ECLI:NL:CRVB:2020:768

• Datum uitspraak: 25 maart 2020
• Publicatiedatum: 26 maart 2020
• Zaaknummer: 18/3056 WLZ
• Instantie: Centrale Raad van Beroep
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Socialezekerheidsrecht
• Procedures: Hoger beroep
• Rechters: L.M. Tobé; M.A.H. van Dalen-van Bekkum; W.J.A.M. van Brussel
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Wettelijke grondslag voor controle en waarnemingen door zorgkantoor in het kader van persoonsgebonden budgetten

In deze zaak heeft de Centrale Raad van Beroep uitspraak gedaan op de hoger beroepen van Salland Zorgkantoor B.V. tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel. De zaak betreft de controle van de aan betrokkenen verleende zorg en de besteding van persoonsgebonden budgetten (pgb's). De Raad oordeelt dat het zorgkantoor een toereikende wettelijke grondslag heeft voor het verrichten van fysieke waarnemingen in het kader van fraudeonderzoek. De Raad stelt vast dat de waarnemingen niet als stelselmatig kunnen worden aangemerkt en dat de inbreuk op het recht op privéleven van betrokkenen voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De rechtbank had eerder geoordeeld dat het zorgkantoor onrechtmatig had gehandeld door gebruik te maken van een camera bij de waarnemingen. De Raad komt echter tot de conclusie dat het zorgkantoor de artikelen van het EVRM niet heeft geschonden en vernietigt de eerdere uitspraak van de rechtbank. De hoger beroepen slagen, en de Raad verklaart de beroepen tegen de besluiten van het zorgkantoor ongegrond.

Uitspraak

18. 3056 WLZ, 18/3057 WLZ, 18/3058 WLZ

Datum uitspraak: 25 maart 2020

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van
23 april 2018, 17/1236, 17/1237 en 17/1238 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

Salland Zorgkantoor B.V. (zorgkantoor)

[betrokkene 1] (betrokkene 1), [betrokkene 2] (betrokkene 2) en [betrokkene 3] (betrokkene 3), te [woonplaats]

PROCESVERLOOP

Namens het zorgkantoor heeft mr. A.C. van der Salm, advocaat, hoger beroepen ingesteld.

Namens betrokkenen heeft mr. R. Küçükünal, advocaat, een verweerschrift ingediend.

Het zorgkantoor heeft een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgehad op 12 februari 2020. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door V. Basut, mr. M. van Dijk en mr. H.J. Arnold. Namens betrokkenen is mr. Küçükünal verschenen.

OVERWEGINGEN

1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

18. 3056 WLZ

1.1.

Betrokkene 1 is op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz) geïndiceerd voor zorg. Het zorgkantoor heeft hem in verband hiermee voor de periode van 18 augustus 2015 tot en met 31 december 2015 op grond van de Wlz een persoonsgebonden budget (pgb) verleend. Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het zorgkantoor het pgb over deze periode vastgesteld op
€ 22.352,74.

1.2.

Het zorgkantoor heeft betrokkene 1 voor het jaar 2016 op grond van de Wlz een pgb verleend van € 61.580,-.

18. 3057 WLZ

1.3.

Betrokkene 2 is de moeder van betrokkene 1. Zij is op grond van de Wlz geïndiceerd voor zorg. Het zorgkantoor heeft haar in verband hiermee voor de periode van 27 augustus 2015 tot en met 31 december 2015 op grond van de Wlz een pgb verleend. Bij besluit van
31 mei 2016 heeft het zorgkantoor het pgb over deze periode vastgesteld op € 15.860,47.

1.4.

Het zorgkantoor heeft betrokkene 2 voor het jaar 2016 op grond van de Wlz een pgb verleend van € 47.230,-.

18. 3058 WLZ

1.5.

Betrokkene 3 is de echtgenote van betrokkene 1. Zij is op grond van de Wlz geïndiceerd voor zorg. Het zorgkantoor heeft haar in verband hiermee voor de periode van 18 augustus 2015 tot en met 31 december 2015 op grond van de Wlz een pgb verleend. Bij besluit van
27 juni 2016 heeft het zorgkantoor het pgb over deze periode vastgesteld op € 15.632,48.

1.6.

Het zorgkantoor heeft betrokkene 3 voor het jaar 2016 op grond van de Wlz een pgb verleend van € 42.523,-.

In alle zaken

1.7.

