Uitspraak
18/3670 AW, 18/3671 AW
Datum uitspraak: 9 januari 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 28 mei 2018, 17/3800 en 17/4979 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. T.G.J. Horlings hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Mr. J.P.L.C. Dijkgraaf, advocaat, heeft zich als opvolgend gemachtigde van appellante gesteld.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 november 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. J. Choufoer-van der Wel, advocaat en kantoorgenoot van mr. Dijkgraaf, en O.S. Balak. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Verberne en I.W. Vonk.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 17 februari 1992 werkzaam bij [werkgever], laatstelijk in de functie van [naam functie].
1.2.
Bij brief van 3 juli 2007 heeft de staatssecretaris appellante aangesproken op het niet nakomen van haar fiscale verplichtingen. Appellante is als plichtsverzuim verweten dat zij over de jaren 1998 tot en met 2001 en 2004 tot en met 2006 geen aangifte en over de jaren 2002 en 2003 te laat aangifte heeft gedaan. De staatssecretaris heeft daarbij aangetekend dat, indien appellante opnieuw niet aan haar fiscale verplichtingen en verantwoordelijkheden voldoet, haar een disciplinaire straf zal worden opgelegd.
1.3.
Bij besluit van 27 maart 2012 is appellante de disciplinaire straf van eenmalige inhouding van een deel van haar bezoldiging opgelegd. De staatssecretaris heeft haar als plichtsverzuim verweten dat zij over de jaren 2007 en 2009 geen aangifte en over de jaren 2008 en 2010 te laat aangifte heeft gedaan. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
1.4.
Bij besluit van 7 september 2012 heeft de staatssecretaris appellante wegens ernstig plichtsverzuim de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag met een proeftijd van twee jaren opgelegd. De staatssecretaris heeft hieraan ten grondslag gelegd dat appellante haar (financiële) administratie niet op orde heeft gehad, niet heeft voldaan aan de verplichting zorg te dragen voor een zorgverzekering en hiervan geen melding heeft gemaakt bij het bevoegd gezag. Hierbij is aangetekend dat appellante kan worden ontslagen, indien zij opnieuw niet aan haar betalingsverplichtingen voldoet, dan wel niet op tijd haar aangifte(n) indient, dan wel onvoldoende actie onderneemt of te afwachtend is, dan wel niet aan andere wettelijke verplichtingen voldoet of indien zij zich schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
1.5.
Vanaf 2011 was appellante wegens ziekte niet meer in staat om de volledige uren bij haar werkgever te werken. Vanaf 26 mei 2015 was zij volledig ziekgemeld.
1.6.
Naar aanleiding van zogenoemde klikbrieven, afkomstig van niet bij [werkgever] werkzame personen, inhoudende dat appellante in 2014 en 2015 tegen betaling nevenwerkzaamheden als gebedsgenezeres heeft verricht, is een fiscaal onderzoek ingesteld naar appellantes eventuele nevenwerkzaamheden en de door haar gedane belastingaangiften.
1.7.
Bij besluit van 26 oktober 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 21 april 2017 (bestreden besluit 1), heeft de staatssecretaris appellante met ingang van de tweede dag na dagtekening van dit besluit geschorst met toepassing van artikel 91, eerste lid, aanhef en onder b, van het van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Daarnaast is gedurende deze schorsing één derde deel van appellantes bezoldiging ingehouden op grond van artikel 92, eerste lid, aanhef en onder b, van het ARAR.
1.8.
Na een voornemen daartoe kenbaar te hebben gemaakt, waarop appellante haar zienswijze heeft gegeven, heeft de staatssecretaris bij besluit van 18 november 2016, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 8 juni 2017 (bestreden besluit 2), primair het voorwaardelijk ontslag van 7 september 2012 ten uitvoer gelegd en subsidiair aan appellante de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd met toepassing van artikel 81, eerste lid, onder l, van het ARAR. In het kader van de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk ontslag is appellante verweten dat zij tijdens de proeftijd plichtsverzuim heeft begaan door het niet tijdig indienen van de aangiften inkomstenbelasting (IB) over de jaren 2012 en 2013 en het niet (tijdig) indienen van de aangiften omzetbelasting (OB) over het derde kwartaal van 2013 en het eerste en tweede kwartaal van 2014. In het kader van het onvoorwaardelijk ontslag is appellante, naast de hiervoor genoemde gedragingen, onder meer verweten dat zij nevenwerkzaamheden tijdens ziekte heeft verricht, deze werkzaamheden niet aan de fiscus heeft gemeld en geen openheid van zaken heeft gegeven over haar nevenwerkzaamheden en de gang van zaken rondom de door de verkliksters vermelde feiten.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten
ongegrond verklaard.
ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Schorsing
4.1.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 december 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK7366) moet bij gebruikmaking van de bevoegdheid om de ambtenaar bij een voornemen tot disciplinair ontslag te schorsen worden beoordeeld of het bestuursorgaan bij het nemen van het besluit tot schorsing beschikte over voldoende gronden voor dat ontslagvoornemen. Daarbij geldt niet de eis dat die gronden ook het voorgenomen ontslag moeten kunnen dragen.
