Uitspraak
19.2283 PW
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 16 april 2019, 18/6253 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Montferland (college)
Datum uitspraak: 22 december 2020
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 27 oktober 2020. Appellant is niet verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door H.J.C. Jonkman.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt bijstand ingevolge de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. Op hem waren de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW van toepassing.
1.2.
Op 14 november 2017 heeft een arbeidsdeskundige van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) een rapport uitgebracht over de arbeidsmogelijkheden van appellant. In het rapport van 14 november 2017 heeft de arbeidsdeskundige onder meer vermeld dat appellant belemmeringen ervaart en last heeft van sociale angst. Als voorwaarden voor het functioneren in werk en een werkomgeving gelden voor appellant liever geen drukke werkomgeving met veel collega’s of klanten en ook geen veelvuldige contacten met nieuwe mensen.
1.3.
Op 9 en 22 januari 2018 heeft een werkcoach van het Cluster Werk en Inkomen van de gemeente Montferland (werkcoach) met appellant coaching-gesprekken gevoerd. Tijdens het gesprek van 22 januari 2018 heeft de werkcoach met appellant in het kader van zijn
re-integratie een afsprakenbrief opgesteld die appellant heeft ondertekend. Hierbij is onder meer afgesproken dat appellant zal deelnemen aan een re-integratietraject BW-Oost en dat de werkcoach appellant daarvoor zal aanmelden. Tevens is een vervolgafspraak gemaakt voor 19 februari 2018.
1.4.
Appellant heeft de vervolgafspraak met de werkcoach per e-mail afgezegd. Appellant heeft ook de uitnodiging voor een kennismakingsgesprek bij BW-Oost op 12 maart 2018 per e-mail afgezegd. Daarbij heeft appellant onder meer gemeld dat hij op korte termijn naar zijn broer in Duitsland vertrekt om te kijken of hij in het bedrijf van zijn broer kan gaan werken.
1.5.
Bij besluit van 29 maart 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 25 juni 2018, heeft het college met toepassing van artikel 18, vierde lid, van de PW de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 april 2018 voor de duur van een maand met 100% verlaagd. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant, door zich af te melden voor een kennismakingsgesprek bij BW Oost, geen gebruik heeft gemaakt van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. De rechtbank Gelderland heeft bij uitspraak van 2 november 2018, het beroep van appellant tegen het besluit van 25 juni 2018 ongegrond verklaard. Appellant heeft tegen deze uitspraak geen hoger beroep ingesteld.
1.6.
De werkcoach heeft appellant uitgenodigd voor een coaching-gesprek op 3 juli 2018. Bij e-mail van 1 juli 2018 heeft appellant gemeld dat hij niet op de afspraak met de werkcoach zal verschijnen omdat hij het niet eens is met de in 1.5 bedoelde maatregel en dat hij de komende weken al zijn tijd nodig heeft voor het opstellen van een bezwaarschrift. De werkcoach heeft bij e-mail van 2 juli 2018 gereageerd en aan appellant gemeld dat de re-integratie van appellant los staat van het beroep dat hij wil aantekenen en dat hij appellant daarom verwacht op de afspraak. Bovendien heeft de werkcoach in dezelfde e-mail medegedeeld dat appellant medewerking moet verlenen aan re-integratie naar werk en dat hij wil horen en zien wat appellant in de afgelopen maanden heeft gedaan om aan het werk te komen. Tevens is de werkcoach benieuwd of inmiddels bekend is wanneer appellant bij zijn broer in Duitsland gaat werken. Bij e-mail van 2 juli 2018 heeft appellant, onder vermelding van dezelfde redenen als in de hiervoor genoemde e-mail van 1 juli 2018, zich afgemeld voor het gesprek op 3 juli 2018.
1.7.
Bij brief van 3 juli 2018 heeft de werkcoach appellant uitgenodigd voor een gesprek op 9 juli 2018. Daarbij heeft de werkcoach onder meer medegedeeld dat hij met appellant in gesprek wil gaan over de (sollicitatie)activiteiten van appellant van de afgelopen maanden. Bij e-mail van 5 juli 2018 heeft appellant, onder verwijzing naar de in zijn laatste twee
e-mailberichten genoemde argumenten, zich afgemeld voor het gesprek op 9 juli 2018.
1.8.
Bij besluit van 17 juli 2018, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 oktober 2018
(bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 augustus 2018 voor de duur van twee maanden verlaagd met 100%. Aan het bestreden besluit heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant zich binnen twaalf maanden opnieuw verwijtbaar heeft gedragen door op 3 juli 2018 en 9 juli 2018 niet te verschijnen op afspraken met zijn werkcoach. Appellant heeft daarmee geen dan wel onvoldoende gebruik gemaakt van de hem aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Het college heeft het bestreden besluit gebaseerd op artikel 18, vierde en zesde lid, van de PW en artikel 10 en Pro 17 van de van de Afstemmingsverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ 2016 van de gemeente Montferland (Afstemmingsverordening). Het college heeft geen dringende redenen aanwezig geacht op grond waarvan moet worden afgezien van het opleggen van een maatregel.
