Uitspraak
19.3209 AKW
Datum uitspraak: 6 mei 2021
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 3 juli 2019, 18/1185 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. W.G. Fischer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Vervolgens heeft de Svb vragen van de Raad beantwoord.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 11 februari 2021. Appellante heeft zich door middel van beeldbellen laten vertegenwoordigen door mr. L.A. Fischer, kantoorgenoot van mr. W.G. Fischer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.J. Oudenes en mr. N. Zuidersma-Hovers.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante woont sinds 2002 in Nederland. Op 21 juli 2009 is haar zoon [naam zoon] geboren die de Nederlandse nationaliteit heeft. Begin 2013 heeft appellante een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd gekregen met als doel “verblijf bij kind [naam zoon]” met terugwerkende kracht tot 18 maart 2010 en geldig tot en met 18 maart 2014.
1.2.
Bij besluit van 31 juli 2012 heeft de Svb geweigerd aan appellante kinderbijslag op grond van de Algemene Kinderbijslagwet (AKW) toe te kennen vanaf het vierde kwartaal van 2009 tot en met het eerste kwartaal van 2012. Dit besluit staat in rechte vast.
1.3.
Bij besluit van 14 juni 2013 heeft de Svb aan appellante kinderbijslag toegekend vanaf het tweede kwartaal van 2010 tot en met het eerste kwartaal 2012. De Svb heeft kinderbijslag over het vierde kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010 geweigerd omdat appellante in die kwartalen niet beschikte over een geldige verblijfsvergunning. Ook dit besluit staat in rechte vast.
1.4.
Op 4 december 2017 heeft appellante de Svb verzocht om terug te komen van het besluit van 14 juni 2013, voor zover daarbij kinderbijslag is geweigerd over het vierde kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010. Daarbij is gesteld dat uit het arrest Chavez-Vilchez [1] volgt dat zij al vanaf de geboorte van haar zoon [naam zoon] een aan het EU-recht ontleend verblijfsrecht heeft. De Svb heeft het verzoek van appellante afgewezen bij besluit van 22 december 2017, omdat het besluit van 14 juni 2013 niet onmiskenbaar onjuist was.
1.5.
Bij besluit van 30 maart 2018 (bestreden besluit) heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 22 december 2017 ongegrond verklaard. Hiertoe is onder meer overwogen dat bij de beoordeling met welke terugwerkende kracht wordt teruggekomen van een eerder besluit, beleidsmatig wordt aangesloten bij artikel 14 van de AKW. Sinds 1 januari 2016 is in artikel 14 van de AKW bepaald dat het recht op kinderbijslag niet vroeger ingaat dan één jaar voorafgaand aan de eerste dag van het kalenderjaar tijdens welke de aanvraag om kinderbijslag werd ingediend. In de situatie van appellante is dat één jaar gerekend vanaf het verzoek om herziening van 4 december 2017. Omdat het verzoek betrekking heeft op kwartalen gelegen meer dan een jaar na indiening van het herzieningsverzoek is dit verzoek terecht afgewezen.
2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Hiertoe is overwogen dat de Svb in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat er geen aanleiding bestond om een bijzonder geval aan te nemen waaruit een verder terugwerkende kracht dan één jaar zou kunnen volgen. Voorts heeft de rechtbank geoordeeld dat een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) in het licht van de kinderbijslag evenzo een aanvraag is in de zin van artikel 14 van de AKW. Het derde lid van dit artikel is het enige artikel(lid) dat uitsluitsel geeft over de mate van terugwerkende kracht waarmee een aanvraag om kinderbijslag – al dan niet herhaald – beoordeeld kan worden. De omstandigheid dat aan appellante op grond van het arrest Chavez-Vilchez reeds vanaf het vierde kwartaal 2009 een rechtstreeks verblijfsrecht kan worden toegedicht, maakt volgens de rechtbank niet dat op grond van artikel 4:6 van de Awb van de dwingendrechtelijke bepaling van artikel 14, derde lid, van de AKW kan worden afgeweken. Appellante wordt verder niet gevolgd in haar stelling dat het EU-recht noopt tot een verdergaande terugwerkende kracht. Het beroep op het arrest Kühne & Heitz [2] kan appellante niet baten omdat niet voldaan is aan de voorwaarde dat het desbetreffende besluit definitief is geworden ten gevolge van een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie (VEU) noopt evenmin tot een langere terugwerkende kracht. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Raad van 11 oktober 2018. [3]
3.1.
In hoger beroep heeft appellante betoogd dat de Svb ten onrechte het verzoek om herziening aangemerkt heeft als een nieuwe aanvraag. De Svb had van de bevoegdheid om terug te komen van het eerdere onjuiste besluit op basis van Unietrouw gebruik moeten maken, omdat achteraf is gebleken dat appellante op grond van het Unierecht legaal in Nederland verbleef. De Svb kende die legale verblijfsstatus van appellante niet toen hij het besluit nam waarvan herziening is verzocht. Daarom moet deze verblijfsstatus worden aangemerkt als een nieuw gebleken feit in de zin van artikel 4:6 van de Awb.
