Uitspraak
18/6375 AW e.v. (bijlage)
Datum uitspraak: 28 november 2019
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
8 november 2018, 18/939 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant 1] te [woonplaats 1] en twee anderen, zoals vermeld op de bij deze uitspraak behorende lijst (appellanten)
De korpschef van politie (korpschef)
PROCESVERLOOP
Ingevolge artikel IV, onder e, sub 1, van de Wet van 25 mei 2016 tot wijziging van de Politiewet 2012 in verband met de inbedding van de Politieacademie in het nieuwe politiebestel (Stb. 2016, 203) is in dit geschil met ingang van 1 januari 2017 de korpschef in de plaats getreden van het college van bestuur van het Landelijk selectie- en opleidingsinstituut, Politie onderwijs- en kenniscentrum (college), ten name van wie het geding aanvankelijk is gevoerd. Waar in deze uitspraak wordt gesproken van de korpschef, wordt daaronder in voorkomend geval (mede) het college verstaan.
Namens appellanten heeft mr. S.G. Volbeda hoger beroepen ingesteld.
De korpschef heeft verweerschriften en op verzoek van de Raad nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting in de zaken 18/6375 AW en 18/6377 AW heeft, gevoegd met een aantal soortgelijke zaken, plaatsgevonden op 22 maart 2019. Appellanten [appellant 1] en [appellant 2] zijn verschenen, bijgestaan door mr. Volbeda. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. H.J. de Wit, mr. J. Wegen en drs. M.J. Groenendaal.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
De korpschef heeft geantwoord op vragen van de Raad. Partijen hebben over en weer op elkaars standpunten gereageerd onder toezending van nadere stukken.
Het onderzoek ter zitting in alle zaken heeft vervolgens plaatsgevonden op 3 oktober 2019. Appellanten zijn verschenen, bijgestaan door mr. Volbeda. De korpschef heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. De Wit, drs. Groenendaal, drs. ing. L. Schaap en H. Reuvers.
In de gevoegde zaken wordt heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is onder meer afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Daartoe is een stelsel van (uiteindelijk) 92 functies met daarbij behorende functiebenamingen ontwikkeld, voorzien van een waardering per functie. Dit geheel wordt aangeduid als het Landelijk Functiegebouw Nationale Politie (LFNP) en is vastgelegd in de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2013, nr. 13079). Het LFNP is onderverdeeld in de domeinen Leiding, Uitvoering en Ondersteuning. Functies die zijn ingedeeld in het domein Uitvoering geven recht op periodieken voor Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden (OVW).
1.2.
Medio 2013 heeft de korpschef alle medewerkers van de Nationale Politie per brief geïnformeerd dat de vertraging in de toekenning van LFNP-functies geen financiële gevolgen heeft. Uitkering van financiële aanspraken, die samenhangen met de toekenning van een LFNP-functie, vindt met terugwerkende kracht plaats, aldus de korpschef.
1.3.
Appellanten zijn tot de invoering van het LFNP werkzaam geweest in de voormalige (korps)functie van Docent B of C (MBO). Bij besluit van 16 december 2013 zijn zij met ingang van 1 januari 2012 overgegaan naar de LFNP-functie van Docent B of C, ingedeeld in het domein Ondersteuning, met als vakgebied Docenten. Deze functie geeft geen recht op OVW‑periodieken.
1.4.
Bij brief van 23 september 2014 heeft de voorzitter van het college van bestuur van het Landelijk selectie- en opleidingsinstituut politie de voormalige Minister van Veiligheid en Justitie (minister) verzocht om in het LFNP enkele aanpassingen aan te brengen die samenhangen met de inrichting van de politieacademie, onder meer omdat in het LFNP onvoldoende rekening is gehouden met het geven van politieonderwijs in de operationele uitvoeringspraktijk door executieve politieambtenaren.
1.5.
Besluitvorming hierover in het Centraal Georganiseerd Overleg Politie heeft uiteindelijk geleid tot de Regeling van 11 april 2017, houdende wijziging van de Regeling vaststelling LFNP (Stcrt. 2017, nr. 22386). Bij de eerstgenoemde regeling (Regeling), voor zover hier van belang, zijn het vakgebied Operationele Begeleiding, de functies Operationeel Begeleider A en Operationeel Begeleider B en de werkterreinen Gewelds- en Gevaarsbeheersing en Rijvaardigheid en Rijveiligheid toegevoegd aan het LFNP. De kerntaak van de functies Operationeel Begeleider A en Operationeel Begeleider B betreft het trainen, begeleiden en coachen van politiemedewerkers en teams tijdens de uitvoering van hun operationele werkzaamheden in de openbare ruimte. Genoemde regeling is op 25 april 2017 in werking getreden en werkt terug tot en met 7 juli 2016.
1.6.