1.9.
Nadat appellant zich bij e-mailbericht van 20 juli 2018 en begin september 2018 opnieuw had afgemeld voor gesprekken en daarbij aangaf dat medische problemen aan zijn niet verschijnen ten grondslag lagen, heeft het college appellant opnieuw medisch en arbeidsdeskundig laten onderzoeken. In de rapporten van 30 januari 2019 heeft een arbeidsdeskundige van het Uwv onder meer vermeld dat appellant op dat moment forse beperkingen ten aanzien van persoonlijk en sociaal functioneren heeft waardoor hij op medische gronden geen benutbare mogelijkheden heeft. Er is wel een mogelijkheid dat hij middels professionele begeleiding werkt aan deze problematiek en daarmee belastbaarheid en participatiemogelijkheden in de toekomst krijgt.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende bepalingen van betekenis.
4.1.1.
Het college verlaagt op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW, in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de volgende verplichting: het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder begrepen sociale activering, gericht op arbeidsinschakeling en mee te werken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.
4.1.2.
Het college verlaagt in het geval van het niet nakomen van een verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW op grond van het vijfde lid de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode van ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. De hier bedoelde verordening is de Afstemmingsverordening. Op grond van artikel 10 van Pro de Afstemmingsverordening wordt bij niet nakoming van artikel 18, vierde lid, van de PW een maatregel opgelegd van 100% van de bijstandsnorm voor de duur van een maand.
4.1.3.
Het college verlaagt op grond van artikel 18, zesde lid, van de PW in het geval de belanghebbende de verplichting als bedoeld in het vierde lid niet nakomt binnen twaalf maanden nadat het vijfde lid toepassing heeft gevonden, in afwijking van het vijfde lid, de bijstand met 100% voor een bij de verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW vastgestelde periode die in ieder geval langer is dan de op grond van het vijfde lid vastgestelde periode van verlaging en ten hoogste drie maanden. Op grond van artikel 17, derde lid, van de Maatregelenverordening bedraagt de periode als bedoeld in artikel 18, zesde lid, van de PW twee maanden.
4.1.4.
Het college ziet op grond van artikel 18, negende lid, van de PW af van het opleggen van een maatregel, indien elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt.
4.1.5.
Het college stemt op grond van artikel 18, tiende lid, van de PW een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken.
4.2.
Niet in geschil is dat appellant was opgeroepen voor een gesprek met de arbeidscoach op 3 juli 2018 en op 9 juli 2018 en dat hij niet is verschenen op deze gesprekken. Door niet te verschijnen op de uitnodigingen voor gesprekken met de werkcoach is appellant de verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar zijn mogelijkheden tot arbeidsinschakeling als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW niet nagekomen. Vaststaat dat de bijstand van appellant al eerder met 100% was verlaagd over de maand april 2018 in verband met een gedraging als bedoeld in artikel 18, vierde lid, van de PW. De gedraging van appellant leidt op grond van de hiervoor onder 4.1 tot en met 4.1.2 vermelde bepalingen in beginsel tot een verlaging van de bijstand van 100% gedurende twee maanden.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat hij de afspraken van 3 juli 2018 en 9 juli 2018 op bepaalde gronden heeft afgezegd. Daarbij heeft hij gewezen op zijn sociale beperkingen waarover het college al in januari 2018 duidelijke signalen had en de rapporten van het Uwv van januari 2019. Hij stelt dat de gedraging hem daardoor niet kan worden verweten en dat het college had moeten afzien van het opleggen van een maatregel.
4.3.1.
Deze beroepsgrond slaagt niet. Anders dan appellant stelt had het college in januari 2018 geen signalen dat appellant wegens sociale beperkingen niet op de gesprekken zou kunnen verschijnen. Het in 1.2 bedoelde rapport van de arbeidsdeskundige van 14 november 2017 vermeldt weliswaar dat appellant sociale angst heeft, maar niet dat persoonlijk contact met een werkcoach niet mogelijk is. Appellant is ook verschenen op twee gesprekken met de werkcoach in januari 2018. Appellant heeft in de in 1.6 en 1.7 genoemde e-mailberichten, waarin hij zich heeft afgemeld voor de gesprekken van 3 juli 2018 en 9 juli 2018, geen melding gemaakt van zijn sociale beperkingen. Appellant heeft gemeld dat hij geen tijd heeft in verband met de lopende procedure tegen de bij besluit van 29 maart 2018 opgelegde maatregel. Dat de arbeidsdeskundige van het Uwv in de rapporten van 30 januari 2019 vermeldt dat appellant niet beschikt over arbeidsvermogen en forse beperkingen heeft op het gebied van persoonlijk en sociaal functioneren en daarom op medische gronden geen benutbare mogelijkheden heeft, leidt niet tot een ander oordeel. In deze rapporten staat namelijk tevens vermeld dat appellant een tussenstap kan zetten op weg naar de arbeidsmarkt en dat mogelijk is dat hij door middel van professionele begeleiding werkt aan zijn problematiek. Anders dan appellant betoogt, blijkt uit deze rapporten van het Uwv niet dat persoonlijk contact met een werkcoach niet mogelijk is. Geen grond bestaat dan ook voor de conclusie dat elke vorm van verwijtbaarheid bij appellant ontbrak.
