Uitspraak
19.1892 WSF
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
21 maart 2019, 18/7502 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (minister)
Datum uitspraak: 5 februari 2020
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E.E. Dekker, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 december 2019. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Dekker. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. drs. E.H.A. van den Berg .
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante heeft op 23 april 2017 voor haar masteropleiding ‘History of Art’ aan het Courtauld Institute of Art in het Verenigd Koninkrijk studiefinanciering op grond van de Wet studiefinanciering 2000 (Wsf 2000) aangevraagd.
1.2.
Door middel van een wijzigingsformulier van 26 juni 2018 heeft appellante aan de minister doorgegeven dat zij met ingang van 1 oktober 2018 de driejarige Postgraduate opleiding ‘Conservation of Easel Paintings’ gaat volgen aan hetzelfde opleidingsinstituut waar zij al studeerde.
1.3.
Bij besluit van 3 augustus 2018 heeft de minister aan appellante bericht dat zij voor de onder 1.2 vermelde opleiding geen studiefinanciering kan ontvangen. Daarbij is (impliciet) verwezen naar een advies van de Nuffic.
1.4.
Appellante heeft tegen de afwijzing op 6 september 2018 bezwaar gemaakt en zij heeft daarbij gesteld dat de opleiding die zij volgt eigenlijk van een hoger niveau is dan de masteropleiding die zij daarvoor aan dezelfde onderwijsinstelling volgde.
1.5.
Bij besluit van 29 november 2018 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 3 augustus 2018 ongegrond verklaard. De minister heeft daaraan een van de Nuffic verkregen nader advies ten grondslag gelegd. Dit advies houdt in dat de opleiding die appellante wil volgen, niet voldoet aan de voorwaarden voor toekenning van studiefinanciering.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daartoe is overwogen dat de minister de afwijzing van appellantes aanvraag heeft gebaseerd op adviezen van de Nuffic van 25 juli 2018 (in de aanvraagfase) en 26 november 2018 (in de bezwaarfase). Daarin heeft de Nuffic gesteld niet te kunnen garanderen dat het eindniveau van appellantes opleiding vergelijkbaar is met dat van een Nederlandse opleiding die recht geeft op studiefinanciering. De opleiding komt naar zijn doelstellingen het meest overeen met (slechts) een deel van de wetenschappelijke masteropleiding in Conservation and Restauration of Cultural Heritage, zoals aangeboden door de Universiteit van Amsterdam (UvA), en is daarom niet vergelijkbaar met een afgeronde Nederlandse master. Ook in het Verenigd Koninkrijk leidt de opleiding niet tot een mastergraad maar tot een Postgraduate diploma. Dat is in het Britse onderwijssysteem een onderdeel van een masteropleiding dat bij verdere studie leidt tot vrijstellingen in het masterprogramma. Een wezenlijk verschil met een universitaire master is dat het met dit diploma niet mogelijk is om te worden toegelaten tot een PhD.
3.1.
Bij uitspraak van 11 september 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:3015, heeft de voorzieningenrechter van de Raad beslist op het verzoek om voorlopige voorziening van appellante. De voorzieningenrechter heeft overwogen dat naar zijn voorlopig oordeel de opleiding van appellante niet voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.14 van de Wsf 2000. De minister is in overweging gegeven zich, gelet op de bijzondere omstandigheden van het geval, te beraden op toepassing van de hardheidsclausule van artikel 11.5 van de Wsf 2000.
3.2.
De minister heeft de motivering van het bestreden besluit aangevuld bij brief van 11 november 2019. De minister heeft meegedeeld voor toepassing van de hardheidsclausule geen aanleiding te zien. Daarbij is verwezen naar een nader, ongedateerd, advies van de Nuffic, bijgevoegd bij een mailbericht van 5 november 2019.
3.3.
Appellante heeft in hoger beroep – uitgebreid gemotiveerd, maar hier kort en zakelijk weergegeven – naar voren gebracht dat het niveau van haar opleiding bij het Courtauld Institute op z’n minst vergelijkbaar is met een Nederlandse master en dat deze mogelijkheden geeft om te worden toegelaten tot een PhD, wat door de Nuffic niet is onderkend. De doelstelling van de opleiding is – ook – de voorbereiding op een PhD. De opleiding is vergelijkbaar met een master’s+ programma Conservation and Restoration of Cultural Heritage, zoals aangeboden door de UvA, en er wordt aan de opleiding die appellante volgt een volwaardig masterprogramma verzorgd. Daarmee is het afsluitende examen van appellante vergelijkbaar met een afsluitend examen in Nederland. Appellante meent dat de opleiding die zij volgt, voldoet aan de voorwaarden die in artikel 2.14 van de Wsf 2000 zijn neergelegd. Voor het geval die opvatting niet wordt gevolgd, stelt zij zich op het standpunt dat, anders dan de minister heeft betoogd in zijn brief van 11 november 2019, toepassing moet worden gegeven aan artikel 11.5 van de Wsf 2000 (hardheidsclausule).
