Uitspraak
19.2956 AW, 19/2957 AW, 19/2958 AW
Datum uitspraak: 24 september 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 29 mei 2019, 17/823, 17/829 en 17/831 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de staatssecretaris van Defensie (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Dit geding, dat aanvankelijk is gevoerd ten name van de minister van Defensie (minister), is in verband met wijziging van taken voortgezet ten name van de staatssecretaris. Waar in deze uitspraak wordt gesproken over de staatssecretaris, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) verstaan de minister.
Namens appellant heeft [A] hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 31 juli 2020. Appellant is verschenen, bijgestaan door [A]. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. E.C.H. Pot.
mr. E.C.H. Pot.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking
getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
1.2.
Appellant was sinds 1 januari 1979 als burgerambtenaar werkzaam bij het Ministerie van Defensie, laatstelijk in de functie van [functie] bij de sectie [naam sectie] van de Directie [directie] van de [staf]. Tot de taken van appellant behoorde het beleid met betrekking tot de aanschaf van [producten X]’s ten behoeve van Defensie.
1.3.
Bij brief van 11 januari 2012 heeft de secretaris-generaal van Defensie appellant meegedeeld dat uit onderzoek naar onregelmatigheden bij de aanschaf van [producten X] ten behoeve van de politie ook kennis is genomen van beschuldigingen van onregelmatigheden bij de aanschaf van [producten X] ten behoeve van de Koninklijke Marechaussee. Deze beschuldigingen behelzen dat appellant zich op enigerlei wijze zou hebben laten bevoordelen door [importeurs van product X]. Daarom is een commissie ingesteld (commissie) om een nader feitenonderzoek uit te voeren naar onder meer de verwerving van [producten X]’s binnen Defensie, inclusief de positie en de rol van appellant in dit proces.
1.4.
Bij besluit van 2 februari 2012 is appellant met ingang van 16 januari 2012 tijdelijk – gedurende het onderzoek van de commissie – tewerkgesteld bij de Directie Vraag- en Aanbodmanagement van de divisie Facilitair & Logistiek bij het Commando Diensten Centra (CDC) te Utrecht.
1.5.
In haar onderzoeksrapport van 5 april 2012 heeft de commissie onder meer geconcludeerd dat appellant contacten met de civiele markt onderhield die zijn te kwalificeren als (in ernst variërende) schendingen van de integriteit. Omdat het de commissie onduidelijk was of er sprake was van strafbare feiten, heeft de commissie de staatssecretaris geadviseerd om hiervan melding te doen bij het Openbaar Ministerie (OM). Verder heeft de commissie geconcludeerd dat het onderwerp integriteit onvoldoende aandacht heeft gehad binnen de organisatie en dat het zeer lange functioneren van appellant op dezelfde integriteitsgevoelige functie een ongewenste en onaanvaardbare situatie is, die door de werkgever had moeten worden voorkomen.
1.6.
Bij brief van 11 april 2012 is appellant bericht dat zijn tijdelijke tewerkstelling bij het CDC zal voortduren. Bij brief van 11 mei 2012 is appellant meegedeeld dat de in het onderzoeksrapport vervatte conclusies worden onderschreven, waaronder de aanbeveling dat het gewenst is om functionarissen op integriteitsgevoelige functies niet langer dan een indicatieve periode van vijf jaar op die functie te laten. Daarom zal appellant, in het belang van de dienst, niet kunnen blijven functioneren op zijn huidige functie van [functie]. Aangegeven is verder dat er onvoldoende aanleiding is om te komen tot maatregelen conform hoofdstuk 8 van het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (Bard), maar dat de uitkomsten van het onderzoek door het OM aanleiding zouden kunnen zijn tot een verandering in deze waardering.
1.7.
Bij besluit van 22 juni 2012 is appellant in het belang van de dienst per 1 juli 2012 overgeplaatst naar de functie van senior stafmedewerker Arbo & Veiligheid bij de Directie P&O van de Bestuursstaf en is de tijdelijke tewerkstelling van appellant bij het CDC beëindigd. Op 7 augustus 2012 heeft de staatssecretaris bij de politie aangifte tegen appellant gedaan van ambtelijke corruptie.
1.8.