4.4.
Appellant heeft verder met de door hem aangevoerde feiten en omstandigheden een beroep gedaan op de dringende redenen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW. Hij heeft aangevoerd dat op grond daarvan de maatregel moest worden gematigd. Ten aanzien van de vraag of zich, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen voordeden om de maatregel nader af te stemmen, is het volgende van belang.
4.4.1.
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18, tiende lid, van de PW volgt dat de invulling van het begrip ‘dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden’ in deze bepaling niet beperkt is tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden. Vergelijk de uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3676. Deze invulling is ruimer en omvat ook een beoordeling van de omstandigheden, de mogelijkheden en middelen van de betrokkene of het gezin. Deze invulling volgt ook uit het door de wetgever uitdrukkelijk voorgestane individualiseringsbeginsel bij een op te leggen maatregel. Dit betekent dat het begrip ‘dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden’ in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, en artikel 58, achtste lid, van de PW. Daarbij heeft het college, anders dan bij toepassing van de zojuist genoemde bepalingen, beoordelingsvrijheid bij de vraag of, gelet op bijzondere omstandigheden, van dringende redenen sprake is.
4.4.2.
Het college heeft zich blijkens het bestreden besluit bij de beoordeling van de dringende redenen in het geval van appellant onvoldoende rekenschap gegeven van het onder 4.4.1 opgenomen toetsingskader. Bij de beoordeling van de omstandigheden, mede omvattend de persoonlijke omstandigheden, de mogelijkheden en de middelen van appellant, heeft het college geen rekening gehouden met de forse beperkingen van appellant. Daarmee is het college de grenzen van een redelijke wetsuitleg te buiten gegaan. Over deze beperkingen heeft het college in hoger beroep een e-mailbericht van appellant van 20 juli 2018 als kantelpunt in de benadering van appellant door het college geduid. Dat heeft ertoe geleid dat onder meer het Uwv om advies is gevraagd. Het Uwv heeft geconcludeerd dat appellant door deze forse beperkingen geen benutbare mogelijkheden heeft. Deze beperking van de mogelijkheden van appellant en zijn persoonlijke omstandigheden heeft het college onvoldoende betrokken bij de vraag of sprake was van dringende redenen die tot beperking of herroeping van de maatregel konden leiden.
4.4.3.
In hoger beroep heeft het college ter zitting naar aanleiding van voor de zitting gestelde vragen van de Raad alsnog beoordeeld of zich in het geval van appellant dringende redenen, gelet op bijzondere omstandigheden als onder 4.4.1 bedoeld, voordeden. Het college heeft zich ter zitting op het standpunt gesteld dat in dit geval de persoonlijke omstandigheden en de beperking van de mogelijkheden van appellant, tot een matiging van de verlaging tot 50% voor de duur van twee maanden zouden moeten leiden. Met het verlagen van de bijstand met 50% gedurende twee maanden wordt volgens het college voldoende rekening gehouden met de dringende redenen als gevolg van de bijzondere omstandigheden van appellant.
4.5.
Uit 4.4 tot en met 4.4.2 volgt dat het college in redelijkheid niet tot het oordeel heeft kunnen komen dat, gelet op de bijzondere omstandigheden, geen dringende redenen noodzaakten tot matigen van de op te leggen maatregel van 100% gedurende twee maanden. De rechtbank heeft dit bij de aangevallen uitspraak niet onderkend. Dit betekent dat het hoger beroep slaagt en de aangevallen uitspraak moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen voor zover het de omvang van de verlaging van de bijstand betreft. Het college is met het in 4.4.3 bedoelde, ter zitting ingenomen, standpunt bij de beoordeling van de dringende redenen, gelet op bijzondere omstandigheden, de grenzen van een redelijke wetsuitleg niet te buiten gegaan. Ervanuit gaande dat een nieuw te nemen besluit op het bezwaar tegen het besluit van 17 juli 2018 op dit standpunt zou worden gebaseerd ziet de Raad, met het oog op een definitieve beslechting van het geschil, aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door de verlaging van de bijstand bij wijze van maatregel met ingang van 1 augustus 2018 te matigen tot 50% gedurende twee maanden.
5. De Raad zal bepalen dat het college het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht aan appellant vergoedt. Voor een veroordeling in de kosten van appellant bestaat geen aanleiding omdat appellant zelf beroep en hoger beroep heeft ingediend en geen kosten voor verleende rechtsbijstand heeft gemaakt.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 17 oktober 2018 gegrond;
- vernietigt dat besluit voor zover het de omvang van de verlaging van de bijstand betreft;
- bepaalt dat de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 augustus 2018 wordt verlaagd met 50% gedurende twee maanden;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 17 oktober 2018;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 174,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink, in tegenwoordigheid van D. Bakker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 22 december 2020.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) D. Bakker