Uitspraak
19.2863 AW, 19/2864 AW
Datum uitspraak: 23 april 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 27 mei 2019, 16/5653 en 16/5654 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. E. van Es, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Van Es. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. B.J.M. Oenema, H.B.G. van der Zee MSc en mr. T.E.J.M. Smink.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking
getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
1.2.
Appellante was sinds 1986 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk in de
functie van [naam functie] . Zij heeft gedurende de periode van september 2015 tot en met januari 2016 fulltime de interne [naam opleiding] gevolgd. Sluitstuk van deze cursus was de eindopdracht [eindopdracht] . Dit betrof een volledige belastingcontrole inclusief een gesprek met een (geacteerde) belastingplichtige ondernemer. Na een conferentie over deze eindcasus van 20 januari 2016 tot en met 22 januari 2016, moest de eindopdracht thuis worden afgerond. Op 8 februari 2016 heeft in het kader van deze opleiding een eindgesprek plaatsgevonden tussen appellante en de docenten K en W, waarbij ook de leidinggevende van appellante, Z aanwezig was. Besproken is dat de docenten een vermoeden hadden dat appellante delen van de casus [eindopdracht] niet zelf had gemaakt. Naar aanleiding van dit gesprek hebben de docenten nader onderzoek gedaan naar onder andere de huiswerkopdrachten van appellante tijdens de opleiding, waaruit zij hebben geconcludeerd dat appellante regelmatig werk van anderen als eigen werk had ingeleverd. Daarop heeft op
17 februari 2016 een vervolggesprek plaatsgevonden tussen appellante en onder meer leidinggevenden Z en S, waarin appellante onder meer heeft verklaard dat zij stukken van anderen had ontvangen en zij deze naast haar eigen uitwerkingen had gebruikt.
1.3.
Naar aanleiding van een vermoeden van ernstig plichtsverzuim, te weten
opleidingsfraude, heeft de staatssecretaris appellante bij besluit van 19 februari 2016 voor de duur van het onderzoek hiernaar met onmiddellijke ingang de toegang tot de dienstgebouwen en het werk ontzegd.
1.4.
Op basis van de onderzoeksresultaten heeft de staatssecretaris bij brief van 23 juni 2016
zijn voornemen om over te gaan tot het opleggen van de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag dan wel, subsidiair, tot het verlenen van ongeschiktheidsontslag aan appellante bekendgemaakt.
1.5.
Gelet op dit voornemen heeft de staatssecretaris appellante bij besluit van 23 juni 2016
met ingang van 24 juni 2016 geschorst, de toegang tot dienstlokalen, dienstgebouwen en/of het werk, dan wel het verblijf aldaar ontzegd en besloten dat haar bezoldiging tijdens tenminste de eerste zes weken van de schorsing met één derde deel wordt ingehouden.
1.6.
Nadat appellante haar zienswijze had gegeven op het voornemen van 23 juni 2016, heeft
de staatssecretaris haar bij besluit van 20 juli 2016 wegens zeer ernstig plichtsverzuim per
22 juli 2016 primair de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd op grond van artikel 80 van Pro het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) in verbinding met artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR.
De staatssecretaris heeft de volgende gedragingen van appellante aangemerkt als plichtsverzuim:
a: zich willen en wetens, op niet toegestane wijze, met het oogmerk hier voordeel uit te behalen, schuldig maken aan fraude tijdens de interne [naam opleiding] door de zaken anders voor te stellen dan ze zijn, namelijk door een onjuiste weergave van de werkelijkheid te geven door opdrachten of uitwerkingen met actief geworven en verkregen voorkennis, waaronder uitwerkingen van anderen, te maken en in te leveren als zijnde haar eigen werk;
b: in het gesprek op 8 februari 2016 niet onmiddellijk naar waarheid en volledig openheid van zaken geven;
c: vanwege haar frauduleuze gedragingen het risico nemen dat de Belastingdienst imagoschade kan lijden;
d: zich niet gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt;
e: willens en wetens documenten en e-mailberichten van haar laptop/computer verwijderen, met de kans op ontdekking als oogmerk.
Subsidiair heeft de staatssecretaris appellante ontslagen wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g van het ARAR.
1.7.
Bij afzonderlijke besluiten van 14 november 2016 (bestreden besluiten) zijn de
bezwaren tegen de besluiten van 23 juni 2016 en 20 juli 2016 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. Ten aanzien van het ontslag stond voor de rechtbank vast dat appellante zich heeft schuldig gemaakt aan de ten laste gelegde fraude tijdens de interne opleiding. Ook kon appellante worden aangerekend dat zij heeft verzuimd om hierover gelijk volledige openheid van zaken te geven. De rechtbank heeft de disciplinaire straf van ontslag hieraan niet onevenredig geacht. Ook het beroep tegen de schorsing, de ontzegging van de toegang en de inhouding van de bezoldiging voor een derde deel heeft de rechtbank ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft in hoger beroep een aantal gronden van procedurele aard naar voren
gebracht. Verder heeft zij haar standpunt herhaald, dat de haar verweten gedragingen geen plichtsverzuim opleveren en, subsidiair, dat ontslag een onevenredig zware sanctie is. Evenmin bestaat volgens appellante grond voor het subsidiair verleende ongeschiktheidsontslag.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad stelt voorop dat volgens zijn vaste rechtspraak (uitspraak van 8 februari 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:AZ8746) de bestuursrechter niet op alle aangevoerde gronden hoeft in te gaan, maar zich kan beperken tot de kern daarvan.