4.2.
Anders dan appellante en met de rechtbank is de Raad van oordeel dat voldoende gronden bestonden voor het voornemen tot disciplinair ontslag. Ten tijde van het uitbrengen van dit voornemen was er een concrete verdenking van plichtsverzuim bestaande uit het niet nakomen van fiscale verplichtingen, het verrichten van nevenwerkzaamheden tijdens ziekte en het niet geven van openheid van zaken over het feitelijk stopzetten van de gestelde nevenwerkzaamheden. Hierdoor moest aan de integriteit van appellante worden getwijfeld. Appellante was op dat moment weliswaar arbeidsongeschikt, maar de staatssecretaris heeft zich gelet op de aard en ernst van de verdenking redelijkerwijs op het standpunt kunnen stellen dat moest worden voorkomen dat appellante na eventueel herstel haar werkzaamheden zou kunnen voortzetten dan wel dat zij zich naar buiten toe zou presenteren als een ambtenaar in functie. In zoverre slaagt het hoger beroep niet.
Gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging
4.3.
Ingevolge artikel 92, eerste lid, van het ARAR heeft de staatssecretaris de bevoegdheid om in geval een ambtenaar is geschorst op grond van artikel 91, aanhef en onder b, van het ARAR de bezoldiging gedurende zes weken voor één derde in te houden en na verloop van zes weken volledig in te houden.
4.4.
De staatssecretaris hanteert het beleid om in beginsel ten volle van de in artikel 92,
eerste lid, van het ARAR gegeven bevoegdheid tot inhouding van de bezoldiging gebruik te maken indien de verstoring van de interne orde die tot de schorsing van een ambtenaar heeft geleid geheel of gedeeltelijk aan die ambtenaar valt toe te rekenen. Dit is slechts anders indien blijkt dat de (gedeeltelijke) inhouding van de bezoldiging tot onoverkomelijke financiële problemen leidt of indien bij de betrokken ambtenaar sprake is van bijzondere persoonlijke dan wel financiële omstandigheden.
4.5.
Appellante betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de staatssecretaris geen juiste belangenafweging heeft gemaakt bij de gedeeltelijke inhouding van haar bezoldiging door onvoldoende acht te slaan op haar medische en financiële situatie. Dit betoog slaagt. Appellante was ten tijde van bestreden besluit 1 al geruime tijd arbeidsongeschikt en ontving in verband daarmee ook al geruime tijd een korting op haar bezoldiging. De gedeeltelijke inhouding van appellantes bezoldiging behelsde dus een korting bovenop de al bestaande korting, vooralsnog zonder dat er iets veranderde aan de feitelijke situatie, namelijk dat appellante wegens ziekte geen werkzaamheden verrichtte. Onder deze omstandigheid kon de staatssecretaris in redelijkheid niet overgaan tot het ook nog geven van toepassing aan de in artikel 92, eerste lid, van het ARAR gegeven bevoegdheid om één derde deel van de (resterende) bezoldiging in te houden.
4.6.
Uit 4.3 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep slaagt voor zover het de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging betreft.
De tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag en het subsidiaire onvoorwaardelijk strafontslag
4.7.
Bij uitspraak van 3 juni 2019 (SGR 18/1930 ) heeft de rechtbank Den Haag de aan appellante opgelegde aanslag IB en premie volksverzekeringen (PVV) over het jaar 2014 verminderd en de aanslag inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet (Zvw) over het jaar 2014 vernietigd. Daartoe heeft de rechtbank de afzenders van de in 1.6 genoemde klikbrieven ter zitting als getuigen gehoord en vastgesteld dat zij bij het schrijven van de klikbrieven tot doel hadden om appellante te beschadigen en te chanteren. De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat de verklaringen van de getuigen en de door hen verstrekte bescheiden onvoldoende overtuigend bewijs opleveren voor de stelling dat appellante in het jaar 2014 inkomsten uit nevenwerkzaamheden als gebedsgenezeres heeft genoten. Deze uitspraak is onherroepelijk geworden.
4.8.
Vastgesteld moet worden dat de aanleiding tot het disciplinaire traject dat in deze zaak aan de orde is, met de bovengenoemde uitspraak van de rechtbank geheel en al aan dat traject is komen te ontvallen. Tijdens het (uitvoerige) fiscaal onderzoek dat op de klikbrieven is gevolgd, heeft de inspecteur, ondanks een aantal ongerijmdheden zoals het kennelijk in ruil voor een financiële vergoeding willen intrekken en later toch weer laten herleven van een verklikkersbrief door een van de verkliksters, uiteindelijk gemeend meer geloof te moeten hechten aan de mededelingen van verkliksters dan aan de zienswijze van appellante. De inspecteur heeft geconcludeerd dat appellante in 2013, 2014 en 2015 haar spirituele healingpraktijk heeft voortgezet, en heeft voldoende grondslag gezien voor het toepassen van een correctie over 2014 voor resultaat uit overige werkzaamheden ten bedrage van € 3.260,- . In haar uitspraak van 3 juni 2019 heeft de rechtbank deze correctie, vanwege het niet geloofwaardig zijn van de verklaringen van de ter zitting als getuigen gehoorde verkliksters, ongedaan gemaakt. De rechtbank heeft daarbij gewezen op de verstrekkende gevolgen voor appellante van de fiscale procedure. De bijtelling vanwege verzwegen inkomsten heeft niet alleen geleid tot een hogere aanslag IB/PVV en Zvw over 2014, maar ook tot het ontslag van appellante, aldus de rechtbank. Tegen die achtergrond heeft de rechtbank strenge eisen gesteld aan de bewijslevering.
