Uitspraak
18.4383 AW, 18/4384 AW, 18/5107 AW, 18/5558 AW
Datum uitspraak: 23 april 2020
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 6 juli 2018, 17/721 en 17/1879 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Staatssecretaris van Financiën (staatssecretaris)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P. Bots hoger beroep ingesteld.
De staatssecretaris heeft incidenteel hoger beroep ingesteld en een verweerschrift ingediend.
Namens appellante heeft mr. Bots een zienswijze ingediend op het incidenteel hoger beroep.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft de staatssecretaris op 14 augustus 2018 een nieuwe beslissing op bezwaar (nader besluit) genomen. Namens appellante heeft
mr. Bots hierop een reactie gegeven, waarop de staatssecretaris een verweerschrift heeft ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 maart 2020. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Bots. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M.C. Nijholt, H.B.G. van der Zee MSc en mr. T.E.J.M. Smink.
OVERWEGINGEN
1.1.
Met ingang van 1 januari 2020 is de Ambtenarenwet 2017 (AW 2017) in werking
getreden. Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de AW 2017 behouden krachtens deze wet genomen besluiten die zijn genomen voor 1 januari 2020 hun geldigheid. Ingevolge artikel 16, tweede lid, van de AW 2017 blijft ten aanzien van de mogelijkheid om bezwaar te maken of beroep in te stellen alsmede de behandeling van zodanig bezwaar of beroep tegen een op grond van deze wet genomen besluit of handeling dat voor 1 januari 2020 is bekendgemaakt, het recht van toepassing zoals dat gold voor 1 januari 2020.
1.2.
Appellante was sinds 1971 werkzaam bij de Belastingdienst, laatstelijk in de functie van
behandelfunctionaris. In de periode van september 2015 tot en met januari 2016 heeft appellante fulltime de interne [naam opleiding] gevolgd. Sluitstuk van deze cursus was de eindopdracht [naam eindopdracht 1]. Dit betrof een volledige belastingcontrole inclusief een gesprek met een (geacteerde) belastingplichtige ondernemer. Na een conferentie over deze eindcasus, moest het eindrapport thuis worden afgerond. Op 23 februari 2016 heeft een gesprek tussen appellante en haar leidinggevenden Z en S plaatsgevonden, omdat uit onderzoek naar een integriteitsschending van een medecursist tijdens deze opleiding, is gebleken dat appellante voorafgaand aan en/of tijdens de opleiding uitwerkingen had ontvangen van collega’s die de opleiding eerder hadden gedaan. Op 7 maart 2016 heeft een vervolggesprek tussen onder meer appellante en haar leidinggevenden Z en S plaatsgevonden. Hierna is met op 9 maart 2016 verleende toestemming onderzoek in appellantes computer verricht. In de back-up bestanden van haar computer zijn in het Toezicht Ondersteuningsprogramma (TOP) dossiers van collega’s aangetroffen, die de opleiding eerder hebben gevolgd. Naar aanleiding hiervan is jegens haar een concreet vermoeden van ernstig plichtsverzuim, te weten opleidingsfraude, ontstaan. Gelet op die verdenking heeft de staatssecretaris appellante bij besluit van 14 maart 2016 voor de duur van het nader onderzoek hiernaar met onmiddellijke ingang de toegang tot de dienstgebouwen en het werk ontzegd.
1.3.
Op basis van de onderzoeksresultaten heeft de staatssecretaris bij brief van 14 juli 2016 zijn voornemen aan appellante bekendgemaakt, om over te gaan tot het opleggen van de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag dan wel, subsidiair, tot het verlenen van ongeschiktheidsontslag.
1.4.
Gelet op dit voornemen heeft de staatssecretaris appellante bij besluit van 14 juli 2016
met ingang van 16 juli 2016 geschorst, de toegang tot dienstlokalen, dienstgebouwen en/of het werk, dan wel het verblijf aldaar ontzegd en besloten dat haar bezoldiging tijdens tenminste de eerste zes weken van de schorsing met één derde deel wordt ingehouden. Bij besluit van
10 augustus 2016 heeft de staatssecretaris aan appellante te kennen gegeven dat haar bezoldiging na ommekomst van de eerste zes weken van het schorsingsbesluit volledig wordt ingehouden. Tegen deze besluiten heeft appellante bezwaar gemaakt.
1.5.