Bij besluit van 21 oktober 2013 is appellant, vanwege het vervallen van zijn functie, met ingang van 1 november 2013 aangewezen als herplaatsingskandidaat, waarbij een herplaatsingsperiode is gegeven van 1 november 2013 tot 1 mei 2015. Bij besluit van 15 oktober 2014 is de herplaatsingsperiode met zes maanden verlengd tot 1 november 2015.
1.9.
Op 10 juli 2015 heeft het OM een vervolgingsbeslissing genomen ten aanzien van appellant.
1.10.
Op 30 september 2015 is het overtolligheidsontslag, dat eventueel per 1 november 2015 zal plaatsvinden, tot nader order uitgesteld. Daaraan is ten grondslag gelegd dat de staatssecretaris zich, gezien de ernst van de gedragingen waarvoor vervolging is ingesteld en de mate van concreetheid van de justitiële en strafvorderlijke informatie, genoodzaakt ziet te onderzoeken of hij rechtspositionele maatregelen jegens appellant moet nemen.
1.11.
Bij brief van 14 oktober 2015 is appellant uitgenodigd om te worden gehoord in verband met de van het OM ontvangen justitiële en strafvorderlijke informatie. Op 23 oktober 2015 heeft de staatssecretaris naar aanleiding van zijn verzoek om inzage in het strafdossier van appellant diverse processen-verbaal van de lopende strafzaak van appellant van het OM ontvangen.
1.12.
Nadat de staatssecretaris bij afzonderlijke brieven van 18 december 2015 voornemens tot schorsing en strafontslag aan appellant kenbaar heeft gemaakt, waarop appellant zijn zienswijzen naar voren heeft gebracht, heeft de staatssecretaris appellant bij besluit van 18 maart 2016 met onmiddellijke ingang geschorst op grond van artikel 109, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bard zonder inhouding van zijn bezoldiging, waarbij is te kennen gegeven dat appellant niet langer toegang heeft tot defensielocaties (schorsing).
1.13.
Bij afzonderlijk besluit van 18 maart 2016 heeft de staatssecretaris appellant met ingang van 1 mei 2016 met toepassing van artikel 100, eerste lid, aanhef en onder l, van het Bard de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd (strafontslag). Hieraan is ten grondslag gelegd dat appellant door het aannemen van giften van zakelijke partners voor Defensie in strijd met artikel 70f, eerste lid, van het Bard en de aanwijzingen SG A/919 en SG A/872 (thans SG A/984) heeft gehandeld, wat als ernstig plichtsverzuim wordt gekwalificeerd. Daarbij heeft de staatssecretaris zich gebaseerd op de diverse processen-verbaal uit het strafdossier van appellant.
1.14.
Bij brief van 4 april 2016 heeft de staatssecretaris appellant meegedeeld dat hem met ingang van 1 mei 2016 ontslag is verleend en hij bij verwijtbaar ontslag geen aanspraak heeft op een WW-uitkering.
1.15.
Bij drie afzonderlijke besluiten van 22 december 2016 (bestreden besluiten) heeft de staatssecretaris de bezwaren van appellant gericht tegen de schorsing en het strafontslag ongegrond verklaard en het bezwaar van appellant tegen de brief van 4 april 2016 niet-ontvankelijk verklaard.
1.16.
Bij vonnis van de meervoudige kamer van de rechtbank Rotterdam van 22 februari 2018 (ECLI:NL:RBROT:2018:1339) is appellant veroordeeld tot een gevangenisstraf van één jaar onvoorwaardelijk voor (passieve) ambtelijke omkoping (meermalen gepleegd) en schending van het ambtsgeheim.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Hiertoe is, voor zover thans van belang, het volgende overwogen. De rechtbank heeft op grond van de verklaringen van appellant zoals weergegeven in de door het OM verstrekte processen-verbaal, die deel uitmaken van de gedingstukken, en het strafvonnis van de rechtbank Rotterdam van 22 februari 2018 geoordeeld dat voldoende is komen vast te staan dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan zeer ernstig plichtsverzuim bestaande uit de volgende gedragingen:
a. het aannemen van een gift van [bedrijf B] in de vorm van het gratis gebruiken van de door [bedrijf B] verstrekte tankpassen voor privétankbeurten;
b. het aannemen van een gift in de periode van 2001 tot en met 2011 in de vorm van het kosteloos deelnemen aan (buitenlandse) reizen.