Op 7 april 2016 is bij het zorgkantoor een externe fraudemelding over de verleende zorg aan betrokkenen binnengekomen. Op respectievelijk 21 en 23 juni 2016 hebben huisbezoeken plaatsgevonden, waarbij met betrokkenen en hun gewaarborgde hulp is gesproken. Naar aanleiding van deze huisbezoeken is op 4 juli 2016 een interne fraudemelding gedaan. Het zorgkantoor heeft vervolgens bij brieven van 17 augustus 2016 betrokkenen verzocht over de periode van 18 augustus 2015 tot en met 31 juli 2016 een aantal stukken over de aan hen verleende zorg te verstrekken. Omdat de aldus verkregen informatie onvoldoende uitsluitsel gaf, heeft het zorgkantoor vervolgens waarnemingen laten uitvoeren. Aanvankelijk op twee dagen van respectievelijk 6.00 tot 12.00 en van 12.00 tot 24.00, maar naar aanleiding van de resultaten hiervan op nog twee dagen van 7.30 tot 24.00 uur. Hierbij is de woning van betrokkenen 1 en 3 vanaf de openbare weg geobserveerd. De observanten hebben hierbij foto’s gemaakt. Verder is de poort aan de achterzijde van de woning geprepareerd, zodat kon worden vastgesteld of deze was gebruikt. De resultaten van de waarnemingen en de gemaakte foto’s zijn vastgelegd in een rapport. Vervolgens is op 19 december 2016 gesproken met de gewaarborgde hulp en zorgverleners, waarbij hen in de loop van het gesprek de resultaten van het onderzoek zijn voorgehouden. De gewaarborgde hulp heeft op 20 decemer 2016 uit eigen beweging nog een nadere verklaring afgelegd.

1.8.

Het zorgkantoor heeft bij besluiten van 7 december 2016 de betaling van het pgb van betrokkenen met ingang van 1 november 2016 opgeschort.

1.9.

Het zorgkantoor heeft bij besluiten van 28 februari 2017 de vaststellingen van het pgb van betrokkenen over het jaar 2015 ingetrokken en de afzonderlijke pgb’s over dat jaar op
€ 0,- vastgesteld. Hierbij is van betrokkene 1 € 22.352,74, van betrokkene 2 € 15.860,47 en van betrokkene 3 € 15.632,48 teruggevorderd. Ook heeft het zorgkantoor de verleningsbeschikkingen van betrokkenen over het jaar 2016 ingetrokken. Hierbij is van betrokkene 1 € 34.950,00, van betrokkene 2 € 38.680,00 en van betrokkene 3 € 23.361,84 teruggevorderd. Volgens het zorgkantoor dienen de belangen van betrokkenen te wijken voor die van het zorgkantoor.

1.10.

Het zorgkantoor heeft bij besluiten van 23 mei 2017 (bestreden besluiten) de bezwaren van betrokkenen tegen de besluiten van 7 december 2016 en 28 februari 2017 ongegrond verklaard. Uit het onder 1.7 vermelde onderzoek is gebleken dat betrokkenen zorg hebben gedeclareerd die niet is geleverd. Betrokkenen hebben daarom niet voldaan aan de wettelijke verplichtingen die zijn verbonden aan het pgb en zij, dan wel hun wettelijk vertegenwoordiger, waren op de hoogte van de onjuiste vaststelling van het pgb. Het zorgkantoor heeft zich hierbij op het standpunt gesteld dat zorgvuldig onderzoek is verricht en de artikelen 6 en 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) daarbij niet zijn geschonden. Het zorgkantoor heeft zich ten slotte op het standpunt gesteld dat hij in redelijkheid tot de gemaakte belangenafweging heeft kunnen komen.