Nadat appellante haar zienswijze had gegeven op het voornemen van 14 juli 2016, heeft
de staatssecretaris haar bij besluit van 9 september 2016 wegens ernstig plichtsverzuim per
11 september 2016 primair de disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd op grond van artikel 80 van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR) in verbinding met artikel 81, eerste lid, aanhef en onder l, van het ARAR. De staatssecretaris heeft de volgende gedragingen van appellante aangemerkt als plichtsverzuim:
a: zich willens en wetens, op niet toegestane wijze, met het oogmerk hier voordeel uit te behalen, schuldig maken aan fraude tijdens de interne [naam opleiding] door de zaken anders voor te stellen dan ze zijn, namelijk door een onjuiste weergave van de werkelijkheid te geven door opdrachten of uitwerkingen met (deels actief) geworven en verkregen voorkennis, waaronder (grotendeels) uitwerkingen van anderen, te maken en in te leveren als zijnde haar eigen werk;
b: in het gesprek op 23 februari 2016 niet onmiddellijk naar waarheid en volledig openheid van zaken geven;
c: het risico nemen dat de Belastingdienst imagoschade kan lijden; en
d: zich niet gedragen zoals een goed ambtenaar betaamt.
Subsidiair heeft de staatssecretaris appellante ontslagen wegens ongeschiktheid anders dan op grond van ziels- of lichaamsgebreken op grond van artikel 98, eerste lid, aanhef en onder g van het ARAR.
1.6.
Bij brief van 28 oktober 2016 heeft appellante bezwaar gemaakt tegen de salarisspecificaties van september 2016 en oktober 2016. Bij besluit van 29 december 2016 (bestreden besluit 1) heeft de staatssecretaris dit bezwaar ongegrond verklaard.
1.7.
Het bezwaar van appellante tegen het ontslagbesluit is bij besluit van 21 april 2017
(bestreden besluit 2) ongegrond verklaard.
1.8.
Bij besluit van 22 maart 2018 zijn appellantes bezwaren tegen de besluiten van 14 juli
2016 en 10 augustus 2016 ter zake de schorsing en inhouding van de bezoldiging ongegrond
verklaard. Bij uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 5 april 2019, ECLI:NL:RBNHO:2019:2961, is het beroep tegen het besluit van 22 maart 2018 ongegrond verklaard. Het hoger beroep daartegen heeft appellante ingetrokken.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1
ongegrond verklaard. Het beroep, voor zover gericht tegen het niet tijdig nemen van een besluit op het bezwaar tegen het ontslagbesluit van 9 september 2016, is niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft het beroep, voor zover gericht tegen bestreden besluit 2, gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de staatssecretaris opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen. Verder heeft de rechtbank beslissingen gegeven over de vergoeding van het griffierecht en de proceskosten.
2.1.
Ten aanzien van bestreden besluit 1 heeft de rechtbank overwogen dat een gewezen ambtenaar wegens ziekte, ontstaan voor het ontslag, recht heeft op doorbetaling van zijn laatstelijk genoten bezoldiging. Nu appellante op de datum van ontslag, 11 september 2016, geen bezoldiging meer ontving, kan bestreden besluit 1 in rechte stand houden.
2.2.
Over bestreden besluit 2 heeft de rechtbank overwogen dat het ten laste gelegde onder
b tot en met d zozeer verweven is met de aan appellante verweten fraude, dat dit bezwaarlijk als zelfstandig plichtsverzuim is aan te merken. Wat betreft de verweten fraude kan aan de staatssecretaris worden toegegeven dat verschillende passages van de door appellante gemaakte (huiswerk)opdrachten, waaronder de eindopdracht [naam eindopdracht 2]/[naam eindopdracht 1], overeenkomsten vertonen met, soms zelfs geheel of vrijwel identiek zijn aan dezelfde onderdelen van door collega’s gemaakte en ingeleverde opdrachten. Echter, appellante heeft reeds in haar zienswijze tegen het ontslagvoornemen gedetailleerd kenbaar gemaakt waarom op onderdelen overeenkomsten bestaan tussen haar opdrachten en die van haar collega’s. In het primaire besluit noch in het bestreden besluit is de staatssecretaris hierop op toereikende wijze ingegaan. Hij heeft zich bij zijn besluitvorming te zeer laten leiden door (te) algemene conclusies, en er bestaat nog (te) veel twijfel omtrent de daadwerkelijke feitelijke gang van zaken. Op basis van de voorhanden zijnde informatie kan niet worden vastgesteld of de door de staatssecretaris gewraakte passages in de huiswerkopdrachten van appellante nog passen binnen het door de docenten aangegeven stramien van samenwerking door de cursisten dan wel of appellante ook in de ogen van de docenten op ontoelaatbare wijze gebruik heeft gemaakt van het werk van anderen. Er staat dus niet vast of een feitelijke grondslag is gegeven voor het aan het ontslagbesluit ten grondslag gelegde verwijt van fraude. Het voorgaande geldt ook voor het ongeschiktheidsontslag, omdat daaraan in de kern dezelfde gedragingen ten grondslag zijn gelegd. Bestreden besluit 2 is daarmee onzorgvuldig voorbereid en berust op een ondeugdelijke motivering en komt daarom voor vernietiging in aanmerking.
