ECLI:NL:CRVB:2018:4278

Uitspraak

17.2992 AW, 17/5934 AW, 17/2993 AW, 17/5937 AW

Datum uitspraak: 20 december 2018

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Den Haag van

27 februari 2017, 15/3064 (aangevallen uitspraak 1) en 16/861 (aangevallen uitspraak 2)

Partijen:

[Appellant] te [woonplaats] (appellant)

het college van burgemeester en wethouders van Leidschendam-Voorburg (college)

PROCESVERLOOP

Namens appellant heeft mr. H.G.R. Meulmeester, advocaat, hoger beroepen ingesteld.

Namens het college heeft mr. F.I.M. Tevette, advocaat, in beide hoger beroepen een verweerschrift ingediend en incidenteel hoger beroep ingesteld.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 november 2018. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Meulmeester. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door

mr. Tevette en mr. W.S. Schouten.

OVERWEGINGEN

1. Vanaf 1 januari 2004 was appellant aangesteld bij de gemeente [naam gemeente] . Bij een reorganisatie is appellant per 1 april 2013 geplaatst op de functie van [naam functie A] ( [functie A] ) bij de afdeling [naam afdeling] ( [afdeling] ).

1.1.

Bij een functioneringsgesprek op 18 juli 2014 en in een brief van dezelfde datum heeft het hoofd van de afdeling [afdeling] kritiek geuit op het functioneren van appellant en is hem een verbetertraject van twee maanden aangezegd met het vooruitzicht van een beoordeling. Hierbij is de waarschuwing gegeven dat bij geen of onvoldoende verbetering mogelijkerwijs ontslag wegens disfunctioneren kon volgen. Appellant heeft dezelfde dag een e-mail aan de burgemeester gezonden, waarin hij vraagt om een onafhankelijk onderzoek door een professional naar de situatie op de afdeling [afdeling] . Er is volgens zijn e-mail een ernstig conflict tussen de afdeling [afdeling] en het hoofd daarvan over de integriteit in het bestuurlijke besluitvormingsproces en de ambtelijke advisering. Appellant heeft zijn logboek over het project [naam project] als bijlage bijgesloten.

1.2.

Na een daarop gericht voornemen en na bericht van de gemachtigde van appellant dat de termijn voor het geven van een zienswijze te kort is en dat hij zich het recht voorbehoudt om later een nadere zienswijze te verstrekken, heeft het college appellant bij besluit van

30 juli 2014 (besluit 1) geschorst voor de duur van het onderzoek naar de beschuldigingen in de e-mail van 18 juli 2014 totdat een nader besluit over de rechtspositie van appellant wordt genomen; daarbij is appellant tevens de toegang tot de gemeentelijke gebouwen ontzegd behoudens voor enige met name genoemde bijeenkomsten. Daarbij is toepassing gegeven

aan artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en sub d, en artikel 15:1:19 van de Arbeidsvoorwaardenregeling Leidschendam-Voorburg (ARLV). Het bezwaar tegen besluit 1 is bij ongedateerd besluit - verzonden op 16 maart 2015 - (bestreden besluit 1) ongegrond verklaard. Hierbij is onder meer overwogen dat de e-mail van 18 juli 2014 geen melding is als bedoeld in de Regeling Klokkenluiders in de ARLV (Regeling).

1.3.

In een rapport van 24 oktober 2014 heeft drs. L.J. Zwaan MMC CMC van Leeuwendaal de bevindingen van zijn onderzoek naar de toedracht van het project [naam project] vastgelegd. Op grond van de uitkomst van dit onderzoek heeft het college appellant na een daarop gericht voornemen, waarop appellant zijn zienswijze heeft gegeven, bij besluit van 30 april 2015 met toepassing van artikel 8:8 van de ARLV eervol ontslag verleend wegens een ernstige vertrouwensbreuk respectievelijk onherstelbaar verstoorde verhoudingen. Daarbij heeft het college appellant op grond van artikel 10d:4, eerste en derde lid, van de ARLV een voorwaardelijke uitkering ingevolge de Werkloosheidswet toegekend; voor een aanvullende uitkering zag het college geen aanleiding omdat het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhoudingen aan appellant te wijten was. Het tegen het besluit van 30 april 2015 gemaakte bezwaar is bij besluit van 22 december 2015 (bestreden besluit 2) ongegrond verklaard.