2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen gericht tegen de bestreden besluiten gegrond verklaard, deze besluiten vernietigd en het zorgkantoor opgedragen nieuwe beslissingen op de bezwaren te nemen. De rechtbank heeft daartoe, voor zover van belang, overwogen dat het zorgkantoor door de waarnemingen met gebruik van een technisch hulpmiddel een inbreuk heeft gemaakt op het recht op respect voor het privéleven van betrokkenen als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM. Onder verwijzing naar de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 2 september 2010, 35623/05, Uzun v. Germany, en van 2 oktober 2012, 22491/08, Sefilyan v. Armenia, heeft de rechtbank overwogen dat voor het heimelijk inzetten van opsporingsmethodes in een wettelijke regeling moet zijn opgenomen onder welke omstandigheden de autoriteiten bevoegd zijn om een dergelijk opsporingsmiddel in te zetten. Het gebruik maken van een camera bij de waarnemingen kan niet worden gebaseerd op de Gedragscode Persoonlijk Onderzoek van het Verbond van verzekeraars (Gedragscode) of op artikel 4.2.4, tweede lid, van de Wlz, omdat daarmee niet wordt voldaan aan de eisen die het EHRM stelt. De resultaten van de fysieke waarnemingen kunnen niet los worden beoordeeld van de resultaten van de camera. Daarmee heeft het zorgkantoor met de waarnemingen en het gebruik van de camera artikel 8, tweede lid, van het EVRM geschonden. De rechtbank heeft verder overwogen dat het bewijs is verkregen op een wijze die zozeer indruist tegen wat van een behoorlijk handelende overheid mag worden verwacht, dat het gebruik hiervan door het zorgkantoor ontoelaatbaar moet worden geacht. De verklaringen van de gewaarborgde hulp en de zorgverleners – de partner van de gewaarborgde hulp en de dochter van betrokkene 1 en 3 – zijn een vervolg op en verweven met de bevindingen van de onrechtmatige observaties. Dit betekent dat het zorgkantoor ook geen gebruik heeft kunnen maken van de verslagen van deze gesprekken. De overige verkregen gegevens kunnen geen toereikende zelfstandige grondslag bieden voor de conclusie van het zorgkantoor.

3.1.

Het zorgkantoor heeft zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Het zorgkantoor heeft aangevoerd dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het maken van foto’s op de openbare weg vergelijkbaar is met fysieke waarnemingen en dat hiervoor niet de eis van een nauwkeurige wettelijke basis geldt, maar dat enige wettelijke basis voldoende is. Deze wettelijke basis kan worden gevonden in het bepaalde bij of krachtens artikel 4.2.4, tweede lid, van de Wlz en de Gedragscode. De rechtbank heeft verder ten onrechte de fysieke waarnemingen als onrechtmatig bewijs aangemerkt, omdat het video- en fotomateriaal slechts als ondersteunend materiaal wordt gebruikt. Het zorgkantoor heeft zich daarnaast op het standpunt gesteld dat de bijzondere omstandigheden van deze zaak met zich brengen dat het door de camera verkregen bewijs niet als bewijsmiddel moet worden uitgesloten. Het gebruik van de camera heeft slechts een beperkte en aanvaardbare inbreuk gemaakt op het recht op respect op het privéleven van betrokkenen. Volgens het zorgkantoor mogen de verklaringen van de zorgverleners en de gewaarborgde hulp niet worden uitgesloten zodat het zorgkantoor voldoende bewijs heeft aangeleverd voor de conclusie dat de pgb’s van betrokkenen niet zijn gebruikt voor de inkoop van zorg.

3.2.

Betrokkenen hebben in het verweerschrift de aangevallen uitspraak onderschreven en aangevoerd dat de waarnemingen als stelselmatig moeten worden aangemerkt.

4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.

4.1.

Tussen partijen is niet in geschil dat met de waarnemingen en de daarbij gebruikte camera een inbreuk is gemaakt op het recht op respect voor het privéleven als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van het EVRM van in ieder geval betrokkenen 1 en 3. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of deze inbreuk in overeenstemming is met het bepaalde in het tweede lid van artikel 8 van het EVRM. Hierbij speelt eerst de vraag of voor deze inbreuk een toereikende wettelijke grondslag bestaat.

Wettelijke grondslag

4.1.1.

In artikel 4.2.4, tweede lid, van de Wlz is, voor zover van belang, bepaald dat het zorgkantoor voor alle verzekerden die wonen in de regio waarvoor hij is aangewezen, is belast met de verstrekking van het pgb, alsmede in een bij algemene maatregel van bestuur te bepalen mate met de administratie of controle van de aan die verzekerden verleende zorg.

4.1.2.

In artikel 4.2.4, derde lid, van de Wlz is, voor zover van belang, bepaald dat bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het tweede lid, nadere voorwaarden aan de administratie of controle kunnen worden gesteld.

4.1.3.

In artikel 9.1.2, eerste lid, aanhef en onder i, van de Wlz is bepaald dat Wlz-uitvoerders, zorgaanbieders, het CAK en het CIZ, elkaar kosteloos de persoonsgegevens van de verzekerde, waaronder persoonsgegevens betreffende de gezondheid als bedoeld in de Wet bescherming persoonsgegevens, verstrekken dan wel elkaar deze gegevens voor dit doel voor inzage of het nemen van afschrift ter beschikking stellen, voor zover die gegevens noodzakelijk zijn voor het verrichten van controle of fraudeonderzoek door de Wlz-uitvoerders.