3.1.
In het incidenteel hoger beroep heeft de staatssecretaris betoogd dat met wat er aan onderzoeksresultaten, bekennende verklaringen van appellante en overige informatie aanwezig was ten tijde van de besluitvorming, bestreden besluit 2 al een toereikende feitelijke grondslag bood voor het standpunt dat appellante zich had schuldig gemaakt aan het ten laste gelegde plichtsverzuim. Bestreden besluit 2 was aldus voldoende gemotiveerd.
3.2.
In hoger beroep heeft appellante zich op het standpunt gesteld dat er geen grondslag
aanwezig was voor bestreden besluit 1. Met het oordeel van de rechtbank, dat bestreden besluit 2 niet voldoende is gemotiveerd, is appellante het eens. Zij kan zich echter niet verenigen met de conclusie van de rechtbank dat zij op oneigenlijke wijze gebruik heeft gemaakt van het werk van collega’s, nu zij binnen de door docenten geschetste kaders heeft gehandeld.
3.3.
Bij het nader besluit heeft de staatssecretaris het bezwaar van appellante opnieuw ongegrond verklaard, omdat met de onderzoeksresultaten uit het aanvullende feitenonderzoek nogmaals is bevestigd dat zij zich heeft schuldig gemaakt aan het ten laste gelegde plichtsverzuim. Appellante heeft hiertegen aangevoerd, dat geen sprake is van plichtsverzuim en, subsidiair, dat ontslag een onevenredig zware sanctie is. Evenmin bestaat volgens appellante grond voor het subsidiair verleende ongeschiktheidsontslag. Nu met het nader besluit niet aan de bezwaren van appellante is tegemoet gekomen, zal de Raad, gelet op de artikelen 6:19 en 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht dit besluit mede in zijn beoordeling betrekken.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De aangevallen uitspraak
4.1.
Ter zitting van de Raad heeft appellante het hoger beroep ten aanzien van bestreden besluit 1 ingetrokken, zodat dit besluit geen bespreking meer behoeft.
Incidenteel hoger beroep staatssecretaris
4.2.1.
De Raad kan de rechtbank volgen in haar oordeel, dat appellante wat haar is verweten zeer gemotiveerd heeft betwist, dat de staatssecretaris hierop onvoldoende is ingegaan, hij te zeer algemene conclusies heeft getrokken en het feitenonderzoek dat ten grondslag lag aan bestreden besluit 2 niet volledig is geweest. De Raad sluit zich aan bij hetgeen de rechtbank onder 5.8 en 5.9 van de aangevallen uitspraak hierover heeft overwogen en verwijst daarnaar. De rechtbank heeft dan ook terecht geoordeeld dat bestreden besluit 2 op een onvoldoende feitelijke grondslag berustte.
4.2.2.
Hieruit volgt dat het incidenteel hoger beroep niet slaagt.
Hoger beroep van appellante
4.3.1.
Gelet op de toen beschikbare informatie, heeft de rechtbank naar het oordeel van de Raad kunnen overwegen dat op zichzelf te billijken valt dat bij de staatssecretaris het vermoeden is gerezen, door meerdere overeenkomsten tussen de huiswerkopdrachten van appellante met die van haar collega’s, dat appellante haar opdrachten niet geheel zelfstandig heeft gemaakt en daarbij op oneigenlijke wijze gebruik heeft gemaakt van het werk van haar collega’s. Daaraan heeft de rechtbank evenwel toegevoegd dat daartegenover staat dat appellante al in haar zienswijze gemotiveerd heeft uitgelegd waarom sprake is van overeenkomsten, en dat de staatssecretaris daarop niet op toereikende wijze is ingegaan.
4.3.2.
Het hoger beroep van appellante slaagt daarom niet.
Conclusie
4.4.
Uit het voorgaande volgt dat de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor bevestiging in aanmerking komt.
