Uitspraak
16.1760 NIOAW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 21 januari 2016, 15/4521 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] (appellant) en [appellante] (appellante), beiden te [woonplaats]
het college van burgemeester en wethouders van Tilburg (college)
Datum uitspraak: 30 januari 2018
PROCESVERLOOP
Namens appellanten heeft mr. J. van Bennekom, advocaat, hoger beroep ingesteld en nadere stukken ingediend.
Het college heeft een verweerschrift ingediend en desgevraagd nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 juli 2017. Namens appellanten is verschenen mr. Van Bennekom. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. D.L.M. Claessen.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant heeft de Nederlandse nationaliteit. Hij ontving ten tijde van belang een uitkering ingevolge de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW). Appellante heeft de Roemeense nationaliteit en is geboren in 1953. Zij staat sinds 2 mei 2013 ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (thans: basisregistratie personen) van de gemeente Tilburg op het adres van appellant. Appellanten voeren een gezamenlijke huishouding. Zij zijn op 12 januari 2015 met elkaar gehuwd.
1.2.
Bij besluit van 11 februari 2014 heeft het college de grondslag van de IOAW-uitkering van appellant met ingang van 3 januari 2014 gewijzigd naar de norm voor een echtpaar. Verder heeft het college appellanten bij dit besluit meegedeeld dat het de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) op de hoogte heeft gesteld van hun aanvraag om een
IOAW-uitkering.
1.3.
Naar aanleiding van deze melding heeft de IND onderzoek gedaan naar de verblijfstatus van appellante. Bij besluit van 19 augustus 2014 heeft de staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (staatssecretaris) het rechtmatig verblijf van appellante beëindigd. Daartoe heeft de staatssecretaris onder meer overwogen dat appellante een beroep heeft gedaan op publieke middelen, dat zij sterke banden heeft met haar land van herkomst en dat zij niet heeft aangetoond dat zij een reële kans maakt op werk. Bij besluit van 10 februari 2015 heeft de staatssecretaris het hiertegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en appellante aangezegd Nederland te verlaten. Bij brief van eveneens 10 februari 2015 heeft de staatssecretaris het college in kennis gesteld van deze beslissing op bezwaar.
1.4.
Bij besluit van 2 april 2015, na gemaakt bezwaar gehandhaafd bij besluit van 11 juni 2015 (bestreden besluit), heeft het college de IOAW-uitkering van appellanten met ingang van 11 februari 2015 herzien naar de norm voor een echtpaar bestaande uit een alleenstaande met een niet-rechthebbende partner. Tevens heeft het college aangekondigd dat het de teveel uitgekeerde IOAW-uitkering van appellanten over de periode van 11 februari 2015 tot en met 31 maart 2015 zal terugvorderen. Het college heeft aan de besluitvorming ten grondslag gelegd dat, gelet op het besluit van de staatssecretaris van 10 februari 2015, appellante niet langer wordt gelijk gesteld met een Nederlander en daarom geen recht meer heeft op een IOAW-uitkering. Daarbij heeft het college in aanmerking genomen dat het niet bevoegd is zelfstandig te beoordelen of appellante aan het EU-recht een verblijfsrecht kan ontlenen, maar af moet gaan op de informatie van de IND.
1.5.