4.1.4.

In artikel 3.6.7, aanhef en onder c, van het Besluit langdurige zorg is bepaald dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld in het belang van een goede uitvoering van het pgb. Deze regels kunnen mede betrekking hebben op de verantwoording en de controle.

4.1.5.

Ingevolge artikel 7.2 van de Regeling langdurige zorg (Rlz), voor zover van belang, houdt de controle, bedoeld in artikel 9.1.2, eerste lid, onder i, van de wet in:

a. materiële controle: een onderzoek waarbij de Wlz-uitvoerder nagaat of de door de zorgaanbieder in rekening gebrachte prestaties is geleverd en die geleverde prestatie het meest was aangewezen gezien de gezondheidstoestand van de verzekerde.

4.1.6.

Ingevolge artikel 7.10, eerste lid, van de Rlz houdt het fraudeonderzoek, bedoeld in artikel 9.1.2, eerste lid, onder j, van de wet een onderzoek in waarbij de Wlz-uitvoerder nagaat of de verzekerde of de zorgaanbieder valsheid in geschrifte, bedrog, benadeling van rechthebbenden of verduistering pleegt of tracht te plegen bij de uitvoering door betrokken personen en organisaties van de verzekering op grond van de wet, met het doel een prestatie, vergoeding, betaling of ander voordeel te krijgen waarop de verzekerde dan wel de zorgaanbieder geen recht heeft of recht kan hebben.

4.2.

De Raad leidt uit dit wettelijk kader af dat het zorgkantoor belast is met de controle van de aan de verzekerde verleende zorg en de besteding van de pgb’s en fraudeonderzoek. De Raad is van oordeel dat dit samenstel van bepalingen is aan te merken als een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM voor het verrichten van fysieke waarnemingen in het kader van deze taken.

4.2.1.

Het betoog van betrokkenen dat de onder 1.7 vermelde waarnemingen als stelselmatig moeten worden aangemerkt, waarvoor een nauwkeurige wettelijke basis is vereist, volgt de Raad niet. Uit het onder 1.7 vermelde rapport volgt dat één dag van 06:00 uur tot 12:00 uur, één dag van 12:00 uur tot 24:00 uur en op twee dagen van 07:30 tot 24:00 uur waarnemingen zijn gedaan. Weliswaar hebben deze waarnemingen bij de woning van betrokkene 1 en 3 plaatsgevonden en zijn ze per keer van lange duur geweest, maar daar staat tegenover dat het aanvankelijk slechts ging om twee dagen die naar aanleiding van de resultaten zijn uitgebreid met nog twee dagen, dus totaal vier niet aaneengesloten dagen, verspreid over ongeveer één maand. Daar komt bij dat de waarnemingen primair waren gericht op het komen en gaan van de zorgverleners, dat deze zijn verricht vanaf de openbare weg en geen betrekking hadden op gebeurtenissen binnen de woning. Gelet hierop kon met de waarnemingen geen min of meer compleet beeld van bepaalde aspecten van het persoonlijk leven van betrokkenen worden verkregen.

4.2.2.

Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het onder 4.1.1 tot en met 4.1.6 vermelde samenstel van bepalingen eveneens een toereikende wettelijke grondslag in de zin van artikel 8, tweede lid, van het EVRM biedt voor het ondersteunende gebruik van de camera bij de waarnemingen. Hiertoe is van doorslaggevend belang dat met de foto’s slechts de door de observanten aangetroffen situatie is vastgelegd. Daarvan kon ook gedetailleerd schriftelijk verslag worden gelegd. De foto’s bieden daarom niet meer zicht op de privé-omgeving van betrokkenen dan de observanten konden waarnemen, en geven door hun precieze weergave dan ook slechts in geringe mate meer inzicht in die omgeving dan in een schriftelijk verslag kan worden vastgelegd. Anders dan in de uitspraken waar betrokkenen naar hebben verwezen, heeft het zorgkantoor in dit geval geen gebruik gemaakt van een technisch opsporingsmiddel met een zelfstandige opsporingsfunctie.

Proportionaliteit en subsidiariteit

4.3.