Nader besluit
Strafontslag
4.5.1.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van
15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
4.5.2.
In het nader besluit heeft de staatssecretaris gesteld dat hij de gedragingen onder b, c en d niet langer als zelfstandig plichtsverzuim aanmerkt, vanwege de verwevenheid met gedraging a. Kern van hetgeen aan appellante is verweten, is dat zij fraude heeft gepleegd, door in met name de eindopdracht [naam eindopdracht 1] tekstdelen van anderen op te nemen en dit in te leveren als eigen werk.
4.5.3.
De Raad stelt voorop dat hij, van de uit nader onderzoek verkregen verklaringen van drie docenten, te weten K, W en D over de verweten fraude in het rapport [naam eindopdracht 1], de verklaringen van docent D als leidend in aanmerking zal nemen, nu D de eigen docent van appellante tijdens de opleiding was, hij als enige inzage had in haar zogenoemde [naam dossier] en hij zodoende standaardteksten kon onderscheiden van eigen dan wel gekopieerde teksten. Uit het onderzoek ter zake het eindrapport [naam eindopdracht 1] is gebleken dat appellantes eindrapport voor een deel bestaat uit onderdelen en teksten van anderen, met name van V, en appellante heeft ook erkend dat zij in dit rapport delen van uitwerkingen van anderen heeft gebruikt. Hiermee is komen vast te staan dat appellante het eindrapport niet zelfstandig heeft gemaakt. De stelling van appellante, dat zij desalniettemin binnen de door docenten geschetste kaders heeft gehandeld, volgt de Raad niet, nu in de digitale leeromgeving is vermeld dat de eindopdracht zelfstandig gemaakt moest worden, en dit bij de eindcasus door J, de mede-docent van D, nog expliciet tegen de cursisten is gezegd. De handelwijze van appellante valt ook niet onder het toegestane samenwerken. Docent D heeft verklaard dat cursisten zelfstandig het [naam dossier] moesten invullen en zij zelfstandig het eindrapport moesten opmaken. De staatssecretaris heeft op dit punt benadrukt dat het uitwisselen van informatie en gegevens tijdens de opleiding, waarbij appellante geheel was vrijgesteld van werkzaamheden, was toegestaan, maar niet het één op één en/of grotendeels gebruiken hiervan voor in te leveren opdrachten, als zijnde eigen werk. Door haar handelen heeft appellante aldus de grenzen van het toelaatbare overschreden, zodat sprake is van plichtsverzuim. Er is geen grond voor het oordeel dat dit plichtsverzuim haar niet kan worden toegerekend. De staatssecretaris was dan ook bevoegd haar een disciplinaire straf op te leggen.
4.5.4.
De Raad ziet in de omstandigheden van dit geval redenen om de opgelegde disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig te achten aan de aard en ernst van het plichtsverzuim. Hierbij neemt de Raad in aanmerking dat uit het dossier naar voren komt dat bij deze opleiding in het kader van samenwerken veel geoorloofd was. Samenwerken werd gestimuleerd, en daarbij was uitwisselen van informatie en gegevens met anderen en overleg zowel binnen als buiten de bijeenkomsten, toegestaan. Docent D was er blijkens zijn verklaring ook mee bekend dat cursisten opdrachten samen maakten en accepteerde dat er soms overlappingen in zaten. Bij de conferentie over de eindcasus mochten cursisten ook nog samenwerken. Volgens de staatssecretaris werd met samenwerking bedoeld die met mede-cursisten en niet met oud-cursisten, van wie appellante rapporten had ontvangen. Ter zitting heeft de staatssecretaris over het belang van dit onderscheid niet consistent verklaard, zodat het de Raad niet duidelijk is gebleken dat de visie op de informatie-uitwisseling met mede- dan wel oud-cursisten wezenlijk anders is. Daarbij komt dat de oud-cursisten veelal directe collega’s van appellante waren. Uit het dossier komt naar voren dat bijles van oud-cursisten ook geoorloofd was. Gelet op het voorgaande hebben voormalige cursisten er blijkens hun verklaringen geen kwaad in gezien om de door hun gemaakte (eind)opdracht(en) met appellante te delen. Daar komt bij dat de (casusposities en) eindcasus [naam eindopdracht 1] ten tijde van belang al 15 jaar lang dezelfde was, waardoor dergelijke informatie-uitwisseling op zijn minst in de hand gewerkt kan worden. Gezien deze context en bij gebreke van een nader onderzoek hiernaar, is niet uit te sluiten dat mede-cursisten van appellante ook (veelvuldig) gebruik hebben gemaakt van andermans werk. In dit verband weegt de Raad mee dat de gevolgen van niet (geheel) zelfstandig werken tot nog toe veel minder ernstig waren. Docent D en mede-docent J hebben de cursisten tijdens de eindcasus meegedeeld dat het niet zelfstandig maken van het eindrapport een onvoldoende en dus het niet slagen voor de opleiding zou betekenen. Ook is gebleken dat een jaar eerder twee cursisten gezamenlijk het eindrapport hadden gemaakt en ingeleverd. Zij hebben daardoor de opleiding niet behaald en zijn niet geplaatst binnen de controle. Een straf is hen niet opgelegd. Tot slot neemt de Raad in aanmerking dat appellante al 45 jaar in dienst was en zij een onberispelijke staat van dienst had. De disciplinaire straf van onvoorwaardelijk ontslag van appellante kan dus niet in stand blijven. De Raad komt daarom toe aan beoordeling van de subsidiaire ontslaggrond.