2.1.

Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard. De rechtbank heeft geoordeeld, dat appellant te weinig tijd kreeg voor een zienswijze op het voornemen en heeft dit gebrek met toepassing van art 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gepasseerd. Het college heeft door aan Leeuwendaal een opdracht tot onderzoek te verstrekken, de e-mail van appellant van 18 juli 2014 opgevat als de melding van een misstand als bedoeld in de Regeling. Het beroep tegen bestreden besluit 1 is ongegrond verklaard omdat de gedragingen van appellant voor onrust zorgden op de afdeling. Dat het college een aandeel had in het ontstaan van de onrust doet daar niet aan af, omdat het college met zijn maatregelen niet beoogde appellant het zwijgen op te leggen.

2.2.

De rechtbank heeft bij aangevallen uitspraak 2 het beroep tegen bestreden besluit 2 ongegrond verklaard. Kort samengevat heeft de rechtbank overwogen dat appellant als klokkenluider moet worden gezien en dat de rechtbank geen aanwijzingen heeft gevonden voor het disfunctioneren van appellant in de voorgaande jaren. Er is in juli 2014 wel een vertrouwensbreuk ontstaan, die onherstelbaar is geworden. Er was dus een ontslagbevoegdheid. De rechtbank heeft geoordeeld dat er geen grond is voor een

niet-ontvankelijkverklaring van het beroep gericht tegen het ontbreken van een zogenoemde ‘plus’. Dat appellant in de bezwaarfase hiertegen geen bezwaargronden heeft ingediend is daarvoor niet van betekenis, omdat de uitkeringsregeling volgens de rechtbank een onlosmakelijk onderdeel vormt van het ontslag. Voor de door appellant verzochte ‘plus’ is geen grond omdat beide partijen een even groot aandeel hebben gehad in het ontstaan van de onherstelbaar verstoorde verhouding.

3. Naar aanleiding van wat partijen in hoger beroep en in het incidenteel hoger beroep hebben aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling.

Aangevallen uitspraak 1 - de schorsing en de ontzegging van de toegang tot de gemeentelijke gebouwen

4.1.

Het college heeft in het incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat appellant een te korte termijn heeft gekregen voor het geven van een zienswijze op het schorsingsvoornemen. Het college kan hierin niet gevolgd worden. Het voornemen is appellant op 23 juli 2014 bekend geworden en hij werd daarbij in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze op 24 juli 2014 om 14.00 uur mondeling kenbaar te maken. Appellant had aldus één dag de tijd voor het geven van een zienswijze. Niet valt in te zien dat dit een redelijke termijn is voor een zienswijze. Dat het college belang had bij enige spoed kan dit niet anders maken. Het incidenteel hoger beroep slaagt in zoverre niet.

4.2.

Het incidenteel hoger beroep van het college is ook gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de kwalificatie van de e-mail van appellant van 18 juli 2014. Het college heeft deze e-mail niet als de melding van een vermoeden van een misstand als bedoeld in de Regeling aangemerkt en ook niet zo behandeld. Het college heeft gehandhaafd dat de e-mail met juistheid als een klacht is gekwalificeerd.

De Raad is van oordeel dat het college de e-mail van 18 juli 2014 terecht als een klacht heeft mogen opvatten en als zodanig heeft behandeld. Appellant signaleerde in zijn e-mail een ernstig werkprobleem op zijn afdeling. De inhoud van zijn bericht wees niet in de richting van de melding van een vermoeden van een misstand als bedoeld in de Regeling. De omstandigheid dat het probleem op de afdeling een integriteitskwestie was maakte zijn melding niet tot de melding van een vermoeden van een misstand. Appellant heeft

bovendien met zijn bericht aan de burgemeester niet de procedure gevolgd die in

artikel 15:2:1:1 en volgende van de ARLV is aangewezen voor de melding van zo’n vermoeden. Pas vijf maanden later heeft appellant laten blijken dat hij meende klokkenluider te zijn. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt dus in zoverre.

4.3.

