Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Rotterdam van 9 februari 2018, 17/4510, en van 15 juni 2018, 17/6688 (aangevallen uitspraken)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Barendrecht (college)
Datum uitspraak: 1 december 2020
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. J.I.T. Sopacua, advocaat, hoger beroepen ingesteld en een nader stuk ingediend.
Het college heeft verweerschriften en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgevonden op 20 oktober 2020. Appellante en mr. Sopacua hebben via videobellen aan de zitting deelgenomen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.V. Dieckmann.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante woont sinds 1 augustus 2009 in een huurwoning met een huurprijs boven de maximale huurgrens voor de huurtoeslag. Na beëindiging van haar uitkering op grond van de Werkloosheidswet ontving appellante vanaf 7 januari 2016 bijstand op grond van de Participatiewet (PW). Bij besluit van 25 februari 2016 heeft het college aan appellante voor de periode van 7 januari 2016 tot 7 juli 2016 bij wege van geldlening bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag toegekend ten bedrage van € 529,88 per maand. Hieraan heeft het college de voorwaarde verbonden dat appellante binnen twaalf maanden naar passende woonruimte verhuist en aan appellante de verplichting opgelegd zo spoedig mogelijk een urgentieverklaring aan te vragen. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
1.2.
Appellante heeft op 17 maart 2016 een aanvraag op grond van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004) ingediend voor krediet ter voorziening in de behoefte aan bedrijfskapitaal en voor de kosten van levensonderhoud voor de start van een onlineplatform onder de naam “[naam onlineplatform]”. Om haar privéschulden van
€ 100.000,- te saneren, verwachtte zij maximaal € 20.000,- nodig te hebben. Er was al een saneringstraject gestart.
1.3.
Bij besluit van 31 mei 2016 heeft het college de aanvraag om krediet afgewezen op de grond dat de levensvatbaarheid van het te starten bedrijf nog niet kon worden vastgesteld en heeft het college aan appellante met toepassing van het Bbz 2004 bijstand toegekend in de vorm van een geldlening voor de kosten van levensonderhoud, verhoogd met een woonkostentoeslag van € 548,88 per maand, voor een periode van zes maanden vanaf 1 juli 2016, de met appellante afgesproken startdatum van haar bedrijf. Het vermogen is daarbij vastgesteld op € 98.400,- negatief. Een oordeel over de levensvatbaarheid van het bedrijf zou eerst na afloop van genoemde periode aan de hand van de resultaten over deze periode worden gegeven.
1.4.
Bij besluit van 29 augustus 2016 heeft het college, na een daartoe strekkende aanvraag, bijzondere bijstand in de vorm van een geldlening tot een bedrag van € 3.000,- toegekend voor de kosten van schuldbemiddeling ten bedrage van € 5.310,-. Het door appellante tegen dit besluit gemaakte bezwaar is bij besluit van 5 december 2016 niet-ontvankelijk verklaard. Daartegen heeft appellante geen rechtsmiddel aangewend.
1.5.
Op 5 december 2016 heeft appellante het college een voorstel gedaan voor een integrale maatwerkoplossing. Dat voorstel hield, voor zover van belang, in dat het college de kosten van schuldhulpverlening van € 5.310,- zou vergoeden en een lening zou verstrekken voor de kosten van afkoop van de schulden in een minnelijk traject ten bedrage van € 7.000,- tot € 15.000,-, de woonkostentoeslag 2017 van, naar verwachting, een bedrag van ongeveer € 3.000,- en een Bbz-uitkering voor het jaar 2017 van, naar verwachting, een bedrag van ongeveer € 4.500,-.
1.6.
Bij brief van 19 december 2016 (maatwerkvoorstel) heeft het college in reactie daarop een tegenvoorstel gedaan met de volgende inhoud en toelichting. Onder het kopje schuldhulpkosten staat vermeld dat het college weigert om € 5.310,- om niet te verstrekken. Bij wijze van uitzondering is het college bereid Bbz-krediet te verschaffen voor schuldsanering. Het college heeft geen zicht op de levensvatbaarheid van het bedrijf waardoor onzeker is dat het bedrijf voor de langere termijn voldoende inkomen biedt. Om appellante bij te staan in de complexe situatie, ziet het college af van de vordering tot terugbetaling van het voorschot aan bijzondere bijstand ten bedrage van € 3.000,-. Onder het kopje ‘afkoopsom minnelijk traject’ staat dat de klantmanager appellante heeft aangeboden een Bbz-krediet beschikbaar te stellen van € 15.000,- om tot overeenstemming te komen met haar schuldeisers. Aan het definitief beschikbaar stellen van het krediet worden de volgende voorwaarden gesteld. Binnen zes maanden na ontvangst van de nog te nemen beschikking moet worden aangetoond dat de schuldsanering succesvol is geweest. Daarna moet nog sprake zijn van voortzetting van het bedrijf. Mocht appellante van deze mogelijkheid gebruik willen maken, dan kan zij de aan haar toegezonden formulieren voor het indienen van een aanvraag voor Bbz-krediet en voortzetting van de Bbz-uitkering vanaf 1 januari 2017, ingevuld retourneren. Hierbij is van belang dat appellante op zo kort mogelijke termijn start met de exploitatie van haar bedrijf. De lopende Bbz-uitkering en woonkostentoeslag kunnen in samenhang hiermee worden verlengd van 1 januari 2017 tot 1 juli 2017. Aan het slot van de brief is de volgende passage opgenomen:
“(…)We hopen (...) dat we u hiermee een passend voorstel hebben gedaan om u (…) te ondersteunen bij het oplossen van uw schulden (…)
Indien u akkoord bent verzoeken wij u een exemplaar van deze brief (…) voor akkoord te ondertekenen (…). Deze brief is geen besluit. U kunt tegen deze brief dan ook geen bezwaar maken. Wel kunt u met betrekking tot het Bbz-krediet, de woonkostentoeslag en de Bbz‑uitkering een aanvraag indienen. Het besluit dat op deze onderdelen zal worden genomen staat (…) open voor bezwaar en beroep.”