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Het wettelijke kader
4.1.1.
In artikel 2.14, tweede lid, van de Wsf 2000 is, voor zover hier van belang, bepaald dat in aanmerking voor studiefinanciering komt een student die is ingeschreven voor het volgen van onderwijs aan een opleiding buiten Nederland, voor zover in Nederland voor een vergelijkbaar soort opleiding studiefinanciering wordt verstrekt, het niveau en de kwaliteit van de opleiding vergelijkbaar zijn met overeenkomstige opleidingen in de zin van de Wet op het hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek (WHW) en het afsluitend examen voor de opleiding vergelijkbaar is met een afsluitend examen voor overeenkomstige opleidingen in de zin van de WHW.
4.1.2.
In het derde lid van artikel 2.14 van de Wsf 2000 is bepaald dat de minister vaststelt of een opleiding buiten Nederland voldoet aan de criteria, bedoeld in het tweede lid. In de memorie van toelichting bij artikel 2.14 van de Wsf 2000 (Kamerstukken II 2006/07, 30 933, nr. 3, blz. 7-9 en 25) is opgenomen dat de minister bij deze beoordeling gebruik zal maken van het oordeel van de Nuffic.
4.1.3.
In de tweede volzin van het derde lid van het artikel is bepaald dat voor de opleiding buiten Nederland de duur en de vorm van de studiefinanciering wordt vastgesteld overeenkomstig de duur en de vorm waarin deze voor een vergelijkbare opleiding in Nederland wordt verstrekt.
4.1.4.
In artikel 11.5 van de Wsf 2000 is bepaald dat de minister voor bepaalde gevallen de wet buiten toepassing kan laten of daarvan kan afwijken voor zover toepassing gelet op het belang dat deze wet beoogt te beschermen, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
De afbakening van het geschil
4.2.
Tussen partijen is niet in geschil dat de opleiding van appellante in niveau en kwaliteit vergelijkbaar is met de opleiding Conservation and Restoration of Cultural Heritage, zoals aangeboden door de UvA. In geschil is of de opleiding van appellante voldoet aan de voorwaarde dat – ook – het afsluitende examen voor appellantes opleiding aan het Courtauld Institute vergelijkbaar is met een afsluitend examen voor een overeenkomstige (master)opleiding in Nederland waarvoor studiefinanciering wordt verstrekt en, als dat niet het geval is, of de minister in de bijzondere omstandigheden aanleiding had behoren te zien toepassing te geven aan de hardheidsclausule.
De adviezen van de Nuffic / de vergelijkbaarheid van de afsluitende examens
4.3.1.
Aan de memorie van toelichting bij de wijziging van artikel 2.14 van de Wsf 2000 per
1 september 2007 (Kamerstukken II 2006/07, 30 933, nr. 3, blz. 7) wordt het volgende ontleend:
“Bij de beoordeling van de vraag of meeneembare studiefinanciering wordt verstrekt voor buitenlandse opleidingen zal in ieder geval moeten vaststaan dat de student, door het met goed gevolg afronden van een opleiding, een diploma zal verwerven dat qua niveau ten minste overeenkomt met een Nederlands hoger onderwijsdiploma. (…). Samenvattend zal Nuffic van elke opleiding in het buitenland waarvoor een student studiefinanciering aanvraagt, nagaan of de opleiding van voldoende kwaliteit is en wordt afgesloten met een diploma dat ten minste het niveau heeft van een Nederlands hoger onderwijsdiploma.”
4.3.2.
De Nuffic heeft algemene waarderingscriteria opgesteld aan de hand waarvan getoetst wordt of een buitenlandse opleiding recht geeft op studiefinanciering. Ingevolge deze criteria wordt in eerste instantie bekeken of de buitenlandse opleiding in het desbetreffende land geaccrediteerd is. Is daarvan geen sprake, dan wordt bezien of de onderwijsinstelling c.q. de opleiding op andere wijze is erkend. Vervolgens kan aan de hand van nader omschreven kenmerken worden bepaald of een buitenlandse opleiding op één lijn is te stellen met Nederlands WO of HBO. De Nuffic maakt daarbij gebruik van de zogeheten Landenmodules, waarvan er ook een is geschreven over het onderwijs in het Verenigd Koninkrijk.
4.3.3.