3.2.
De Svb heeft om bevestiging van de aangevallen uitspraak verzocht.
3.3.
Op vragen van de Raad heeft de Svb zijn beleid sinds 1 januari 2016 over artikel 4:6 van de Awb nader toegelicht. Artikel 4:6 van de Awb bevat geen bepaling over de vraag of, en zo ja in hoeverre, met terugwerkende kracht van een eerder besluit kan worden teruggekomen. Specifiek voor uitkeringssituaties zijn in de volksverzekeringswetten bepalingen opgenomen die de maximaal mogelijke terugwerkende kracht bepalen. In bijzondere omstandigheden mag de Svb bij de Algemene Ouderdomswet en de Algemene nabestaandenwet een langere terugwerkende kracht hanteren. Aan die bevoegdheid heeft de Svb een beleidsmatige invulling gegeven. Voor de AKW wordt dat beleid niet meer gevoerd. Vanaf 1 januari 2016 heeft de wetgever namelijk de bijzondere omstandigheden uit artikel 14, derde lid, van de AKW verwijderd. Vanaf dat moment is er geen discretionaire ruimte meer om voor de AKW een langere terugwerkende kracht te hanteren dan één jaar vanaf de datum van de aanvraag. Aangezien artikel 14, derde lid, van de AKW dwingendrechtelijk is en zowel van toepassing op eerste als op herhaalde aanvragen, zou beleid waarin voor de AKW in bepaalde gevallen een langere terugwerkende kracht wordt gehanteerd, contra legem zijn. Zo’n contra legem benadering zou overigens tot een ongerechtvaardigd onderscheid leiden tussen eerste aanvragers en herhaalde aanvragers. Voor beide situaties geldt dat betrokkenen in enige fase hebben berust in de gedachte niet te voldoen aan de voorwaarden voor het recht op kinderbijslag. Dit vormt een extra argument voor de stelling dat artikel 14, derde lid, van de AKW rechtstreeks van toepassing is op herhaalde aanvragen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil of de Svb terecht heeft geweigerd, naar aanleiding van het verzoek van appellante van 4 december 2017 aan appellante kinderbijslag toe te kennen over het vierde kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010. Aan die weigering ligt in hoofdzaak de visie van de Svb ten grondslag dat hij op grond van artikel 14, derde lid, van de AKW niet bevoegd is de aanspraak van appellante op kinderbijslag over die kwartalen opnieuw inhoudelijk te beoordelen.
4.2.1.
Anders dan de rechtbank en de Svb is de Raad van oordeel dat artikel 14, derde lid, van de AKW niet rechtstreeks van toepassing is op een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Met een dergelijk verzoek wil de verzoeker een bestuursorgaan bewegen tot heroverweging van een in het verleden genomen besluit op basis van de oorspronkelijk ingediende aanvraag. Aan het bestuursorgaan wordt gevraagd te onderzoeken of op de datum van het oorspronkelijke besluit een ander besluit zou zijn genomen als op dat moment alle feiten en omstandigheden bekend waren geweest en op correcte wijze in de beoordeling waren betrokken. Doel van het verzoek is dan, dat het reeds tot stand gekomen rechtsgevolg van het oorspronkelijke besluit wordt veranderd vanaf een datum in het verleden, waarbij mede van belang is dat aan het oorspronkelijke besluit al een aanvraag ten grondslag lag. Rechtstreekse toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW, waarbij de maximaal te verlenen terugwerkende kracht wordt berekend vanaf de datum van het verzoek om terug te komen van het rechtens onaantastbare besluit, miskent zowel de strekking van dit verzoek als de omvang van de discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan bij de beoordeling van een dergelijk verzoek.
4.2.2.
Uit 4.2.1 blijkt dat de Svb zich ten onrechte niet bevoegd heeft geacht om de aanspraak van appellante over de periode over het vierde kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010 opnieuw inhoudelijk te beoordelen. De beleidsregel SB1076 berust, voor zover het de AKW betreft, op een onjuiste vooronderstelling van de Svb over de reikwijdte van zijn discretionaire bevoegdheid, terug te komen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit. Omdat de Svb zijn beleid tot stand heeft gebracht zonder de reikwijdte van zijn discretionaire bevoegdheid in volle omvang in zijn overwegingen te betrekken, moet het ervoor worden gehouden dat de Svb met beleidsregel SB1076, en dus ook in het bestreden besluit, niet op een juiste wijze invulling heeft gegeven aan die discretionaire bevoegdheid. Het bestreden besluit berust in zoverre dan ook niet op een dragende motivering. Hiermee geeft de Raad overigens geen oordeel over de materiële inhoud van de beleidsregel.