Ontzegging toegang, schorsing en inhouding bezoldiging
4.2.
De rechtbank heeft de in beroep ingediende gronden van appellante op juiste wijze besproken en afdoende gemotiveerd waarom die gronden niet slagen. Appellante heeft tegen de gehandhaafde besluiten tot ontzegging van de toegang , schorsing en inhouding van één derde deel van de bezoldiging geen nadere gronden aangevoerd of op andere wijze aannemelijk gemaakt waarom naar haar opvatting het door de rechtbank gegeven oordeel over haar gronden onjuist is. De Raad kan zich vinden in dat oordeel van de rechtbank en de daaraan ten grondslag gelegde overwegingen en maakt deze tot de zijne. Het hoger beroep slaagt in zoverre niet.
Strafontslag
4.3.1.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.3.2.
Appellante heeft betoogd, onder verwijzing naar het Protocol integriteitsonderzoeken Belastingdienst, dat het onderzoek naar het gestelde plichtsverzuim onzorgvuldig is geweest. Daartoe heeft zij aangevoerd dat zonder toestemming onderzoek is gedaan in haar computer. Met de rechtbank is de Raad van oordeel dat hiervan niet is gebleken, omdat appellante hiervoor zelf toestemming heeft gegeven en daarna zekerheidshalve tevens formele toestemming van de Belastingdienst is verkregen. Van onrechtmatig verkregen bewijs is dan ook geen sprake. Voor de stelling van appellante dat het onderzoek niet objectief is geweest, zijn in het dossier onvoldoende aanknopingspunten te vinden. Wat betreft de beroepsgrond dat het disciplinair onderzoek onnodig lang heeft geduurd waardoor zij lang in onzekerheid is gebleven, sluit de Raad zich aan bij wat de rechtbank heeft overwogen. Evenmin kan wat appellante in dit kader overigens nog heeft aangevoerd tot het oordeel leiden dat de conclusies van het onderzoek daardoor op losse schroeven komen te staan.
4.3.3.
Kern van de door de staatssecretaris aan appellante verweten gedragingen is dat zij fraude heeft gepleegd, door bij met name de eindopdracht [eindopdracht] teksten van anderen één op één over te nemen en dit in te leveren als eigen werk. De overige door de staatssecretaris aan appellante verweten gedragingen hebben naar het oordeel van de Raad, los van de haar verweten fraude, geen zelfstandige betekenis. De staatssecretaris heeft dit ter zitting bevestigd.
4.3.4.
In het onderzoeksverslag over het eindrapport [eindopdracht] is geconstateerd dat een groot deel van appellantes eindrapport uit teksten van anderen bestaat. Appellante heeft ook
erkend dat zij in dit rapport delen van uitwerkingen van anderen heeft gekopieerd. Hiermee is komen vast te staan dat appellante de eindopdracht niet zelfstandig heeft gemaakt. De stelling van appellante, dat zij er nimmer op is gewezen dat zij deze opdracht zelfstandig moest maken, volgt de Raad niet, nu dit is vermeld in de cursusbeschrijving, in een e-mailbericht van docent K van 18 januari 2016, en docenten K en W dit tijdens de conferentie nog aan appellante hebben meegedeeld. De handelwijze van appellante valt voorts niet, zoals zij heeft betoogd, onder het toegestane samenwerken tijdens de opleiding. De staatssecretaris heeft op dit punt benadrukt dat het uitwisselen van informatie en gegevens tijdens de opleiding, waarbij appellante geheel was vrijgesteld van werkzaamheden, was toegestaan, maar niet het één op één gebruiken hiervan voor in te leveren opdrachten, als zijnde eigen werk. Door haar handelen heeft appellante aldus de grenzen van het toelaatbare overschreden, zodat sprake is van plichtsverzuim. Er is geen grond voor het oordeel dat dit plichtsverzuim appellante niet kan worden toegerekend. De staatssecretaris was dan ook bevoegd haar een disciplinaire straf op te leggen.
4.3.5.