De korpsleiding heeft op 3 januari 2017 besloten om Docenten IBT en R&R die vanaf 1 januari 2015 (ingangsdatum ‘IBT-nieuwe stijl’) daadwerkelijk en structureel in de operationele gevaarcontext werkzaam zijn als blijk van waardering een financiële tegemoetkoming toe te kennen ter grootte van de eindejaarsuitkering. Tevens heeft de korpsleiding besloten om medewerkers die per 1 juli 2016 worden geplaatst in de nieuwe LFNP-functie van Operationeel Begeleider (OVW-gerechtige functie), onder voorwaarden, direct één of meer OVW-periodieken toe te kennen.
1.7.
Bij besluiten van 20 april 2017 heeft de korpschef appellanten met terugwerkende kracht tot 1 januari 2017 geplaatst in de functie van Operationeel Specialist B, gewaardeerd in salarisschaal 10. Omdat de inhoud van de werkzaamheden van betrokkenen als Docent C bij het cluster Rijvaardigheid en Rijveiligheid van het Vakspecialistisch Politieonderwijs valt onder de omschrijving van de functie van Operationeel Specialist B, worden appellanten conform de toezegging van de minister met terugwerkende kracht tot 1 januari 2017 geplaatst in deze functie. Omdat de werkzaamheden van operationeel specialist betrekking hebben op de uitvoering van de executieve politietaak met Onvermijdelijk Verzwarende Werkomstandigheden komen appellanten met ingang van dezelfde datum in aanmerking voor OVW-periodieken.
1.8.
Bij besluiten van 24 augustus 2017 heeft de korpschef appellanten een compensatie toegekend door hen met ingang van 1 januari 2017 te plaatsen in de eerste periodiek van de bij salarisschaal 10 behorende OVW-periodiekenreeks. Hieraan is ten grondslag gelegd dat de door de korpsleiding vastgestelde compensatieregeling aanvankelijk alleen voor de functie van Operationeel Begeleider gold, omdat de Operationeel Specialisten in het algemeen meer met coördinerende taken zijn belast en minder met uitvoerende werkzaamheden. De commissie die met de uitvoering van de compensatieregeling was belast, heeft nadien echter ook aan de Operationeel Specialisten een compensatie toegekend.
1.9.
Bij besluiten van 10 januari 2018 (bestreden besluiten) heeft de korpschef de bezwaren van appellanten tegen de besluiten van 24 augustus 2017 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank de beroepen van appellanten tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft voorop gesteld dat appellanten geen beroep hebben ingesteld tegen hun plaatsing in de functie van Operationeel Specialist B met ingang van 1 januari 2017 en de toekenning van OVW-periodieken met ingang van dezelfde datum. Daarmee worden de besluiten van de korpschef hierover naar inhoud en wijze van totstandkoming geacht rechtmatig te zijn. Het besluit van de korpsleiding van
3 januari 2017 (Coulanceregeling) vindt geen grondslag in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft dit besluit het karakter van buitenwettelijk begunstigend beleid. De vaststelling van de compensatie voor Operationeel Specialisten door de commissie die met de uitvoering van de compensatieregeling was belast moet worden gezien als een uitbreiding van dat beleid. Volgens vaste rechtspraak dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. De bestuursrechter kan niet treden in de vraag of het beleid redelijk is. Er is volgens de rechtbank evenmin ruimte voor een beoordeling van het beroep op het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de korpschef zijn beleid niet consistent heeft toegepast. Voor zover appellanten betogen dat hun een waarnemingstoelage had moeten worden toegekend, is de rechtbank van oordeel dat een besluit daarover in dit geding niet voorligt. Indien appellanten van mening zijn dat zij daarvoor in aanmerking (dienen te) komen, kunnen zij daartoe een aanvraag indienen.
3 januari 2017 (Coulanceregeling) vindt geen grondslag in enig wettelijk voorschrift. Daarmee heeft dit besluit het karakter van buitenwettelijk begunstigend beleid. De vaststelling van de compensatie voor Operationeel Specialisten door de commissie die met de uitvoering van de compensatieregeling was belast moet worden gezien als een uitbreiding van dat beleid. Volgens vaste rechtspraak dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast. De bestuursrechter kan niet treden in de vraag of het beleid redelijk is. Er is volgens de rechtbank evenmin ruimte voor een beoordeling van het beroep op het gelijkheids- en vertrouwensbeginsel. Er bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de korpschef zijn beleid niet consistent heeft toegepast. Voor zover appellanten betogen dat hun een waarnemingstoelage had moeten worden toegekend, is de rechtbank van oordeel dat een besluit daarover in dit geding niet voorligt. Indien appellanten van mening zijn dat zij daarvoor in aanmerking (dienen te) komen, kunnen zij daartoe een aanvraag indienen.
3. De Raad komt naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep hebben aangevoerd tot de volgende beoordeling.
3.1.