1.7.
Op 19 januari 2017 heeft appellante een aanvraag op grond van het Bbz 2004 (Bbz‑aanvraag) ingediend voor de kosten van levensonderhoud met ingang van 1 januari 2017 en voor bedrijfskapitaal ten bedrage van € 15.000,- bestemd voor sanering van schulden, terugbetaling van het bedrag van € 2.310,- voor de kosten van schuldbemiddeling die haar moeder heeft voorgeschoten, en voor lopende bedrijfskosten (Bbz-krediet). Appellante heeft daarbij vermeld te verwachten per 1 juli 2017 zelf in haar bestaanskosten te kunnen voorzien. Ook heeft zij vermeld dat het een probleem is als het Bbz-krediet pas na succesvolle schuldsanering wordt uitbetaald.
1.8.
De klantmanager van het college heeft appellante op 27 januari 2017 in een e-mailbericht, onder verwijzing naar het maatwerkvoorstel, over de hoogte van het onder opschortende voorwaarden toe te kennen Bbz-krediet bericht dat het door appellante genoemde bedrag van € 15.000,- uitgangspunt is en dat daarmee het toegekende bedrag aan bijzondere bijstand ter hoogte van € 3.000,- zou moeten worden verrekend, maar dat daarvan wordt afgezien als appellante akkoord gaat met het voorstel op het onderdeel ‘Schuldhulpkosten’.
1.9.
Appellante heeft bij e-mailbericht van 27 januari 2017 op het onder 1.8 genoemde e-mail bericht geantwoord dat zij uiteraard akkoord is met het om niet verstrekken van de € 3.000,-, maar dat zij niet akkoord is met de overige punten van het maatwerkvoorstel.
1.10.
Bij brief van 16 februari 2017 heeft het college appellante naar aanleiding van de Bbz‑aanvraag van 19 januari 2017 bericht dat geen formele reactie is ontvangen op het maatwerkvoorstel en dat dit maakt dat het feitelijk onmogelijk is om de hoogte van het krediet te bepalen. Het college heeft appellante een hersteltermijn geboden en haar verzocht uiterlijk op 28 februari 2017 een ‘voor akkoord’ getekende kopie van het maatwerkvoorstel aan het college te sturen.
1.11.
Bij e-mailberichten van 28 februari 2017 heeft appellante de klantmanager bericht dat zij een bedrag van € 2.310,- aan Bbz-krediet nodig heeft voor het aan haar moeder terug te betalen voorschot, € 2.690,- voor de kosten bedrijfsvoering van de eerste helft van het jaar 2017 en € 15.000,- voor finale kwijtschelding van de schuldeisers. Ook heeft zij meegedeeld dat het college met het maatwerkvoorstel waarmee zij het op diverse punten inhoudelijk oneens is en dat bovendien inhoudelijk onvolledig is, een akkoord probeert te forceren.
1.12.
Op 26 maart 2017 heeft appellante opnieuw bijzondere bijstand in de vorm van een woonkostentoeslag op grond van de PW aangevraagd (PW-aanvraag).
1.13.
Bij besluit van 16 mei 2017, gehandhaafd bij besluit van 11 oktober 2017 (bestreden besluit 1) heeft het college, voor zover hier van belang, de Bbz-aanvraag afgewezen. Het college heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat het door appellante te starten bedrijf niet levensvatbaar is vanwege de schuldenlast.
1.14.
Bij besluit van 9 juni 2017, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 oktober 2017 (bestreden besluit 2), heeft het college de PW
-aanvraag afgewezen op de grond dat appellante niet heeft voldaan aan haar verplichting om goedkopere woonruimte te vinden, omdat zij er niet alles aan heeft gedaan om passende en betaalbare woonruimte te krijgen. Zij heeft slechts enkele pogingen ondernomen om huisvesting te vinden en alleen in de gemeente Barendrecht gezocht en niet in de regio.
-aanvraag afgewezen op de grond dat appellante niet heeft voldaan aan haar verplichting om goedkopere woonruimte te vinden, omdat zij er niet alles aan heeft gedaan om passende en betaalbare woonruimte te krijgen. Zij heeft slechts enkele pogingen ondernomen om huisvesting te vinden en alleen in de gemeente Barendrecht gezocht en niet in de regio.
