Uitspraak
18.6501 AW
Datum uitspraak: 11 november 2019
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
8 november 2018, 18/931 (aangevallen uitspraak)
8 november 2018, 18/931 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
[betrokkene] te [woonplaats] (betrokkene)
PROCESVERLOOP
Namens het college heeft mr. J.Th.M. van Doesum, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene heeft mr. E. Schermerhorn, advocaat, een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 september 2019. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Van Doesum. Betrokkene is verschenen, bijgestaan door mr. Schermerhorn.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkene is sinds 2011 in vaste dienst aangesteld bij de gemeente Amsterdam, in de functie van [naam functie 1] bij het Team [naam team 1] ([naam team 1]).
1.2.
Vanaf 1 januari 2017 zijn er op initiatief van betrokkene afspraken gemaakt over een andere invulling van het werkpakket van betrokkene. Betrokkene oefent daarbij niet langer de werkzaamheden uit van de [naam functie 1], maar is tijdelijk [naam functie 2] [naam team 1]. Met betrokkene zijn ook afspraken gemaakt over de verdere invulling van zijn loopbaan. Daarbij is met hem afgesproken dat hij in voorkomende en dringende gevallen beschikbaar zal blijven voor het verrichten van werkzaamheden als [naam functie 1].
1.3.
Betrokkene was sinds 20 maart 2017 voor een periode van drie maanden gedurende drie dagen per week beschikbaar als [naam functie 3] voor het [naam team 2] van (de voormalige) wethouder [X.].
1.4.
Op 10 april 2017 heeft betrokkene zich ziek gemeld. Kort daarop heeft hij aan zijn leidinggevende per e-mail te kennen gegeven dat hij deze werkzaamheden niet langer wenst uit te voeren. Betrokkene heeft daarna wethouder [X.] en haar stafmedewerkers per
e-mail geïnformeerd dat hij zijn werkzaamheden voor het [naam team 2] definitief heeft stopgezet. Het college heeft dit opgevat als een vorm van werkweigering en vervolgens is op 25 april 2017 een verantwoordingsgesprek gehouden met betrokkene.
1.5.
Bij brief van 23 mei 2017 heeft het college het voornemen kenbaar gemaakt om betrokkene wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping op te leggen.
1.6.
Bij brief van 6 juni 2017 heeft mr. T. Koenders, advocaat, namens betrokkene een zienswijze uitgebracht. Uiteengezet is dat het nooit de bedoeling van betrokkene is geweest om kwalijk te handelen of de leidinggevende van betrokkene in verlegenheid te brengen. Het handelen van betrokkene is voortgekomen uit een gevoel van wanhoop en machteloosheid. De laatste maanden zijn emotioneel heel zwaar geweest voor betrokkene. Op 18 mei 2017 heeft de bedrijfsarts naar aanleiding van een preventief consult geoordeeld dat er sprake is van een kwetsbare evenwichtssituatie; geadviseerd is een psycholoog te raadplegen. Het is dan ook aannemelijk om te veronderstellen dat de gemoedstoestand van betrokkene van invloed is geweest op zijn handelen. In elk geval dient hier nader onderzoek naar te worden gedaan door het bevoegd gezag voordat tot definitieve besluitvorming wordt overgegaan. Gelet hierop is verzocht af te zien van het opleggen van een disciplinaire maatregel.
1.7.
Bij brief van 20 juli 2017 heeft het college betrokkene - naar aanleiding van diens zienswijze alsmede met mr. Koenders gevoerd overleg - bevestigd dat de bedrijfsarts nader onderzoek zal doen naar de gemoedstoestand van betrokkene. Verder heeft het college te kennen gegeven dat het voor alle partijen beter is om zich te richten op de toekomst en een vervolgstap in de loopbaan van betrokkene. Alles overziend heeft het college besloten niet over te gaan tot het opleggen van een disciplinaire maatregel, aldus de brief van 20 juli 2017.
2.1.
Nadat betrokkene zich tevergeefs had gewend tot het college met een verzoek om vergoeding - uit coulance - van de kosten van juridische bijstand in verband met het door het college uitgebrachte voornemen tot oplegging van een disciplinaire straf, heeft betrokkene de rechtbank verzocht het college te veroordelen tot vergoeding van de schade, die hij stelt te hebben geleden in het kader van het uitbrengen van dit voornemen. Voor zover in hoger beroep nog van belang, heeft betrokkene verzocht om vergoeding van:
- gemaakte advocaatkosten in verband met het voornemen tot ontslag ten bedrage van
€ 1.210,-;
- gemaakte advocaatkosten in verband met het ingediende verzoekschrift tot schadevergoeding ten bedrage van € 1.250,-;
- eigen bijdrage psycholoog ten bedrage van € 192,92.
2.2.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het verzoek om schadevergoeding van betrokkene toegewezen. Daartoe heeft de rechtbank onder meer overwogen dat het college op onjuiste gronden is uitgegaan van werkweigering en plichtsverzuim en heeft nagelaten eerder al zorgvuldig te kijken naar de situatie van betrokkene. Dit is pas gebeurd nadat betrokkene zijn zienswijze had ingediend. Het college had kunnen weten welke beweegredenen betrokkene had om de bewuste mail van 10 april 2017 te sturen. Uit het dossier blijkt dat er een aanzienlijke voorgeschiedenis is geweest, waarin betrokkene meerdere keren te kennen heeft gegeven dat hij niet op de juiste plek zat. Met deze uitingen van betrokkene heeft het college niets gedaan; er is niet op gereageerd. Het college is bovendien vrij snel van het voornemen teruggekomen, wat erop duidt dat het college snel heeft ingezien dat de ingeslagen weg niet juist was. Weliswaar heeft het college daarmee de schade kunnen beperken, maar dat neemt niet weg dat het college onrechtmatig heeft gehandeld door betrokkene meteen het voornemen tot een disciplinaire straf te doen toekomen.