Voor de opleiding die appellante volgt, heeft de Nuffic aan de hand van haar waarderingscriteria en onder verwijzing naar de Landenmodule voor het Verenigd Koninkrijk aan de minister geadviseerd daarvoor geen studiefinanciering toe te kennen omdat de opleiding niet voldoet aan de in artikel 2.14 van de Wsf 2000 gestelde voorwaarden. De opleiding is volgens de Nuffic naar doelstelling niet vergelijkbaar met een afgeronde Nederlandse master. In het onder 3.2 bedoelde advies heeft de Nuffic onder meer nog gesteld dat uit de beschikbare informatie nergens blijkt dat het Postgraduate Diploma toegang geeft tot een promotietraject. In zoverre geldt voor toegang tot dat traject op vergelijkbare wijze de regeling die is neergelegd in artikel 7.18 van de WHW.
4.3.4.
Uit met name de adviezen van 25 juli 2018 en 26 november 2018 volgt dat de Nuffic voor de vergelijkbaarheid van het afsluitende examen van appellante met een Nederlands afsluitend examen, heeft bezien hoe het diploma van appellante zou kunnen passen binnen het systeem van de WHW. Haar conclusie daarbij was dat, nu het Postgraduate Diploma in Nederland niet bestaat en het – in normale gevallen – niet het niveau vertegenwoordigt van een afsluitend examen van een masteropleiding, er niet een graad wordt behaald die past binnen het systeem van de WHW, en dat dus geen sprake is van een vergelijkbaar afsluitend examen.
4.4.1.
Naar het oordeel van de Raad heeft de minister de adviezen van de Nuffic in zoverre aan het bestreden besluit ten grondslag mogen leggen. Het afsluitende examen in de zin van artikel 2.14 van de Wsf 2000 waarmee appellante haar opleiding afsluit is niet hetzelfde als het afsluitende examen van de master aan de UvA. In deze vorm bestaat zo’n examen ook niet in Nederland. Voor het beoordelen van de vergelijkbaarheid mag de Nuffic kijken naar de mogelijkheden die het buitenlandse afsluitende examen biedt voor de toegang tot vervolgopleidingen. Is die toegang er niet, dan is van een vergelijkbare opleiding met een vergelijkbaar afsluitend examen geen sprake. De Raad verwijst in dit verband naar zijn uitspraak van 11 januari 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:BY8293.
4.4.2.
Wat appellante heeft aangevoerd in het kader van de vergelijkbaarheid van haar opleiding met de opleiding aan de UvA leidt niet tot een ander oordeel. Dat de opleiding feitelijk toegang kan geven tot een vervolgopleiding op PhD-niveau brengt immers nog steeds niet mee dat sprake is van toelating op basis van een verworven graad. Ook in het Nederlandse systeem bestaat, gelet op artikel 7.18, derde lid, van de WHW, de toelating tot promotieonderzoek zonder een mastergraad naast de mogelijkheid van toelating wanneer zo’n graad wel is behaald.
De toepassing van de hardheidsclausule
4.5.1.
Het gegeven dat de opleiding niet aan de strikte voorwaarden van artikel 2.14 van de Wsf 2000 voldoet, brengt evenwel niet zonder meer mee dat de aanvraag niet (gedeeltelijk, voor de maximale periode waarvoor in Nederland voor een vergelijkbare opleiding studiefinanciering kan worden verstrekt) zou kunnen of moeten worden gehonoreerd.
4.5.2.
Appellante heeft verklaringen ingebracht van [X.] en [Y.] , beiden als afdelingshoofd werkzaam bij het Courtauld Institute, [Z.] , bestuursvoorzitter van de European Network for Conservation-Restauration Education, [W.] , hoogleraar aan de Birkbeck University in Londen, en [V.] , senior onderzoeker aan de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed en als hoogleraar aan de UvA werkzaam bij de Capaciteitsgroep Conservering en Restauratie. Deze verklaringen bieden, zeker wanneer zij in onderlinge samenhang worden bezien, voldoende aanknopingspunten voor het aannemen van een bijzondere situatie. Naar voren komt dat appellante een opleiding volgt die in hoog aanzien staat en die is ingebed in het kwaliteitszorgsysteem in het Verenigd Koninkrijk. Aan de opleiding worden slechts vijf studenten per jaar toegelaten. De opleiding heeft volgens [V.] een volwaardig masterprogramma en is qua inhoud zeker vergelijkbaar met het in Nederland aan de UvA te volgen master’s+ programma Conservering en Restauratie. Uit de adviezen van de Nuffic komt naar voren dat de opleiding van appellante naar doelstelling het meest overeenkomt met een deel van de opleiding van de UvA, maar die stelling is niet onderbouwd, ook niet nadat de voorzieningenrechter van de Raad heeft overwogen dat op dit punt nader feitenonderzoek zou kunnen plaatsvinden. Er is daarom geen aanleiding de verklaring van [V.] niet te volgen. Met haar opleiding behaalt appellante volgens de Nuffic geen diploma dat formeel recht geeft op doorstroming naar een PhD, maar uit meer