4.2.3.
De Raad moet vervolgens bezien of hij zelf in de zaak kan voorzien. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit, acht de Raad het niet mogelijk om op basis van nationaal recht zelf in de zaak te voorzien. Wel zou de Raad zelf in de zaak kunnen voorzien als, zoals door appellante betoogd, het Unierecht zou dwingen tot toekenning van kinderbijslag over het vierde kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010.
4.3.
Aspecten van Unierecht
4.3.1.
Appellante heeft zich beroepen op het Unierechtelijke beginsel van loyale samenwerking zoals neergelegd in artikel 4, derde lid, van het VEU. Appellante vindt dat toepassing van artikel 14, derde lid, van de AKW bij een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbaar besluit in strijd is met dit beginsel, omdat daardoor een inhoudelijk oordeel over de juiste toepassing van het Unierecht over het (volledige) tijdvak in geding onmogelijk wordt. De Raad volgt appellante hierin niet en overweegt hiertoe als volgt.
4.3.2.
Uit het arrest Kühne & Heitz volgt, dat het Unierecht niet vereist dat een bestuursorgaan in beginsel moet terugkomen van een rechtens onaantastbaar geworden besluit dat als gevolg van latere rechtspraak van het Hof in strijd blijkt te zijn met het Unierecht. Onder bepaalde voorwaarden is een bestuursorgaan echter wel verplicht een definitief geworden besluit opnieuw te onderzoeken. Een van die voorwaarden is dat het besluit definitief is geworden door een uitspraak van een nationale rechterlijke instantie waarvan de beslissingen niet vatbaar zijn voor hoger beroep. Daar is hier geen sprake van. Uit dit arrest vloeit daarom niet voort dat de Svb verplicht is terug te komen van zijn eerdere rechtens onaantastbaar geworden besluit. De Raad verwijst naar zijn uitspraak van 11 oktober 2018. [4]
4.3.3.
Verder kan op grond van het Unierecht een rechtsplicht bestaan tot heroverweging van een rechtens onaantastbaar besluit, wanneer dit, gelet op de bijzonderheden van het betreffende geval en de betrokken belangen, nodig is om een evenwicht te bereiken tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht (vgl. arrest Byankov [5] , punt 77).
4.3.4.
In het kader van de vraag of de Raad zelf in de zaak kan voorzien, moet de Raad dan nagaan of een evenwicht tussen het vereiste van de rechtszekerheid en het vereiste van de rechtmatigheid uit het oogpunt van het Unierecht slechts kan worden bereikt door toekenning van kinderbijslag aan appellante over het vierde kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010. Naar het oordeel van de Raad is dit niet het geval. Het uitkeringsrecht van appellante dat voortvloeit uit het EU‑verblijfsrecht, wordt slechts over twee kwartalen in het verleden niet geëffectueerd. Anders dan in het arrest Byankov is geen sprake van een met het Unierecht strijdige situatie van onbeperkte duur die niet wordt heroverwogen. Ook hier verwijst de Raad naar zijn uitspraak van 11 oktober 2018. Ook de overige door appellante genoemde omstandigheden maken niet dat vanuit een oogpunt van Unierecht slechts een volledige terugwerkende kracht proportioneel zou zijn.
4.4.
Conclusie
4.4.1.
Het Unierecht dwingt niet tot toekenning van kinderbijslag aan appellante over het vierde kwartaal van 2009 en het eerste kwartaal van 2010. Gegeven de reikwijdte van de discretionaire bevoegdheid van de Svb bij de behandeling van een verzoek om terug te komen van een rechtens onaantastbare beslissing, acht de Raad het niet mogelijk zelf in de zaak te voorzien. De stelling van de Svb dat toepassing van het beleid van vóór 2016 evenmin tot een verder terugwerkende kracht zou hebben geleid, doet hieraan niet af. De Svb heeft dat beleid immers ingetrokken, zodat het niet meer als toetsingskader kan fungeren.
4.4.2.
Gelet op 4.1 tot en met 4.4.1 moeten de aangevallen uitspraak en het bestreden besluit worden vernietigd. Aan de Svb zal worden opgedragen binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen het door de Svb te nemen nieuwe besluit alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Er is aanleiding de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze worden begroot op € 2.136,- (2 punten voor beroep en 2 punten voor hoger beroep). Over de kosten van de bezwaarprocedure kan nu nog niet worden beslist.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat de Svb binnen acht weken na verzending van deze uitspraak een nieuw besluit neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen het door de Svb te nemen nieuwe besluit alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellante in beroep en in hoger beroep tot een bedrag van in totaal € 2.136,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door M.A.H. van Dalen-van Bekkum als voorzitter en A. van Gijzen en M. Wolfrat als leden, in tegenwoordigheid van R. van Doorn als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 6 mei 2021.
(getekend) M.A.H. van Dalen-van Bekkum
(getekend) R. van Doorn