Ongeschiktheidsontslag
4.6.
De door de staatssecretaris gestelde ongeschiktheid is gelegen in de zelfde gedragingen die aanleiding hebben gegeven tot de oplegging van het onvoorwaardelijk strafontslag. Hierbij zijn de onder 4.5.4 vermelde omstandigheden echter niet op die wijze meegenomen. Voor zover op basis van het vaststaande plichtsverzuim, bezien in die context, twijfel is gerechtvaardigd of appellante geschikt is voor de vervulling van haar functie, is van belang dat volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 3 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1098) van een ontslag wegens ongeschiktheid voor de functie anders dan wegens ziekte of gebreken in het algemeen niet eerder sprake kan zijn dan nadat de ambtenaar op zijn functioneren of gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren. Dit uitgangspunt lijdt uitzondering indien de ambtenaar dusdanig blijk heeft gegeven niet over de vereiste eigenschappen, mentaliteit of instelling te beschikken, dat het bevoegd gezag zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het bieden van een verbeterkans niet zinvol is. Van dat laatste is in het geval van appellante, gelet op de omstandigheden onder 4.5.4 en het eerder onberispelijke dienstverband, geen sprake. Dit brengt mee dat de staatssecretaris evenmin bevoegd was om appellante op deze grond te ontslaan.
Conclusie
5. Uit wat hiervoor is overwogen vloeit voort dat het beroep van appellante tegen het nader
besluit gegrond moet worden verklaard en dit besluit moet worden vernietigd. De Raad ziet uit het oogpunt van definitieve geschilbeslechting aanleiding om zelf in de zaak te voorzien en het ontslagbesluit van 9 september 2016 te herroepen. Op grond van de aard en ernst van het plichtsverzuim zoals hiervoor door de Raad is overwogen zal de straf van voorwaardelijk ontslag worden opgelegd, onder de bepaling dat die straf niet ten uitvoer wordt gelegd als appellante zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim. Het voorgaande brengt ook mee dat de aanstelling van appellante bij de Belastingdienst niet per 11 september 2016 is geëindigd maar doorloopt tot, in ieder geval 31 mei 2020, zijnde de datum waarop appellante de pensioengerechtigde leeftijd bereikt.
6. Aanleiding bestaat om de staatssecretaris te veroordelen tot vergoeding van kosten van
appellante voor verleende rechtsbijstand. Deze kosten worden begroot op € 1.050,- in bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting), en € 1.312,50 in hoger beroep (1 punt voor de reactie op het incidenteel hoger beroep, 0,5 punt voor de schriftelijke reactie op het nader besluit en 1 punt voor het verschijnen ter zitting), in totaal een bedrag van € 2.362,50.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 14 augustus 2018 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 9 september 2016 en legt aan appellante de disciplinaire straf van voorwaardelijk ontslag op, onder de bepaling dat deze straf niet ten uitvoer wordt gelegd als appellante zich gedurende twee jaar na de datum van deze uitspraak niet opnieuw schuldig maakt aan soortgelijk of enig ander ernstig plichtsverzuim;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 14 augustus 2018;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van appellante tot een bedrag van
€ 2.362,50;
- bepaalt dat de staatssecretaris aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht van
€ 253,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door A. Beuker-Tilstra als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van T. Ali als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 23 april 2020.
(getekend) A. Beuker-Tilstra
(getekend) T. Ali