Vooropgesteld wordt dat de rechtmatigheid van de besluiten van 20 april 2017 in deze procedure niet ter toetsing voorligt. De beroepsgrond van appellanten dat hen met ingang van 1 januari 2012 OVW‑periodieken toegekend hadden moeten worden, moet hier dan ook buiten bespreking blijven.
3.2.1.
De Raad stelt, met de rechtbank, vast dat de Coulanceregeling geen grondslag vindt in enig wettelijk voorschrift. Anders dan appellanten veronderstellen kan de grondslag voor de Coulanceregeling niet worden gevonden in artikel 17, eerste lid, van het Bbp, ingevolge welke bepaling aan de politieambtenaar, indien en voor zover aan de toepassingsvoorwaarden is voldaan, een waarnemingstoelage kan worden toegekend. De tekst van de Coulanceregeling biedt geen enkel aanknopingspunt voor de hierop gerichte stelling van appellanten. Daarmee heeft de Coulanceregeling het karakter van buitenwettelijk, begunstigend beleid. Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 11 januari 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1) dient de bestuursrechter het bestaan en de inhoud van dergelijk beleid als een gegeven te aanvaarden en is de rechterlijke toetsing beperkt tot de vraag of het bestuursorgaan het beleid consistent heeft toegepast.
3.2.2.
De Raad stelt vast dat de aan appellanten geboden compensatie aanzienlijk beperkter van aard is dan de compensatie die de korpschef op grond van de Coulanceregeling heeft toegekend aan de Operationeel Begeleiders in de gevoegd behandelde zaken 18/6307 AW e.v. en 18/6310 AW e.v. Dit alleen al omdat aan deze laatste groep politieambtenaren op grond van de Coulanceregeling mede een eenmalige financiële tegemoetkoming is toegekend ter grootte van hun eindejaarsuitkering over 2016. Ter zitting van de Raad op 3 oktober 2019 is namens de korpschef over dit verschil in benadering toegelicht dat de groep van de docenten IBT / Docenten A en B aanvankelijk - uitsluitend - de doelgroep was waar de korpschef zich op richtte met het hier aan de orde zijnde dynamisch onderhoud van het LFNP, zulks met gebruikmaking van het instrument Process-flow. De Operationeel Specialisten (coördinatoren) zijn pas in een later stadium op verzoek van het georganiseerd overleg meegenomen in dit proces. Desgevraagd is namens de korpschef voorts uitdrukkelijk erkend dat de Operationeel Specialisten ten onrechte niet in aanmerking zijn gebracht voor een vergelijkbare Coulanceregeling als die betreffende de Operationeel Begeleiders.
3.3.
Uit 3.2.2, slot, volgt dat de korpschef appellanten ten onrechte niet in aanmerking heeft gebracht voor een vergelijkbare Coulanceregeling als die betreffende de Operationeel Begeleiders. De bestreden besluiten komen daarom voor vernietiging in aanmerking wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Ook de aangevallen uitspraak, waarbij de bestreden besluiten in stand zijn gelaten, dient te worden vernietigd. De hoger beroepen slagen dus.
3.4.
De Raad ziet geen mogelijkheid tot definitieve geschilbeslechting binnen zijn bereik. De Raad zal, doende wat de rechtbank zou behoren te doen, de beroepen tegen de bestreden besluiten gegrond verklaren en de korpschef daarom opdragen om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe beslissingen op de bezwaren van appellanten te nemen.
3.5.
Met het oog op een voortvarende afdoening van de geschillen bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door de korpschef te nemen nieuwe beslissingen op de bezwaren slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
4. Aanleiding bestaat om de korpschef te veroordelen in de proceskosten van appellanten. Deze kosten worden begroot op € 1.024,- in beroep en op € 1.792,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 2.816,-. Omdat in alle zaken de rechtsbijstand is verleend door mr. M. Wegerif en mr. Volbeda, beiden werkzaam bij politievakbond ACP, de zaken door de rechtbank en de Raad gelijktijdig zijn behandeld en de werkzaamheden in die zaken in (hoger) beroep nagenoeg identiek zijn, worden de zaken aangemerkt als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zodat zij voor de bepaling van de hoogte van de te vergoeden kosten als één zaak zijn te beschouwen. De voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten bedragen dus € 938,67 voor ieder van appellanten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de besluiten van 10 januari 2018;
- draagt de korpschef op om met inachtneming van deze uitspraak nieuwe beslissingen te
- veroordeelt de korpschef in de kosten van ieder van appellanten tot een bedrag van
- bepaalt dat de korpschef aan ieder van appellanten het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 423,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en J.J.T. van den Corput en H. Benek als leden, in tegenwoordigheid van D. Bakker als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 28 november 2019.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) D. Bakker
Lijst van betrokkenen:
Betrokkenen, woonplaats procedurenummers
[appellant 1] te [woonplaats 1] 18/6375 AW
[appellant 3] te [woonplaats 2] 18/6376 AW
[appellant 2] te [woonplaats 3] 18/6377 AW