3. In hoger beroep heeft het college zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 8:88, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht, is de bestuursrechter bevoegd op verzoek van een belanghebbende een bestuursorgaan te veroordelen tot vergoeding van schade die de belanghebbende lijdt of zal lijden als gevolg van:
a. een onrechtmatig besluit;
b. een andere onrechtmatige handeling ter voorbereiding van een onrechtmatig besluit;
c. het niet tijdig nemen van een besluit;
d. een andere onrechtmatige handeling van een bestuursorgaan waarbij een persoon bedoeld in artikel 8:2, eerste lid, onder a, zijn nagelaten betrekkingen of zijn rechtverkrijgenden belanghebbende zijn.
4.2.
De Raad acht, onder verwijzing naar de uitspraak van 17 januari 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BC2976, voor zijn beoordeling van betekenis dat het Besluit proceskosten bestuursrecht niet voorziet in een regeling voor de vergoeding van de kosten die door een belanghebbende zijn gemaakt in de fase voorafgaand aan de bezwaarprocedure. Ook is van betekenis dat, zoals blijkt uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel kosten bestuurlijke voorprocedures (Kamerstukken II, 1999/00, 27 024, nr. 3, blz. 2), door de wetgever - bewust - is afgezien van een bijzondere regeling voor de vergoeding van kosten die zijn gemaakt in het kader van (openbare) voorbereidingsprocedures. In de memorie van toelichting is in dit verband verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 26 november 1999, ECLI:NL:HR:1999:AA3382, waarin is geoordeeld dat de kosten die een belanghebbende maakt om in de voorbereidingsprocedure zijn standpunt aan het bestuursorgaan kenbaar te maken, in de regel voor zijn rekening moeten blijven, en de met dit oordeel overeenstemmende uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 december 1997, Gst. 1998-7076, 7.
4.3.
In de memorie van toelichting is voorts het volgende opgemerkt: “Beide colleges oordelen voorts, dat in bijzondere gevallen wel aanleiding voor vergoeding kan bestaan. De Hoge Raad wijst daarbij op het geval, dat door het ter inzage leggen van een ontwerpbesluit de belangen van een belanghebbende zodanig worden veronachtzaamd, dat sprake is van een onrechtmatige daad.” In aansluiting hierop heeft de Raad in zijn uitspraak van 17 januari 2008 geoordeeld dat ook hij niet uitsluit dat in onrechtmatige handelingen van een bestuursorgaan die deel uitmaken van de voorbereiding van een besluit een grondslag kan worden gevonden voor vergoeding van in die fase gemaakte kosten van rechtsbijstand.
4.4.
De Raad ziet in dit geval geen aanleiding een dergelijke grondslag aanwezig te achten, nu niet gebleken is dat bij het uitbrengen van het voornemen sprake is geweest van door het college gepleegde als onrechtmatig te kwalificeren gedragingen. Niet kan worden staande gehouden dat het college onrechtmatig heeft gehandeld door het voornemen uit te brengen om betrokkene wegens plichtsverzuim de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping op te leggen. Daarbij is van belang dat betrokkene zijn werkzaamheden in het kader van het [naam team 2] van wethouder [X.] rauwelijks, zonder enig overleg en afstemming vooraf, heeft beëindigd. Dat betrokkene al eerder te kennen had gegeven niet langer een werkrelatie te willen hebben met wethouder [X.] - dit wegens vervelende ervaringen in de periode waarin hij voor de vorige wethouder werkzaam is geweest - en bij die gelegenheid kenbaar had gemaakt dat hij bij voorkeur niet langer op het [naam team 2] wilde werken, kan geen rechtvaardiging vormen voor deze handelwijze van betrokkene. Het gegeven dat het college al vrij snel van het voornemen is teruggekomen duidt er bovendien, anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, niet op dat het college snel heeft ingezien dat de ingeslagen weg niet juist was. Uit de gedingstukken komt naar voren dat het college uit coulance is teruggekomen van zijn aanvankelijke voornemen. Zowel de bedrijfsarts als het college hebben naar aanleiding van de zienswijze van betrokkene geconcludeerd dat het voor alle partijen beter was zich te richten op de toekomst en een vervolgstap in de loopbaan van betrokkene. Het college heeft echter uitdrukkelijk niet de onrechtmatigheid van zijn (eerdere) handelen erkend. Ten slotte kan er niet aan worden voorbijgezien dat de - voorgenomen - schriftelijke berisping de lichtste straf is die het college in geval van plichtsverzuim op grond van artikel 13.6 van de Nieuwe Rechtspositieregeling Gemeente Amsterdam ter beschikking stond. Alles bijeengenomen ziet de Raad geen grond voor toewijzing van het verzoek om schadevergoeding.
4.5.
Gelet op het vorenstaande slaagt het hoger beroep. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het verzoek om schadevergoeding afwijzen.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- wijst het verzoek om veroordeling van vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma, in tegenwoordigheid van A.A.H. Ibrahim als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 11 november 2019.
(getekend) C.H. Bangma
(getekend) A.A.H. Ibrahim