2. Bij de aangevallen uitspraken heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellante zich tegen de aangevallen uitspraken gekeerd
.Zij heeft aangevoerd dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Het maatwerkvoorstel van het college hield onder meer in dat het college bij de beoordeling van haar Bbz-aanvraag de vraag naar de levensvatbaarheid van haar te starten onderneming buiten beschouwing zou laten en dat haar PW-aanvraag zou worden ingewilligd ongeacht of zij had gezocht naar goedkopere woonruimte.
.Zij heeft aangevoerd dat het college het vertrouwensbeginsel heeft geschonden. Het maatwerkvoorstel van het college hield onder meer in dat het college bij de beoordeling van haar Bbz-aanvraag de vraag naar de levensvatbaarheid van haar te starten onderneming buiten beschouwing zou laten en dat haar PW-aanvraag zou worden ingewilligd ongeacht of zij had gezocht naar goedkopere woonruimte.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven
omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. Zie de uitspraak van 31 december 2019, ECLI:CRVB:2019:4351.
4.2.
Beantwoord moet worden de vraag of appellante uit het maatwerkvoorstel redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat bij de beoordeling van haar Bbz-aanvraag, in afwijking van het Bbz 2004, de levensvatbaarheid van het te starten bedrijf buiten beschouwing zou blijven en dat haar aanvraag om bijstand voor woonkosten zonder nadere toetsing aan de regels voor bijzondere bijstandverlening, zou worden ingewilligd. Deze vraag wordt ontkennend beantwoord.
4.2.1.
Niet in geschil is dat bij toetsing van de Bbz-aanvraag aan het Bbz 2004 en bij toetsing van de PW-aanvraag aan de regels voor bijzondere bijstand, de aanvragen konden worden afgewezen op de gronden genoemd in de bestreden besluiten. Verder is niet (meer) in geschil dat appellante het maatwerkvoorstel niet heeft geaccepteerd.
4.2.2.
Het maatwerkvoorstel houdt in dat het college, hoewel het college geen zicht had op de levensvatbaarheid van het bedrijf, de aanvragen voor een Bbz-krediet, Bbz-uitkering en voor bijstand voor woonkosten, zou inwilligen volgens het maatwerkvoorstel en onder de daarin opgenomen voorwaarden. Dit betekent dat het college bij akkoordverklaring door appellante de aanvragen niet zou toetsen aan de toepasselijke bepalingen van het Bbz 2004 en de regels voor bijzondere bijstand. Uit met name de in het maatwerkvoorstel opgenomen voorwaarden blijkt dat het college met het totale pakket beoogde te bereiken dat de privéschulden van appellante zouden worden gesaneerd en dat appellante na bijstandverlening voldoende inkomsten uit het bedrijf zou genereren om het bedrijf voort te zetten en aldus in haar levensonderhoud te voorzien.
4.2.3.
Het maatwerkvoorstel omvat meerdere onderdelen, die het college als een totaalpakket aan appellante heeft gepresenteerd. Dit blijkt uit de woorden “een passend voorstel” aan het slot van het maatwerkvoorstel en uit het daarin opgenomen verzoek aan appellante om de brief met het maatwerkvoorstel, waarin alle onderdelen zijn opgenomen, voor akkoord te ondertekenen. Dit blijkt ook uit de brief van het college van 16 februari 2017 waarin het college het maatwerkvoorstel een integraal voorstel noemt en appellante opnieuw vraagt om daarmee akkoord te gaan voor de in die brief genoemde datum. Ook uit de inhoud van het maatwerkvoorstel blijkt dat het om een totaalpakket ging. Uit het ter beschikking te stellen krediet mochten bij wijze van uitzondering de kosten worden betaald die nodig zijn om met de schuldeisers tot overeenstemming te komen. Uitdrukkelijk legt het college ook een relatie tussen het beschikbaar stellen van het Bbz-krediet en de verlenging van de woonkostentoeslag.
4.2.4.
Uit 4.2.2 en 4.2.3 volgt dat voor appellante redelijkerwijs duidelijk moet zijn geweest dat het college uitsluitend bereid was om in strijd met de daarvoor geldende regelgeving, waaronder de eis dat sprake is van een levensvatbaar bedrijf, toepassing te geven aan het maatwerkvoorstel, als appellante daarmee akkoord zou gaan. Appellante mocht er niet op vertrouwen dat zij zonder akkoord te gaan met het maatwerkvoorstel, aanspraak zou kunnen maken op toepassing van onderdelen daarvan. Het maatwerkvoorstel bevat daarvoor geen enkele aanwijzing. Dat blijkt ook niet uit latere e-mailberichten van het college.
4.3.
Uit 4.2. volgt dat de hoger beroepen niet slagen, zodat de aangevallen uitspraken moeten worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraken.
Deze uitspraak is gedaan door E.C.G. Okhuizen als voorzitter en M. van Paridon en Y.J. Klik als leden, in tegenwoordigheid van T. Ali als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 december 2020.
(getekend) E.C.G. Okhuizen
(getekend) T. Ali