Uitspraak
18.6250 AKW
Datum uitspraak: 6 mei 2021
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
8 november 2018, 18/2640 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. A.G. Kleijweg, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2021. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Kleijweg. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. N. Zuidersma-Hovers.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft de Surinaamse nationaliteit. Zij verblijft sinds 15 mei 2014 met haar vier kinderen geboren in 2002, 2006, 2010 en 2016 in Nederland. De kinderen van appellante hebben de Nederlandse nationaliteit.
1.2.
Op 4 augustus 2017 heeft de Immigratie- en Naturalisatiedienst naar aanleiding van een aanvraag van appellante van 22 september 2016 aan haar een verblijfsdocument EU/EER afgegeven in verband met een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU.
1.3.
Appellante heeft op 5 oktober 2017 een aanvraag om kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) gedaan.
1.4.
Bij besluit van 23 januari 2018 heeft de Svb bepaald dat appellante vanaf het eerste kwartaal van 2018 recht heeft op kinderbijslag voor haar vier kinderen.
1.5.
Bij besluit van 1 maart 2018 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 23 januari 2018 gegrond verklaard en aan appellante kinderbijslag toegekend vanaf het vierde kwartaal van 2016.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Svb terecht geen verdere terugwerkende kracht dan een jaar voorafgaande aan de aanvraag om kinderbijslag heeft toegekend. Hiertoe is overwogen dat het bepaalde in artikel 14, derde lid, van de AKW, dwingendrechtelijk van aard is en aansluit bij de datum waarop de aanvraag om kinderbijslag is ingediend. De omstandigheid dat appellante pas op 4 augustus 2017 een verblijfsvergunning heeft gekregen en dat zij verwachtte dat een aanvraag om kinderbijslag gelegen voor die datum zou worden afgewezen, staat er niet aan in de weg dat appellante feitelijk in de gelegenheid was eerder dan op 4 augustus 2017 een aanvraag om kinderbijslag in te dienen. Ook als appellante gevolgd zou worden in haar standpunt dat sprake is van hardheid, was de Svb niet bevoegd kinderbijslag toe te kennen eerder dan met ingang van het vierde kwartaal van 2016.
3.1.
In hoger beroep heeft appellante aangevoerd dat zij sinds haar aankomst in Nederland op 15 mei 2014 recht heeft op kinderbijslag voor haar kinderen. Vanaf dat moment had zij immers, gelet op het arrest Chavez-Vilchez, een afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 20 van het VWEU. De rechtbank heeft een onredelijke toetsingsmaatstaf gehanteerd door te overwegen dat zij eerder, maximaal een jaar na de inreis, een aanvraag om kinderbijslag had kunnen doen. Naar de toenmalige stand van het recht was het een kansloze aanvraag. De toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW is in deze uitzonderlijke gevallen van personen die reeds voor 10 mei 2017 in een “Chavez-Vilchez situatie” verkeerden, onredelijk en moet onverbindend worden geacht. Bovendien is het onthouden van dit recht op kinderbijslag in strijd met artikel 1 van het Eerste Protocol (EP) bij het EVRM. Kansloze aanvragen en kansloze herzieningsverzoeken kunnen niet worden beschouwd als effectieve rechtsmiddelen, zodat niet alleen sprake is van schending van artikel 1 van het EP, maar ook van artikel 13 van het EVRM. Verwezen is naar het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak G.R. tegen Nederland. De rechtbank heeft door slechts te oordelen dat een wettelijke bepaling in de weg staat aan het met terugwerkende kracht langer dan een jaar toekennen van kinderbijslag, zonder daarbij een oordeel te geven over de realiteit van de procedures welke als alternatief aan appellante zijn tegengeworpen, de toegang tot de rechter beperkt en daarmee niet voldaan aan artikel 13 van het EVRM. Er is sprake van strijd met het effectiviteitsbeginsel.
3.2.
De Svb heeft om bevestiging van de aangevallen uitspraak verzocht. Voorts heeft de Svb verwezen naar de uitspraak van de Raad van 11 oktober 2018.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil of appellante recht heeft op kinderbijslag van het tweede kwartaal van 2014 tot en met het derde kwartaal van 2016.
Mate van terugwerkende kracht
4.2.
Appellante heeft haar aanvraag voor het eerst gedaan op 5 oktober 2017, waardoor het sinds 1 januari 2016 gewijzigde artikel 14, derde lid, van de AKW van toepassing is. Op grond van die dwingendrechtelijke bepaling kan het recht op kinderbijslag niet vroeger ingaan dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kwartaal waarin de aanvraag werd ingediend. De mogelijkheid om in bijzondere gevallen een uitzondering te maken is sinds 1 januari 2016 niet meer in artikel 14 van de AKW opgenomen. De aanvraag is gedaan na 1 januari 2016. Over de periode vanaf het tweede kwartaal van 2014 was de Svb dus niet bevoegd aan appellante kinderbijslag toe te kennen vanaf een eerder moment dan het vierde kwartaal van 2016. De Raad sluit zich dan ook aan bij de overwegingen van de rechtbank op dit punt.
4.3.
Overigens wordt appellante niet gevolgd in haar standpunt dat niet van haar gevergd had kunnen worden dat zij eerder een aanvraag om kinderbijslag had gedaan. De rechtbank heeft in dit verband terecht overwogen dat zij feitelijk in de gelegenheid is geweest om eerder dan op 5 oktober 2017 een aanvraag in te dienen. Er zijn geen rechtsregels geweest die haar hierin hebben belet. Tegen een eventuele afwijzing van deze aanvraag had appellante rechtsmiddelen kunnen instellen in welk kader haar standpunt dat de Svb gehouden is zelfstandig het verblijfsrecht vast te stellen, getoetst had kunnen worden. Dat dit niet kansloos was blijkt uit de zaak Chavez-Vilchez e.a.