De rechtbank is van oordeel dat de staatssecretaris deze aan appellant verweten gedragingen terecht heeft aangemerkt als zeer ernstig plichtsverzuim op grond waarvan het strafontslag kon worden gebaseerd. De rechtbank is van oordeel dat het ontslag niet onevenredig is met de aard en ernst van het vastgestelde plichtsverzuim. Aan een ambtenaar in een functie zoals die van appellant mogen hoge integriteitseisen worden gesteld. Appellant heeft niet aan deze integriteitseisen voldaan. De rechtbank is niet gebleken dat de staatssecretaris van zijn bevoegdheid gebruik heeft gemaakt in strijd met het gelijkheidsbeginsel of het willekeurverbod.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Het hoger beroep is beperkt tot de schorsing en het strafontslag en de daaraan als plichtsverzuim ten grondslag gelegde gedragingen a en b zoals vermeld in de aangevallen uitspraak.
De schorsing
4.2.
Op grond van artikel 109, tweede lid, aanhef en onder b, van het Bard kan de ambtenaar worden geschorst wanneer hem het voornemen tot bestraffing met onvoorwaardelijk ontslag is te kennen gegeven, dan wel hem die straf is opgelegd.
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat de staatssecretaris hem al in 2013 in het belang van de dienst had kunnen schorsen, zodat de grondslag om tot schorsing over te gaan door het lange tijdsverloop is komen te vervallen. Door hem al die tijd niet te schorsen terwijl daar wel voldoende aanleiding voor was, heeft de staatssecretaris bovendien de verwachting gewekt dat appellant niet zou worden ontslagen.
4.4.
Hierin wordt appellant niet gevolgd. De Raad is van oordeel dat de staatssecretaris in redelijkheid tot schorsing heeft kunnen overgaan gelijktijdig met het opleggen van het strafontslag. Dat de staatssecretaris appellant op een eerder moment in het belang van de dienst had kunnen schorsen, maakt niet dat de schorsing onrechtmatig is. Niet gezegd kan worden dat appellant er door het tijdsverloop tot aan de schorsing vanuit mocht gaan dat de staatssecretaris geen rechtspositionele maatregelen zou nemen. De staatssecretaris heeft vanaf het moment van instelling van de commissie aanleiding gezien appellant tijdelijk op andere posities te plaatsen en heeft na de rapportage van de commissie de beoordeling van disciplinaire maatregelen opgeschort tot het beschikbaar komen van de bevindingen van het strafrechtelijk onderzoek. Niet valt in te zien dat daaruit kan worden afgeleid dat van disciplinaire maatregelen zou worden afgezien.
Het strafontslag
4.5.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.6.
Appellant heeft samengevat betoogd dat hij zich niet schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, omdat hij niet in strijd met de integriteitsregels heeft gehandeld dan wel omdat deze hem niet duidelijk waren. De zakelijke contacten die hij onderhield met de auto-importeurs, leasemaatschappijen en autodealers waren steeds noodzakelijk voor een goede vervulling van zijn functie. De vakantiereizen waren daar onderdeel van en vonden plaats met medeweten van zijn leidinggevenden. De tankpassen heeft appellant nooit voor privédoeleinden gebruikt; deze waren bedoeld om zogenoemde demo auto’s, waaronder die voor de verkiezing van de zakenauto van het jaar – appellant zat in de jury – af te tanken.
4.7.
Dit betoog slaagt niet. Vast staat dat de integriteitsregels waar het betreft de periode in geding waren vastgesteld en onder meer kenbaar gemaakt op het bij Defensie in gebruik zijnde intranet. Voor zover deze integriteitsregels voor appellant onvoldoende duidelijkheid zouden bieden bij de vervulling van zijn functie had het op zijn weg gelegen daarover bij zijn leidinggevenden te informeren. De Raad kan appellant geheel niet volgen in zijn betoog dat de vele vakantiereizen nodig waren voor een goede uitoefening van de functie en in het belang van Defensie waren. Het wordt dan ook niet aannemelijk geacht dat dit steeds met toestemming van het bevoegd gezag heeft plaatsgevonden. Het aantal reizen en de aard daarvan is een zodanige extravagante overschrijding van wat een ambtenaar aan giften kan aannemen, dat niet kan worden volgehouden dat dit nodig was om zijn zakelijke netwerk te onderhouden.