Bij uitspraak van 1 september 2015 (ECLI:NL:RBGEL:2015:5515), heeft de Vreemdelingenkamer van de rechtbank Den Haag zittingsplaats Arnhem (Vreemdelingenkamer) het beroep van appellante tegen het besluit van de staatssecretaris van 10 februari 2015 ongegrond verklaard. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) heeft bij uitspraak van 25 maart 2016 nr. 201507050/1/V2, het hoger beroep tegen de uitspraak van de Vreemdelingenkamer kennelijk ongegrond geacht en deze uitspraak bevestigd.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep hebben appellanten een beroep gedaan op diverse internationaalrechtelijke bepalingen en op diverse arresten van het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof). Samengevat betogen zij dat het beginsel van een loyale handhaving van het Unierecht meebrengt dat het bestuursorgaan dan wel de bestuursrechter zelfstandig moet beoordelen of een burger van de Unie rechtmatig verblijf in Nederland heeft en niet zonder meer kan afgaan op de kennisgeving van de staatssecretaris, met name niet in de situatie waarin de discussie over het verblijfsrecht nog niet finaal is beslecht. Volgens appellanten biedt artikel 20 van Pro het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU) in samenhang gelezen met de artikelen 7 (recht op gezinsleven), 9 (recht op huwelijk), en 45 (recht op vrije verkeer en vrije vestiging) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) een grondslag voor het verblijfsrecht van appellante in Nederland. Daaraan is in de procedure geheel voorbijgegaan. Voorts bestond, aangezien het volgens appellanten in dit geval geen uitgemaakte zaak betrof, aanleiding om prejudiciële vragen te stellen aan het Hof. De rechtbank heeft dit verzoek ten onrechte afgewezen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Tussen partijen is in geschil of appellanten in de te beoordelen periode die loopt van
11 februari 2015 tot en met 2 april 2015 recht op een IOAW-uitkering hadden naar de norm voor gehuwden, omdat appellante met een Nederlander gelijk gesteld kon worden.
4.2.1.
In artikel 20, eerste lid, van het VWEU is - voor zover hier van belang - bepaald dat een burger van de Unie een ieder is die de nationaliteit van een lidstaat bezit. Ingevolge artikel 21, eerste lid, van het VWEU, heeft iedere burger van de Unie het recht vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, onder voorbehoud van de beperkingen en voorwaarden die bij de Verdragen en bepalingen ter uitvoering daarvan zijn vastgesteld. Uit artikel 21, eerste lid, van het VWEU vloeit voort dat het verblijfsrecht wordt aangenomen, indien en zolang het onderzoek naar de beperkingen en voorwaarden, zoals onder meer vermeld in Richtlijn 2004/38/EG van het Europese Parlement en de Raad (Richtlijn), niet heeft uitgewezen dat daaraan niet wordt voldaan.
4.2.2.
Ingevolge artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Richtlijn heeft iedere burger van de Unie het recht gedurende meer dan drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven indien hij voor zichzelf en voor zijn familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikt om te voorkomen dat zij tijdens hun verblijf ten laste komen van het sociale bijstandsstelsel van het gastland en hij over een verzekering beschikt die de ziektekosten in het gastland volledig dekt.
4.2.3.
Ingevolge artikel 14, tweede lid, van de Richtlijn - voor zover thans van belang - behouden burgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van artikel 7 zolang Pro zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden. Ingevolge artikel 14, derde lid, van de Richtlijn leidt een beroep van de burger van de Unie of van diens familieleden op het socialebijstandsstelsel van het gastland niet automatisch tot een verwijderingsmaatregel. Ingevolge het vierde lid van dit artikel kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien: a) de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of b) de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit laatste geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.
4.2.4.
Uit artikel 24, eerste lid, van de Richtlijn volgt dat iedere burger van de EU die op basis van deze richtlijn op het grondgebied van een gastland verblijft in beginsel dezelfde behandeling geniet als de onderdaan van dat gastland. In het tweede lid van dat artikel zijn de uitzonderingen op dit beginsel opgenomen. Het gastland is niet verplicht een recht op sociale bijstand toe te kennen gedurende de eerste drie maanden van verblijf of, in voorkomend geval de in artikel 14, vierde lid, onder b, van de Richtlijn bedoelde langere periode, noch is het verplicht om vóór de verwerving van het duurzame verblijfsrecht steun voor levensonderhoud toe te kennen voor studies, inclusief beroepsopleiding, in de vorm van een studiebeurs
of -lening, aan andere personen dan werknemers of zelfstandigen, of personen die deze status hebben behouden, en hun familieleden.
4.2.5.
Artikel 6, eerste lid, aanhef en onder b, van de IOAW bepaalt dat geen recht op uitkering heeft de werkloze werknemer die niet rechtmatig verblijf houdt in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000). Het tweede lid bepaalt dat geen recht op uitkering heeft de echtgenoot, indien ten aanzien van deze, dan wel ten aanzien van de werkloze werknemer zich een omstandigheid voordoet als omschreven in het eerste lid. Indien zich ten aanzien van de echtgenoot een omstandigheid voordoet als omschreven in het eerste lid, onderdeel b wordt de werkloze werknemer aangemerkt als alleenstaande.
