een nieuw primair besluit moet worden beschouwd. Dat is een motiveringsgebrek dat eventueel met toepassing van artikel 6:22 van de Awb kan worden hersteld, wat de rechtbank ook heeft gedaan.
4.4.
Intrekking of herziening van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking of herziening is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen.
4.5.
.Ingevolge artikel 3, derde lid, van de PW is van een gezamenlijke huishouding sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding of anderszins. De vraag of iemand een gezamenlijke huishouding voert, moet worden beantwoord aan de hand van objectieve criteria. De omstandigheden die tot het voeren van een gezamenlijke huishouding hebben geleid, de motieven van de betrokkenen en de aard van hun onderlinge relatie zijn daarbij niet van belang.
4.6.
Vaststaat dat uit de relatie van appellanten twee kinderen zijn geboren. Gelet op artikel 3, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW is voor de beantwoording van de vraag of appellanten een gezamenlijke huishouding voerden daarom bepalend of zij in de te beoordelen periode hun hoofdverblijf in dezelfde woning hadden.
4.7.
Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld. Als aannemelijk is dat appellanten op hetzelfde adres hun hoofdverblijf hebben, maakt het niet uit dat zij ingeschreven staan op verschillende adressen. Niet in geschil is dat appellante haar hoofdverblijf in de te beoordelen periode heeft gehad op het uitkeringsadres. In geschil is de vraag of appellant zijn hoofdverblijf heeft gehad op het uitkeringsadres.
4.8.
Wat appellanten inhoudelijk over de besluitvorming hebben aangevoerd, komt er, kort gezegd, op neer dat de beschikbare onderzoeksgegevens geen toereikende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt van het dagelijks bestuur dat appellant vanaf 12 augustus 2012 zijn hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Appellanten hebben hierbij het volgende naar voren gebracht. De verklaringen van appellanten zijn onder druk afgelegd. Bovendien mag aan die verklaringen geen doorslaggevende betekenis worden toegekend omdat appellante, net als betrokkene in de in 4.3.1 vermelde uitspraak, alleen maar haar beleving van haar relatie met appellant heeft verwoord en niet de feitelijke woonsituatie heeft weergegeven. Nadat appellanten in augustus 2012 uit elkaar waren gegaan, is appellant in augustus 2012 bij X gaan wonen en vervolgens in mei 2014 bij zijn dochter. Ook verbleef appellant ‘s nachts bij vrienden. Dat appellant geregeld bij appellante over de vloer kwam, betekent nog niet dat hij zijn hoofdverblijf bij appellante heeft gehad.
4.9.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.9.1.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BV2512) mag in het algemeen van de juistheid van een tegenover een sociaal rechercheur of handhavingsspecialist afgelegde en ondertekende verklaring worden uitgegaan. Appellanten hebben niet aannemelijk gemaakt dat zich zodanige bijzondere omstandigheden voordoen dat van dit algemene uitgangspunt moet worden afgeweken. De enkele stelling dat de verklaringen van appellanten onder druk zijn afgelegd, is daarvoor niet voldoende.
4.9.2.
Appellante heeft tijdens de verhoren op 5 en 6 oktober 2016 onder meer het volgende verklaard. Appellanten zijn nooit echt uit elkaar geweest. Appellant kwam bijna elke dag bij appellante. Als zij elkaar even zat waren, moest appellant weer even weg. Het is eigenlijk zo dat appellant meer bij appellante verblijft dan ergens anders. Appellant staat ingeschreven bij zijn dochter. Het is niet echt zo dat hij elke dag bij appellante slaapt, hij slaapt ook wel eens bij zijn dochter. Het klopt dat het hoofdverblijf van appellant de laatste twee jaar meer bij appellante is dan ergens anders. Appellanten zijn een paar maanden echt uit elkaar geweest. Dan kwam hij gemiddeld twee of drie dagen langs en bleef hij ook wel slapen bij appellante. Als appellante eerlijk is, dan zijn zij en appellant nooit echt uit elkaar geweest. Hij ging naar zijn werk vanaf de woning van appellante. Appellant doucht vanaf augustus 2012 doorgaans in de woning van appellante. Hij heeft altijd een sleutel van de woning op het uitkeringsadres gehad. Het klopt dat, zoals appellant zegt, zijn sociale activiteiten plaatsvinden vanuit de woning van appellante. Als de werkelijke situatie via een mutatieformulier zou zijn opgegeven aan de sociale dienst, dan was de bijstand stopgezet. Appellanten zijn uit elkaar gegaan, maar appellant bleef hangen. Er is een periode geweest dat appellanten elkaar niet zagen omdat appellant weg was. Dat begon al voordat appellante bijstand aanvroeg. Appellant kwam tussendoor wel bij appellante langs om te kijken hoe het met appellante was. Dat heeft een paar maanden geduurd. Appellante bleef afhankelijk van de hulp van appellant. In principe klopt het dat appellant, zoals hij zegt, bleef hangen.