Artikel 14, derde lid, van de AKW buiten toepassing?
4.4.
De Raad volgt appellante niet in haar standpunt dat artikel 14, derde lid, van de AKW – naar zij ter zitting heeft verduidelijkt en naar de Raad begrijpt – wegens strijd met het Unierecht buiten toepassing moet worden gelaten en overweegt daartoe als volgt.
4.5.
De rechter dient op grond van artikel 94 van de Grondwet een wet in formele zin buiten toepassing te laten indien deze toepassing niet verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.
4.6.
De Raad stelt voorop dat appellante niet heeft geconcretiseerd op welke bepalingen van het Unierecht zij doelt. Het standpunt dat artikel 14, derde lid, van de AKW niet verenigbaar is met de effectieve werking het Unierecht volgt de Raad niet. Het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, van het VEU noopt niet tot een langere terugwerkende kracht. Uit het arrest Byankov volgt dat dat beginsel in het algemeen niet afdoet aan de nationale procedurele autonomie, mits de nationale procedure voldoet aan de randvoorwaarden van gelijkwaardigheid en effectiviteit. Evenwel kan zich een uitzondering voordoen, wanneer dit, gelet op de bijzonderheden van het betreffende geval en de betrokken belangen, nodig is om een evenwicht te bereiken tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht (vgl. arrest Byankov, punt 77). Derhalve moet worden nagegaan of in de situatie van appellante het niet beoordelen van het recht op kinderbijslag over eerdere kwartalen dan het vierde kwartaal van 2016, kan worden gerechtvaardigd door de eerbiediging van het rechtszekerheidsbeginsel - dat immers ook aan artikel 14, derde lid, van de AKW ten grondslag ligt - gelet op de gevolgen die daaruit voortvloeien voor de toepassing van het Unierecht en voor (de kinderen van) appellante (vgl. arrest Byankov, punt 78). Geconstateerd wordt dat het uitkeringsrecht van appellante dat voortvloeit uit het EU‑verblijfsrecht, voor de toekomst en voor een deel van het verleden geëffectueerd kan worden. Anders dan in het arrest Byankov is geen sprake van een met het Unierecht strijdige situatie van onbeperkte duur. Naar het oordeel van de Raad is door de uiteindelijke besluitvorming van de Svb een redelijk evenwicht bereikt tussen de uitwerking van het rechtszekerheidsbeginsel en de rechtmatigheid vanuit het oogpunt van Unierecht (vergelijk de uitspraak van de Raad van 11 oktober 2018, onder 4.6). De door appellante genoemde omstandigheden maken niet dat vanuit een oogpunt van Unierecht slechts een beoordeling met een langere terugwerkende kracht dan een jaar proportioneel zou zijn. Er is dan ook geen sprake van een situatie waarin artikel 14, derde lid, van de AKW buiten toepassing moet worden gelaten.
Artikel 1 van het EP en artikel 13 van het EVRM
4.7.
De vraag of de toekenning van kinderbijslag met een terugwerkende kracht van een jaar - en dus niet voor periode van het tweede kwartaal van 2014 tot en met het derde kwartaal van 2016 - een ongerechtvaardigde inbreuk vormt op het eigendomsrecht van appellante, wordt ontkennend beantwoord. Bij de toepassing van artikel 1 van het EP hanteert het EHRM een autonoom en ruim begrip van eigendom. Als ‘eigendom’ in de zin van artikel 1 van het EP worden beschouwd rechten en belangen die een vermogenswaarde vertegenwoordigen. De ruime bescherming die aldus aan artikel 1 van het EP kan worden ontleend, wordt beperkt door de voorwaarde dat het eigendomsrecht in voldoende mate moet vaststaan. Het moet gaan om ‘assets, including claims, in respect of which the applicant can argue that he has at least a “legitimate expectation” of obtaining effective enjoyment of a property right’. In het geval van appellante is door de toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW geen inbreuk gemaakt op een bestaand eigendomsrecht. Evenmin had appellante een legitieme verwachting dat zij aanspraak zou hebben op kinderbijslag over genoemde periode. Appellante kon slechts een legitieme verwachting hebben voor zover zij tijdig een aanvraag zou doen en voldaan was aan de voorwaarden van de AKW. Volgens vaste rechtspraak van het EHRM beschermt artikel 1 van het EP niet het recht zich eigendom te verwerven. Van een inmenging in een door artikel 1 van het EP beschermd eigendomsrecht is hier dan ook geen sprake. Er heeft dan ook geen inmenging in het eigendomsrecht van appellante plaatsgevonden. Vergelijk in dit verband de uitspraak van de Raad van 19 september 2014.
4.8.
Uit het voorgaande volgt dat appellante geen “arguable claim” (verdedigbare klacht) op grond van het EVRM had. Daarom vindt artikel 13 van het EVRM geen toepassing in dit geval. Het beroep op het arrest G.R. tegen Nederland kan daarom evenmin slagen. Bovendien is er geen sprake van een situatie waarin appellante geen effectief rechtsmiddel had voor een inhoudelijke beoordeling van haar aanvraag, zoals reeds hierover onder 4.4 is overwogen.
4.9.
Gelet op hetgeen onder 4.1 tot en met 4.8 is overwogen, ziet de Raad aanleiding om de aangevallen uitspraak te bevestigen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door A. van Gijzen als voorzitter en M. Wolfrat en F.J.L. Pennings als leden, in tegenwoordigheid van E.M. Welling als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2021.
(getekend) A. van Gijzen
(getekend) E.M. Welling