Op grond van het derde lid, kan bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat
hier te lande verblijvende vreemdelingen, anders dan die bedoeld in artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, recht op uitkering hebben, onverminderd de overige vereisten voor dat recht: a. ter uitvoering van een verdrag dan wel een besluit van een volkenrechtelijke organisatie, of
b. vreemdelingen die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onder g of h, van de Vw 2000.
b. vreemdelingen die, na rechtmatig verblijf te hebben gehouden in de zin van artikel 8, onder a tot en met e en l, van de Vw 2000, rechtmatig in Nederland verblijf hebben als bedoeld in artikel 8, onder g of h, van de Vw 2000.
4.2.6.
Op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 heeft een vreemdeling in Nederland rechtmatig verblijf als gemeenschapsonderdaan zolang deze onderdaan verblijf houdt op grond van een regeling krachtens het VWEU dan wel de Overeenkomst betreffende de Europese Economische Ruimte. Een regeling als bedoeld in deze bepaling is onder meer de Richtlijn.
4.2.7.
De Richtlijn is in nationale wet- en regelgeving geïmplementeerd en nader uitgewerkt, onder meer in de artikelen 8.7 tot en met 8.25 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000) en paragraaf B10 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000) (samen: de relevante vreemdelingenrechtelijke bepalingen). Zo is in artikel 8.16, eerste lid van het Vb 2000 bepaald dat een beroep op de algemene middelen niet zonder meer leidt tot beëindiging van het rechtmatig verblijf. Voorts is in paragraaf B10.2.5.1 van de Vc 2000, voor zover hier van belang, vermeld dat het rechtmatig verblijf van een onderdaan van de Europese Unie, dat vanaf zijn inreis rechtmatig is, slechts met een beschikking kan worden beëindigd. In dat geval wordt in de vreemdelingenadministratie aangetekend dat het rechtmatig verblijf is beëindigd. In paragraaf B10/2 van de Vc 2000 is nader uiteengezet in welke gevallen de staatssecretaris het verblijf beëindigt bij een beroep op de algemene middelen. Dit is onder meer afhankelijk van de duur van het rechtmatig verblijf. Tenzij persoonlijke omstandigheden zich hiertegen verzetten, beëindigt de staatssecretaris het verblijf bij een beroep op de algemene middelen als de burger van de Unie of diens familielid in de eerste twee jaar van dat verblijf een - al dan niet aanvullend - beroep doet op een uitkering in het kader van de Wet werk en bijstand (WWB). Ook wordt beoordeeld of persoonlijke omstandigheden zich tegen de beëindiging verzetten. De staatssecretaris betrekt in ieder geval de volgende persoonlijke omstandigheden bij de belangenafweging:
• de reden waarom de burger van de Unie niet in staat is in zijn levensonderhoud en dat van zijn familieleden te voorzien en of deze reden van tijdelijke dan wel permanente aard is;
• de banden die de burger van de Unie nog heeft met zijn land van herkomst;
• de gezinssituatie;
• de medische situatie (gezondheidstoestand);
• leeftijd;
• overige beroepen op (sociale) voorzieningen;
• de mate van sociale zekerheidspremies die eerder zijn betaald;
• de mate van integratie in Nederland van de burger van de Unie en zijn familieleden;
• nabije toekomstverwachting of burger van de Unie nog bijstand nodig zal hebben.
Het is aan de betrokken burger van de Unie om relevante gegevens en bescheiden ter zake te verstrekken.
In aanvulling op artikel 8.16 Vb 2000 geldt dat de staatssecretaris:
• in specifieke gevallen van redelijke twijfel onderzoekt of de burger van de Unie of diens familielid nog altijd aan de voorwaarden voor rechtmatig verblijf als genoemd in de
artikelen 8.12 tot en met 8.15 voldoet; en
• het verblijfsrecht van de burger van de Unie of diens familielid per beschikking beëindigt als verweerder vaststelt dat de burger van de Unie of diens familielid niet langer aan de voorwaarden voor rechtmatig verblijf voldoet.
4.3.
Gelet op de hiervoor genoemde bepalingen van het VWEU, de Richtlijn, de IOAW, de Vw 2000, het Vb 2000 en de Vc 2000 in onderlinge samenhang, dient in dit geschil te worden vastgesteld of appellante in de te beoordelen periode op grond van het Unierecht verblijfsrecht in Nederland had.