De Raad ziet in de omstandigheden van dit geval redenen om de opgelegde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig te achten aan de aard en ernst van het plichtsverzuim. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat uit het dossier naar voren komt dat bij deze opleiding in het kader van samenwerken veel geoorloofd was. Informatie-uitwisseling met anderen, waaronder ook het toegestuurd krijgen van informatie, aldus de staatssecretaris, was toegestaan, en samenwerken werd gestimuleerd. Ook tijdens de conferentie over de eindcasus mochten cursisten nog samenwerken. Voormalige cursisten en een mede-cursist hebben er, zoals blijkt uit hun verklaringen, daarom geen kwaad in gezien om de door hun gemaakte (eind)opdracht(en) met appellante te delen. Daar komt bij dat ten tijde van belang al 15 jaar lang gebruik wordt gemaakt van dezelfde (casusposities en) eindcasus [eindopdracht] en meerdere directe collega’s van appellante deze cursus in het verleden al hadden gevolgd waardoor dergelijke informatie-uitwisseling op zijn minst in de hand gewerkt kan worden. Daarnaast heeft appellante deze opleiding, met dezelfde eindcasus, reeds in 2002 gevolgd en behaald en beschikte zij aldus ook over haar eigen antwoorden, die ze ook gebruikt heeft bij het maken van de eindcasus. Gezien deze context en bij gebreke van een nader onderzoek hiernaar is niet uit te sluiten dat mede-cursisten van appellante ook (veelvuldig) gebruik hebben gemaakt van andermans werk. In dit verband weegt de Raad mee dat de gevolgen van het kopiëren van werk van anderen eerder veel minder ernstig waren. Tijdens de opleiding zijn cursisten erop aangesproken, en docent D heeft verklaard dat het niet zelfstandig maken van het eindrapport een onvoldoende en dus het niet slagen voor de opleiding zou betekenen. Dit blijkt ook uit een e-mailbericht van leidinggevende Z van
22 augustus 2016 waarin is te lezen dat de enige consequentie voor twee cursusdeelnemers van een jaar eerder die de eindcasus samen hadden gemaakt en ingeleverd, was dat zij niet geslaagd waren voor de cursus. Tot slot neemt de Raad in aanmerking dat appellante al
30 jaar in dienst was, en zij een onberispelijke staat van dienst had. De disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag van appellante kan dus niet in stand blijven. De Raad komt daarom toe aan beoordeling van de subsidiaire ontslaggrond.
Ongeschiktheidsontslag
4.4.
De door de staatssecretaris gestelde ongeschiktheid is gelegen in de gedragingen die
aanleiding hebben gegeven tot het opleggen van het onvoorwaardelijk strafontslag. Hierbij zijn de onder 4.3.5 vermelde omstandigheden echter niet op die wijze meegenomen. Voor zover op basis van het vaststaande plichtsverzuim, bezien in die context, twijfel is gerechtvaardigd of appellante geschikt is voor de vervulling van haar functie, is van belang dat volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) van een ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet eerder sprake kan zijn dan nadat de ambtenaar op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien de ambtenaar dusdanig blijk heeft gegeven niet over de vereiste eigenschappen, mentaliteit of instelling te beschikken, dat het bevoegd gezag zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bieden van een verbeterkans niet zinvol is. Van dat laatste is in het geval van appellante, gelet op de omstandigheden onder 4.3.5 en het eerder onberispelijke dienstverband, geen sprake. Dit brengt mee dat de staatssecretaris evenmin bevoegd was om appellante op deze grond te ontslaan.
Conclusie
4.5.
Dit betekent dat het hoger beroep in zoverre slaagt en dat de aangevallen uitspraak, voor
zover deze betrekking heeft op het ontslag, moet worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep gegrond verklaren en het
bestreden besluit vernietigen wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad ziet uit het oogpunt van definitieve geschilbeslechting aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 20 juli 2016 te herroepen. Op grond van de aard en ernst van het plichtsverzuim zoals hiervoor door de Raad is overwogen zal de straf van voorwaardelijk ontslag worden opgelegd, onder de bepaling dat die straf niet ten uitvoer wordt gelegd als appellante zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim. Het voorgaande brengt mee dat de aanstelling van appellante bij de Belastingdienst niet per 22 juli 2016 is geëindigd maar nog steeds doorloopt. Aanleiding bestaat om de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van kosten van appellante voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift tegen het ontslagbesluit en
1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting), € 1.050,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting) en € 1.050,- in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting), in totaal op een bedrag van € 3.150,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover daarbij het beroep tegen het besluit van 14 november 2016 ter zake de schorsing, ontzegging toegang en inhouding bezoldiging ongegrond is verklaard;
- vernietigt de aangevallen uitspraak, voor zover het beroep tegen het besluit van 14 november 2016 over het ontslag ongegrond is verklaard;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 november 2016 over het ontslag gegrond en vernietigt dit besluit;
- herroept het besluit van 20 juli 2016 en legt aan appellante de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag op, onder de bepaling dat deze straf niet ten uitvoer wordt gelegd als appellante zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 november 2016;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 3.150,-;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan appellante het in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 427,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.J.T van den Corput en
H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van T. Ali als griffier. De beslissing is uitgesproken
in het openbaar op 23 april 2020.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) T. Ali