De Raad is met de rechtbank van oordeel dat voldoende aannemelijk is geworden dat appellant de tankpassen voor privédoeleinden heeft gebruikt. Appellant heeft blijkens het proces-verbaal van verhoor van appellant op 19 mei 2015, proces-verbaalnummer 20120028, pagina’s 060251 en 060252, verklaard dat de tankpassen ook door hem privé werden gebruikt:
“V (
vraag van verbalisant): Maar heeft u hem ook gebruikt voor uw eigen voertuig? *”
vraag van verbalisant): Maar heeft u hem ook gebruikt voor uw eigen voertuig? *”
A (
antwoord): Dat zal ongetwijfeld een keer gebeurd zijn.
antwoord): Dat zal ongetwijfeld een keer gebeurd zijn.
V: Wist u dat dit niet mocht?
A: Nee, want dat was min of meer overeengekomen. Wat ik net zeg.
V: Maar wat was er dan wel overeengekomen?
A: Wat was er overeengekomen? Dat er een intern gebruik zou zijn voor de demo auto’s en in de voorkomende gevallen zou ik er zelf een keer gebruik van kunnen maken.”
Daarnaast is uit de gedingstukken af te leiden dat appellant vanaf het moment van het verkrijgen van de tankpassen, in tegenstelling tot de periode daarvoor, zelf geen enkele pinbetaling meer heeft verricht bij tankstations voor tankbeurten. De tankbeurten met de tankpassen hebben steeds in de buurt van de woonplaats van appellant plaatsgevonden en na het innemen van de tankpassen is appellant weer met zijn eigen bankpas voor tankbeurten gaan betalen. Dat dit op ambtsbelofte opgemaakte proces-verbaal achteraf niet door appellant of zijn raadsman zou zijn geaccordeerd, doet naar het oordeel van de Raad niet af aan de bewijskracht ervan. De Raad sluit zich dan ook aan bij het oordeel van de rechtbank dat de staatssecretaris de verweten gedragingen terecht heeft gekwalificeerd als plichtsverzuim. Nu niet gebleken is dat het plichtsverzuim niet aan appellant kan worden toegerekend, was de staatssecretaris bevoegd hem daarvoor een disciplinaire straf op te leggen.
De evenredigheid van het strafontslag
4.8.
Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat binnen Defensie en vooral binnen de afdeling waar appellant werkzaam was een cultuur heerste waarbinnen de integriteitsregels niet hoog in het vaandel stonden. Ook hanteerde de staatssecretaris geen eenduidig beleid ten aanzien van overtredingen van de integriteitsregels, wat volgens appellant een grote mate van willekeur opleverde. Gelet op deze cultuur en het willekeurig handelen had hem de straf van onvoorwaardelijk ontslag niet mogen worden opgelegd.
4.9.
Hierin wordt appellant niet gevolgd. De opgelegde disciplinaire maatregel is, gezien de ernst en de aard van de gedragingen, de betekenis hiervan voor het functioneren binnen de dienst en de terecht gestelde eisen van integriteit, betrouwbaarheid en verantwoordelijkheid van medewerkers van Defensie niet onevenredig aan het gepleegde plichtsverzuim. De Raad volgt de rechtbank in haar oordeel dat de door appellant geschetste cultuur binnen Defensie, wat daar ook van zij, appellant niet ontslaat van zijn eigen verantwoordelijkheid. Verwezen wordt naar de uitspraak van 9 juli 2020 (ECLI:NL:CRVB:2020:1444). Bij appellant gaat het bovendien om het jarenlang uitoefenen van een integriteitsgevoelige functie met veel contacten buiten Defensie. Hoewel Defensie hierin ook een verantwoordelijkheid heeft, neemt dat niet weg dat verondersteld mag worden dat bij appellant een meer dan algemeen bewustzijn bestond van de bij zijn specifieke functie passende integriteit op basis waarvan hij zich niet vatbaar had moeten tonen voor de door de autodealers, importeurs en leasemaatschappijen geboden gunsten.
4.10.
Uit het voorgaande volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, moet worden bevestigd. Bij deze uitkomst is een vergoeding van schade niet aan de orde. Het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade wordt dan ook afgewezen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- wijst het verzoek om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
H.C.P. Venema als leden, in tegenwoordigheid van M. Stumpel als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 september 2020.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) M. Stumpel