4.4.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 7 februari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:542) is het de primaire verantwoordelijkheid van - thans - de staatssecretaris om te beoordelen of vreemdelingen hier te lande rechtmatig verblijven. Het beginsel van Unietrouw, zoals verwoord in artikel 4, derde lid, van het Verdrag betreffende de Europese Unie, brengt mee dat de autoriteiten van de lidstaten met elkaar in overleg treden met het oog op een nuttige toepassing van het Unierecht. Dit geldt des te meer voor autoriteiten binnen een lidstaat. Het ligt dan ook bij de beoordeling van het recht op bijstand van een betrokkene op de weg van het bijstandverlenende orgaan om in overleg met de staatssecretaris te onderzoeken of betrokkene aan het recht van de Unie een verblijfsrecht hier te lande kan ontlenen en dus rechtmatig verblijf heeft op grond van artikel 8, aanhef en onder e, van de Vw 2000 en voor toepassing van de WWB met een Nederlander gelijk moet worden gesteld. Hetzelfde heeft te gelden met betrekking tot de uitvoering van de IOAW.
4.5.1.
In dit geval heeft de staatssecretaris vastgesteld dat appellante met ingang van de hier te beoordelen periode geen rechtmatig verblijf meer heeft op grond van het Unierecht in verband met het beroep dat zij en appellant doen op de IOAW. Tegen dit besluit heeft een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang opengestaan. Met de in 1.3 genoemde beslissing op bezwaar heeft de staatsecretaris het verblijfsrecht van appellante beëindigd en is zij aangezegd Nederland te verlaten. Het beroep tegen deze beslissing had geen opschortende werking. De staatssecretaris heeft het college hiervan in kennis gesteld. In deze situatie mocht het college, anders dan appellanten betogen, afgaan op de juistheid van de toepassing van het Unierecht op het geval van appellante door de staatssecretaris en behoefde het niet nader in contact te treden met de staatssecretaris en/of zelf te beoordelen of appellante met ingang van de te beoordelen periode rechtmatig verblijf heeft op grond van het Unierecht. Indien echter na dat besluit van de staatssecretaris zich een wijziging voordoet van omstandigheden die kan leiden tot rechtmatig verblijf op grond van het Unierecht, vormt dat aanleiding om wel met de staatssecretaris in overleg te treden. In dit geval is een wijziging van omstandigheden tijdens de te beoordelen periode niet gesteld.
4.5.2.
Wat onder 4.5.1 is overwogen betekent dus ook dat de bestuursrechter die het bestreden besluit toetst, bij de vraag of appellante gelijkgesteld moet worden met een Nederlander op grond van het Unierecht, in beginsel uitgaat van de juistheid van het besluit van de staatssecretaris. Gelet op wat appellanten in hoger beroep hebben aangevoerd moet in dit geval de vraag beantwoord worden of voor de rechtbank aanleiding bestond van het hiervoor genoemde beginsel af te wijken.
4.6.1.
De rechtbank heeft in de aangevallen uitspraak overwogen dat met het besluit van
10 februari 2015, waarin appellante tevens aangezegd is Nederland te verlaten, het rechtmatig verblijf van appellante in Nederland is geëindigd, zodat het college de uitkering van appellante terecht op grond van artikel 6, eerste lid onder b, van de IOAW heeft herzien. Het oordeel van de rechtbank dat het college zich bij die beslissing mag baseren op de verblijfscodes die door de IND zijn vastgelegd, is, gelet op wat hiervoor onder 4.4 is overwogen, echter onjuist.
4.6.2.