4.9.
Ondanks deze gang van zaken en ondanks het gegeven dat de inspecteur in de uitkomst van de fiscale procedure heeft berust, heeft de staatssecretaris gemeend zijn besluitvorming betreffende het ontslag van appellante onverkort te moeten handhaven. Eerst ter zitting van de Raad is, naar aanleiding van uitdrukkelijk daarop gerichte vragen, namens de staatssecretaris te kennen gegeven dat de verwijten die zien op het verrichten van nevenwerkzaamheden tijdens ziekte, fiscaal-inhoudelijk onjuist handelen en het doen van onjuiste mededelingen over een en ander, gelet op de uitspraak van de rechtbank van 3 juni 2019 niet langer worden gehandhaafd. Appellante wordt thans uitsluitend nog verweten een aantal aangiftes, onder meer die zoals genoemd in 1.9, niet tijdig te hebben ingediend. De Raad stelt voorop dat het niet tijdig indienen van belastingaangiftes in zijn algemeenheid ontegenzeggenlijk plichtsverzuim oplevert, dat juist een medewerker van [werkgever] in beginsel zwaar moet worden aangerekend. In dit geval zijn evenwel omstandigheden aan de orde die maken dat het thans nog resterende plichtsverzuim op zichzelf beschouwd niet van een zodanige aard is dat de staatssecretaris dit heeft kunnen aangrijpen om zijn besluitvorming, in weerwil van de afloop van de fiscale procedure, onverkort in stand te laten. Voor zover het hier de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk strafontslag betreft, stelt de Raad allereerst vast dat het hier gaat om een besluit dat meer dan twee volle jaren na het einde van de proeftijd is genomen, waarbij, zoals gezegd, de aanleiding tot het disciplinaire traject waarbinnen de bewuste, binnen de proeftijd gepleegde feiten dan alsnog, jaren later, aan het licht zouden zijn gekomen, geheel en al aan dat traject is komen te ontvallen. Voor zover het niet tijdig doen van de aangiften verder niet al is bestraft met het besluit tot het voorwaardelijk ontslag uit 2012, geldt bovendien dat de bewuste aangiften achteraf bezien, in aanmerking genomen de uitkomst van de fiscale procedure, allemaal of bijna allemaal nihilaangiften betroffen, waarvoor geen belasting was verschuldigd. Verder kan nog worden opgemerkt dat appellante zich weliswaar niet heeft aangemeld voor de zogenoemde kleineondernemersregeling, zodat de staatssecretaris op zichzelf beschouwd met juistheid van een aangifteplicht voor de OB is uitgegaan, maar dat zij, naar door de staatssecretaris niet is weersproken, naar alle waarschijnlijkheid voor ontheffing van deze aangifteplicht in aanmerking was gekomen als zij daarom had gevraagd. Gelet op al deze omstandigheden, in hun onderlinge samenhang bezien, kan bestreden besluit 2 niet in stand blijven, noch voor zover dit de tenuitvoerlegging van het voorwaardelijk ontslag behelst, noch voor zover het gaat om het subsidiair opgelegde onvoorwaardelijk ontslag.
Conclusie
4.10.
Uit 4.1 tot en met 4.9 volgt dat het hoger beroep van appellante tegen de aangevallen uitspraak slaagt, behalve wat betreft de schorsing van appellante. Omwille van de duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak in zijn geheel vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren, bestreden besluit 1 vernietigen wat betreft de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging en bestreden besluit 2 in zijn geheel vernietigen. De Raad zal zelf in de zaak voorzien door het besluit van 26 oktober 2016 te herroepen wat betreft de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging, het besluit van 18 november 2016 geheel te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de bestreden besluiten, voor zover vernietigd. Het voorgaande betekent dat het dienstverband tussen [werkgever] en appellante herleeft en besluitvorming zal moeten plaatsvinden over dat dienstverband, met inachtneming van appellantes arbeidsongeschiktheid.
5. Aanleiding bestaat om de staatsecretaris te veroordelen in de kosten van appellante in bezwaar, beroep en hoger beroep. Deze worden begroot op € 4.725,- voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 21 april 2017 gegrond en vernietigt dat besluit voor zover het de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging betreft;
- herroept het besluit van 26 oktober 2016 voor zover het de gedeeltelijke inhouding van de bezoldiging betreft en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 21 april 2017;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 8 juni 2017 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 18 november 2016 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 8 juni 2017;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 4.725,-;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van € 589,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en G. Aarts als leden, in tegenwoordigheid van V.Y. van Almelo als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 9 januari 2020.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) V.Y. van Almelo