dan tien door [X.] en appellante aangedragen voorbeelden en uit de verklaring van [V.] blijkt dat voor die doorstroming in de praktijk van het desbetreffende vakgebied geen belemmering bestaat, niet in het Verenigd Koninkrijk, noch in Nederland. Er is geen aanleiding te twijfelen aan de door appellante aangedragen voorbeelden. Dat het voor een deel zou gaan om personen die hun studie hebben afgerond toen de meeneembare studiefinanciering nog niet bestond, is niet van belang. Uit het onder 3.2 genoemde nadere advies van de Nuffic komt voorts naar voren dat de Nuffic geen vergelijkbaar ‘geval’ heeft in haar archief, dat de studielast van de opleiding van appellante ongebruikelijk zwaar is, dat de opleiding in geen enkel aspect lijkt op de standaard Postgraduate Diploma opleiding in het Verenigd Koninkrijk, dat de eindkwalificatie niet de gangbare regels van het Britse onderwijssysteem lijkt te volgen en dat de opleiding is ingeschaald op EQF-niveau 7, waaronder ook masterkwalificaties vallen. De reden dat de opleiding tot een Postgraduate Diploma leidt, is niet dat het niveau lager ligt dan een masteropleiding, maar de wens te kunnen inspelen op eventuele (wijzigende) behoeften van het werkveld. Binnen de (vastliggende) structuur van een masterprogramma bestaat die mogelijkheid niet.
4.5.3.
Uit wat is overwogen onder 4.5.2 volgt dat sprake is van een bijzondere opleiding, die op het afsluitende examen na voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.14 van de Wsf 2000. De opleiding volgt ook niet de gangbare eindkwalificaties in het Britse onderwijssysteem, zodat, ook gelet op de studielast, in dit geval niet kan worden gezegd dat het diploma (slechts) kan worden beschouwd als een tussentijdse kwalificatie. Uit zowel de adviezen van de Nuffic als de verschillende verklaringen komt daarnaast naar voren dat de opleiding wordt afgesloten met een diploma dat, gelet op het EQF-niveau, ten minste het niveau heeft van een Nederlands hoger onderwijsdiploma.
4.5.4.
Wat de minister heeft aangevoerd ter onderbouwing van zijn standpunt dat de hardheidsclausule niet behoefde te worden toegepast, bevestigt de niet-vergelijkbaarheid van de afsluitende examens, maar gaat voorbij aan de bijzondere omstandigheden van het geval. Dat geldt ook voor de stelling dat de keuze die de onderwijsinstelling heeft gemaakt om te kunnen inspelen op de eisen van het werkveld niet vrijblijvend kan worden gemaakt, in die zin dat dergelijke keuzes gevolgen hebben voor het recht op studiefinanciering.
4.5.5.
Wat is overwogen onder 4.5.1 tot en met 4.5.4 brengt mee dat de minister in dit concrete geval niet in redelijkheid tot de beslissing heeft kunnen komen studiefinanciering voor deze opleiding te weigeren. De weigering is ook niet in overeenstemming met de bedoeling van de wetgever, zoals die bijvoorbeeld blijkt uit de onder 4.3.1 weergegeven passage uit de wetsgeschiedenis. De beslissing van de minister kan de terughoudende toetsing die een rechter in deze situatie moet toepassen dan ook niet doorstaan.
De conclusie
4.6.
Wat is overwogen onder 4.1.1 tot en met 4.5.5 betekent dat de aangevallen uitspraak niet in stand kan blijven. De Raad zal deze uitspraak daarom vernietigen. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Appellante heeft voor haar opleiding ‘Conservation of Easel Paintings’ aanspraak op studiefinanciering, een en ander in overeenstemming met het bepaalde in artikel 2.14, derde lid, tweede volzin, van de Wsf 2000, voor zover en voor zolang appellante ook aan de (overige) voorwaarden voor toekenning voldoet en blijft voldoen. De minister zal appellante ter uitvoering hiervan een nader besluit moeten toezenden binnen twee weken na deze uitspraak. De Raad zal met toepassing van artikel 8:113 van de Algemene wet bestuursrecht bepalen dat tegen dat besluit slechts beroep kan worden ingesteld bij de Raad.
5. Aanleiding bestaat om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in beroep en op € 1.050,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 29 november 2018 en de aanvulling daarop van
11 november 2019;
- draagt de minister op een besluit als omschreven onder 4.6 aan appellante toe te zenden binnen twee weken na deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 2.100,-;
- bepaalt dat de minister het door appellante voor het beroep en het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 175,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door J. Brand als voorzitter en T. Avedissian en A.T. Marseille als leden, in tegenwoordigheid van J.R. Trox als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 februari 2020.
(getekend) J. Brand
De griffier is verhinderd te ondertekenen.