4.9.3.
Uit de verklaringen van appellante blijkt dat zij niet alleen haar beleving van haar relatie met appellant heeft verwoord. Appellante beschrijft op vragen van de sociaal rechercheurs de feitelijke situatie. Uit de verklaringen van appellante komt naar voren dat, hoewel appellanten de intentie hadden om uit elkaar te gaan, zij feitelijk ook na augustus 2012 bij elkaar zijn gebleven en beiden hun hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres. Verder is, anders dan in de situatie die in de onder 4.3.1 bedoelde uitspraak aan de orde was, in dit geval geen sprake van afwijkende verklaringen van appellant. Integendeel, de verklaringen van appellant komen overeen met die van appellante. Appellant heeft onder meer op de vraag of er een onderbreking in het contact met appellante is geweest, geantwoord dat hij een of twee dagen niet bij appellante is geweest. Hij heeft ook onder meer nog het volgende verklaard. Het meest is hij bij appellante. Hij heeft de sleutel van het uitkeringsadres altijd gehad. Appellanten hebben besloten om uit elkaar te gaan, maar in de praktijk namen zij die stap nooit. Appellant bleef plakken. Achteraf gezien hadden appellanten de bijstand meteen moeten terugdraaien, omdat de situatie niet was gewijzigd en niet was zoals appellante die had opgegeven bij de sociale dienst.
4.9.4.
De verklaringen van appellanten worden ondersteund door de verklaring van buurtbewoner Y die tot december 2014 naast het uitkeringsadres heeft gewoond. Y heeft verklaard dat drie personen op het uitkeringsadres woonden, te weten vader, moeder en zoon. Y heeft ook verklaard dat appellant nooit is weggeweest, dat appellant dagelijks met de hond liep en dat appellanten altijd samen op het uitkeringsadres hebben gewoond. Y hoorde en zag appellanten dagelijks.
4.9.5.
De stelling van appellanten dat appellant in de te beoordelen periode geen hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft gehad, omdat hij vanaf augustus 2012 bij X is gaan wonen en vanaf mei 2014 bij zijn dochter, wordt weersproken door de verklaringen die X en de dochter van appellanten tegenover de sociaal rechercheurs hebben afgelegd. X heeft alleen verklaard dat appellant tijdelijk bij haar kon logeren en dat hij er in het begin vaak was. De dochter van appellanten heeft verklaard dat appellant niet bij haar heeft gewoond en vaak bij appellante is.
4.9.6.
Gelet op 4.9.1 tot en met 4.9.5 bieden de onderzoeksbevindingen, anders dan appellanten aanvoeren, een toereikende grondslag voor het standpunt dat appellanten in de te beoordelen periode beiden hun hoofdverblijf hebben gehad op het uitkeringsadres. Hieruit volgt dat appellanten in die periode een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd.
4.10.
Ten slotte hebben appellanten aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte toepassing heeft gegeven aan artikel 6:22 van de Awb, omdat het dagelijks bestuur met het verweerschrift in beroep geen toereikende motivering van bestreden besluit 2 heeft gegeven. Deze beroepsgrond slaagt niet. In het verweerschrift in beroep heeft het dagelijks bestuur uiteengezet dat en waarom de verklaringen van appellanten voldoende zijn om aan te nemen dat appellanten vanaf augustus 2012 een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd. Het dagelijks bestuur heeft hierbij vermeld welke passages uit de verklaringen daarbij van betekenis zijn. Gelet ook op 4.9.6 heeft de rechtbank toepassing kunnen geven aan artikel 6:22 van de Awb, aangezien gesteld noch gebleken is dat appellanten daardoor zijn benadeeld.
4.11.
Uit 4.1 tot en met 4.10 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door W.F. Claessens, in tegenwoordigheid van R. de Haas als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 juni 2021.
(getekend) W.F. Claessens
(getekend) R. de Haas
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip gezamenlijke huishouding.