Vervolgens moet de Raad de vraag beantwoorden of de inbreuk op het recht op privéleven voldoet aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. De Raad beantwoordt deze vraag bevestigend. Na het administratieve onderzoek en het huisbezoek, waren immers alle minder bezwarende onderzoeksmiddelen van het zorgkantoor uitgeput. Daar komt bij dat het zorgkantoor een concrete melding van zorgfraude had ontvangen. Voor het zorgkantoor bestond geen andere mogelijkheid om objectief vast te stellen of de gedeclareerde zorg werd verleend. Verder is de met de waarnemingen en de foto’s gemaakte inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van betrokkenen beperkt gebleven als gevolg van de wijze waarop dit is gedaan – in de openbare ruimte – en waarop dit gericht was – op informatie over het komen en gaan van de zorgverleners bij de woning van betrokkenen 1 en 3. Nu de zorgovereenkomsten slechts het aantal uren zorg per etmaal vermeldden, zonder nadere tijdsaanduiding, kon niet met observaties van kortere duur worden volstaan.

Conclusie hoger beroepen

4.4.

Gelet op het onder 4.1.1 tot en met 4.3 overwogene heeft het zorgkantoor met de waarnemingen en het daarbij ondersteunende gebruik van de fotocamera artikel 8, tweede lid, van het EVRM niet geschonden. Dit heeft de rechtbank niet onderkend. De hoger beroepen slagen en de aangevallen uitspraak moet daarom worden vernietigd. Dit betekent dat de overige beroepsgronden van het zorgkantoor geen bespreking meer behoeven. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, beoordeelt de Raad vervolgens of de door betrokkenen in beroep aangevoerde (resterende) gronden slagen.

Beoordeling beroepen

5.1.

De beroepsgrond van betrokkenen dat het prepareren van de poort aan de achterzijde van de woning van betrokkene 1 en 3 in strijd is met artikel 8, tweede lid, van het EVRM, slaagt niet. Uit het prepareren van deze poort blijkt alleen of deze poort is gebruikt. Hieruit volgt niet wie de woning heeft betreden, hoe laat de woning is betreden en hoe vaak de woning is betreden. De aard en inzet hiervan vormen dan ook een beperkte inbreuk op het recht op respect voor het privéleven van betrokkenen, waarvoor het onder 4.1.1 tot en met 4.1.6 weergegeven samenstel van bepalingen een toereikende wettelijke grondslag biedt. Van strijd met de eisen van subsidiariteit en proportionaliteit is geen sprake, zodat de inbreuk aanvaardbaar is.

5.2.

Betrokkenen betogen verder dat voorafgaand aan de gesprekken met de gewaarborgde hulp en de zorgverleners de cautie had moeten worden gegeven. Ook dit betoog wordt niet gevolgd. De bestreden besluiten betreffen namelijk voor het jaar 2015 besluiten op grond van artikel 4:49, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en voor het jaar 2016 besluiten op grond van artikel 4:48, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awb. Het betoog miskent dat de in deze bepalingen bedoelde bevoegdheden herstelsancties zijn, en niet zijn gericht op leedtoevoeging. Dit betekent dat in dit geval geen cautie gegeven had hoeven worden.

5.3.

De beroepsgrond dat de verklaringen van de gewaarborgde hulp en de zorgverleners onder ontoelaatbare druk zijn afgelegd, slaagt ook niet. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 10 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:399) mag, ook als later van een afgelegde verklaring zou worden teruggekomen, in het algemeen worden uitgegaan van de juistheid van de aanvankelijk afgelegde en ondertekende verklaring, tenzij zodanige bijzondere omstandigheden zich voordoen dat op dit algemene uitgangspunt een uitzondering moet worden gemaakt. In dit geval is van zulke bijzondere omstandigheden niet gebleken. Betrokkenen hebben niet meer gesteld dan dat de verklaringen onder psychische druk zijn afgelegd. Deze stelling is door het zorgkantoor gemotiveerd weersproken en betrokkenen hebben hun stelling niet verder onderbouwd. Evenmin hebben betrokkenen toegelicht tot welke onjuistheden in de afgelegde verklaringen de gestelde psychische druk heeft geleid.

5.4.

Tot slot zijn de in beroep overgelegde en afgelegde verklaringen onvoldoende gedetailleerd om de bevindingen uit het onder 1.7 vermelde onderzoek te weerleggen.

Conclusie beroepen

5.5.

Uit wat onder 5.1 tot en met 5.4 is overwogen volgt dat de beroepen ongegrond zijn.

6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep

- vernietigt de aangevallen uitspraak;

- verklaart de beroepen tegen de besluiten van 23 mei 2017 ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door L.M. Tobé als voorzitter en M.A.H. van Dalen-van Bekkum en W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van H.S. Huisman als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 maart 2020.

(getekend) L.M. Tobé

(getekend) H.S. Huisman