Appellanten hebben betoogd dat artikel 20 van Pro het VWEU in samenhang gelezen met de artikelen 7 (recht op gezinsleven), 9 (recht op huwelijk), en 45 (recht op vrije verkeer en vrije vestiging) van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest) een zelfstandige grondslag biedt voor het verblijfsrecht van appellante in Nederland. De status van burger van de Unie brengt mee dat het effectieve genot van de belangrijkste aan die status ontleende rechten moet worden gewaarborgd. Appellanten zijn gehuwd en vormen samen een gezin. Het beëindigen van het verblijfsrecht van appellante leidt er toe dat ook appellant genoodzaakt is Nederland te verlaten. Dit betoog kan er echter niet toe leiden dat de Richtlijn en de relevante vreemdelingenrechtelijke bepalingen buiten toepassing blijven dan wel dat aan artikel 20 van Pro het VWEU een verblijfsrecht kan worden ontleend, in weerwil van de bestuurlijke en rechterlijke beoordeling dat appellante in de te beoordelen periode niet voldoet aan de in de Richtlijn bedoelde beperkingen en voorwaarden voor rechtmatig verblijf. Daarbij is in aanmerking genomen dat appellanten beiden de status van burger van de Unie hebben en de Richtlijn uitdrukkelijk het vrij verkeer en het verblijf van burgers van de Unie op het grondgebied van de lidstaten regelt.
4.6.3.
In de relevante vreemdelingenrechtelijke bepalingen, waarbij de Richtlijn is geïmplementeerd en verder uitgewerkt, is opgenomen dat in gevallen als die van appellanten een belangenafweging plaatsvindt. Bij de afweging of persoonlijke omstandigheden zich tegen verblijfsbeëindiging verzetten, spelen naast factoren als de duur van het verblijf in Nederland, de duur, frequentie en de omvang van het beroep op de publieke middelen en de redenen waarom de betrokkene niet in staat is in zijn levensonderhoud te voorzien, ook de banden die de betrokken met het land van herkomst heeft alsmede de gezins- en medische situatie een rol. Uit de in 1.2 en 1.3 vermelde besluiten blijkt dat de staatssecretaris deze factoren expliciet heeft meegewogen en daarnaast heeft beoordeeld of de verblijfsbeëindiging een schending oplevert van het recht op eerbiediging van het familie- of gezinsleven als bedoeld in artikel 7 van Pro het Handvest. De Vreemdelingenkamer is in zijn in 1.4 genoemde uitspraak tot het oordeel gekomen dat de staatssecretaris geen aanleiding heeft hoeven zien om tot een andere beslissing te komen, dan wel dat sprake is van een zo bijzonder geval dat de staatssecretaris van zijn beleid had dienen af te wijken. De Afdeling heeft dat oordeel van de Vreemdelingenkamer met zijn in 1.4 genoemde uitspraak bevestigd, waarmee het besluit in rechte onaantastbaar is geworden.
4.6.4.
Aangezien de door appellanten aangevoerde aspecten in de vreemdelingrechtelijke procedure zijn meegewogen en beoordeeld in een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang, bestond in dit geval geen aanleiding voor de rechtbank om van het in 4.5.2 genoemde beginsel af te wijken en alsnog tot een eigen oordeel over het verblijfsrecht van appellante in de te beoordelen periode te komen. Ook de rechtbank mocht in dit geval van de juistheid van de besluitvorming van de staatssecretaris uitgaan en is terecht tot de conclusie gekomen dat met het besluit van de staatssecretaris van 10 februari 2015, waarin appellant tevens is aangezegd Nederland te verlaten, het rechtmatig verblijf van appellante is geëindigd, zodat het college terecht de uitkering van appellanten op grond van artikel 6, eerste lid,
onder b van de IOAW, heeft herzien.
4.7.
Appellanten hebben aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte voorbij is gegaan aan hun verzoek prejudiciële vragen te stellen aan het Hof, waarvoor zij tekstvoorstellen hebben aangedragen. Zoals uit de overwegingen 4.6.1 tot en met 4.6.5 blijkt, roept de zaak van appellanten geen nieuwe rechtsvragen op die nog niet door het Hof zijn besproken en beantwoord. Ook overigens is de juiste toepassing van het Unierecht zo evident, dat redelijkerwijs geen twijfel bestaat over de beantwoording van de in geschil zijnde rechtsvragen. De Raad ziet dan ook geen aanleiding in deze zaak prejudiciële vragen voor te leggen aan het Hof.
4.8.
Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd, zij het met verbetering van gronden, gelet op wat in 4.4 en 4.6.1 is overwogen.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.L. Boxum en
J.C.F. Talman als leden, in tegenwoordigheid van J. Smolders als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 30 januari 2018.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) J. Smolders