Omdat uit 4.2 volgt dat appellant geen klokkenluider is komt bij de beoordeling van de hoger beroepsgronden van appellant geen betekenis toe aan de voorschriften die een klokkenluider in zijn rechtspositie beschermen, zoals artikel 125quinquies, derde lid van de Ambtenarenwet en artikel 15:2 van de ARLV. Voor zover appellant op die bescherming een beroep heeft gedaan zal de Raad daaraan voorbijgaan.

4.4.

Evenals de rechtbank volgt de Raad niet de opvatting van appellant dat hem een disciplinaire schorsing is opgelegd. In artikel 8:15:1, eerste lid, aanhef en onder d,

van de ARLV is de mogelijkheid van schorsing in het belang van de dienst neergelegd. Dit voorschrift is door het college aan de schorsing ten grondslag gelegd. Mede gelet op de motivering van het college voor de (handhaving van de) schorsing is er geen grond om de schorsing als een disciplinaire maatregel aan te merken. Dat het voor appellant aanvoelde als een disciplinaire maatregel is hierbij niet van betekenis.

4.5.

Het college heeft aan de gehandhaafde schorsing en ontzegging van de toegang ten grondslag gelegd dat voor het onderzoek naar de problemen die appellant in zijn e-mail van

18 juli 2014 aan de orde had gesteld van belang was dat appellant zijn functie niet uitoefende, omdat appellant in die e-mail ernstige beschuldigingen jegens collega’s en bestuurders had geuit. Het college zag de e-mail als een buitenproportionele, buitensporige reactie op het functioneringsgesprek van 18 juli 2014. Ondanks het dringende verzoek op 18 juli 2014 om geen onrust op de afdeling te zaaien en een professionele houding aan te nemen heeft appellant zijn team betrokken bij de door zijn leidinggevende gegeven kritiek op zijn functioneren en daardoor voor onrust op de werkvloer gezorgd. Het college beoogde met de maatregelen de rust op de afdeling te laten terugkeren.
In de gedingstukken ziet de Raad voldoende grond voor de juistheid van de door het college genoemde omstandigheden. De bewoordingen van de e-mail en het meegezonden logboek bevatten ernstige beschuldigingen aan het adres van collega’s en bestuurders. Dat appellant met zijn collega’s heeft gesproken over de kritiek op zijn functioneren blijkt eveneens. Van verschillende kanten is op de afdeling ten gevolge daarvan onrust gesignaleerd. Er is geen aanwijzing dat die onrust, zoals door appellant betoogd, was veroorzaakt doordat de brief van het hoofd van de afdeling [afdeling] van 18 juli 2014 door een omissie korte tijd elektronisch voor de collega’s op de afdeling zichtbaar is geweest. Onder deze omstandigheden is er geen grond voor het oordeel dat het college ten onrechte gebruik heeft gemaakt zijn bevoegdheid tot de schorsing en de ontzegging en kan bestreden besluit 1 in stand blijven.

4.6.

Uit 4.1 en 4.2 volgt dat het incidenteel hoger beroep van het college ten dele slaagt. Uit 4.3 tot en met 4.5 volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt. Dit brengt mee dat aangevallen uitspraak 1 met verbetering van gronden moet worden bevestigd.

Aangevallen uitspraak 2 - het ontslag en de daarbij getroffen regeling

5.1.

In lijn met wat in 4.2 is overwogen geldt ook bij de beoordeling van bestreden besluit 2 dat appellant door zijn e-mail van 18 juli 2014 geen klokkenluider als bedoeld in de Regeling was. De rechtbank heeft in aangevallen uitspraak 2 dus een onjuist uitgangspunt gehanteerd. Dit brengt mee dat het incidenteel hoger beroep van het college in zoverre slaagt en dat bij de bespreking van de hoger beroepsgronden van appellant voorbij zal worden gegaan aan argumenten die gebaseerd zijn op zijn vermeende status van klokkenluider.

5.2.1.

Evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat ten tijde van het ontslagbesluit tussen appellant en het college een vertrouwensbreuk en een verstoorde verhouding was ontstaan. Het begin ligt bij de negatieve reactie van appellant tijdens het gesprek van 18 juli 2014 op het verzoek om geen onnodige onrust op de afdeling te zaaien en een professionele houding aan te nemen. Dit werd onmiddellijk gevolgd door de e-mail van 18 juli 2014 met de ernstige beschuldigingen jegens collega’s en bestuurders en de signalering van een vertrouwensconflict tussen appellant en zijn leidinggevende. Nadat in het rapport van

24 oktober 2014 van de onafhankelijke onderzoeker van Leeuwendaal onder meer was geconcludeerd dat er geen ernstige onjuistheden zijn gebleken bij het project [naam project] en dat er geen harde aanwijzingen waren voor integriteitsschendingen, heeft appellant zijn stellingen over de onjuiste aanpak van dat project en de daarbij opgetreden integriteitsschendingen ten volle gehandhaafd. Hij is ook niet teruggekomen van zijn eerdere

beschuldigingen. In verklaringen van onder meer de gemeentesecretaris en de andere teamleider van de afdeling [afdeling] is gemotiveerd uiteengezet waarom zij een verdere samenwerking met appellant niet mogelijk vonden. Bij dit samenstel van feiten en omstandigheden kan niet geoordeeld worden dat het college ten onrechte een onherstelbare vertrouwensbreuk en verstoorde verhouding met bestuurders en leidinggevenden aanwezig achtte. Dat een aantal collega’s positieve verklaringen over appellant heeft afgelegd kan hier niet aan afdoen.

5.2.2.

In het algemeen zal de zorgvuldigheid vereisen dat na de totstandkoming van een rapport als dat van Leeuwendaal de klager in de gelegenheid wordt gesteld om hierop schriftelijk of mondeling te reageren. Het college heeft dat achterwege gelaten en is onmiddellijk overgegaan tot het ontslagvoornemen. De Raad is anders dan appellant van oordeel dat deze aanpak in dit geval niet onaanvaardbaar is. Appellant had gebruik gemaakt van de gelegenheid om tussentijds op een deel van het rapport te reageren en zijn schriftelijke reactie is als bijlage bij het rapport gevoegd. In zoverre beschikte het college dus over de opvatting van appellant. De schriftelijke reactie van appellant liet zien dat appellant onverminderd vasthield aan zijn eerdere opvattingen en forse kritiek op de gang van zaken bij het project [naam project] . Daarmee ontbrak een redelijke verwachting dat een gesprek van het college met appellant tot andere uitkomst zou leiden en een positief effect op de verhoudingen tussen appellant en het college zou hebben.

5.2.3.

Anders dan de rechtbank is de Raad van oordeel dat het college ook het functioneren van appellant voorafgaand aan 2014 heeft mogen betrekken bij de situatie die eind 2014 was ontstaan. Appellant is in de voorgaande jaren meermalen gewezen op tekortkomingen en noodzakelijke verbeteringen op bepaalde aspecten van zijn functioneren. Dat betrof met name zijn wijze van communiceren, zijn houding en gedrag. Dat het ondanks de overigens goede functievervulling door appellant om serieuze kritiek ging ziet de Raad onder meer geïllustreerd in de omstandigheid dat tweemaal een wethouder verdere samenwerking met appellant heeft geweigerd. Vanaf 18 juli 2014 lieten de houding en het gedrag van appellant ondanks die eerdere aanwijzingen opnieuw ernstig te wensen over. Het incidenteel hoger beroep van het college slaagt in zoverre.

5.3.1.

In hoger beroep is tot slot aan de orde de ‘plus’ die appellant bij zijn ontslag eventueel zou behoren te krijgen. Het college heeft in het incidenteel hoger beroep aangevoerd dat de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 2 in zoverre niet-ontvankelijk had moeten verklaren. Het college meent dat het ontslag en de vaststelling van de regeling bij het ontslag afzonderlijke besluiten zijn met afzonderlijke rechtsgevolgen. Omdat appellant tegen de getroffen regeling (verwijtbaar) geen bezwaar heeft gemaakt kon hij op grond van artikel 6:13 van de Awb dit besluitonderdeel in beroep niet meer aan de orde stellen. Appellant heeft in hoger beroep aangevoerd dat het college hem een plus had moeten toekennen omdat het college een overwegend aandeel heeft gehad in het ontstaan en voortbestaan van de verstoorde verhouding en de vertrouwensbreuk.

5.3.2.

Volgens vaste rechtspraak is voor de houdbaarheid van een ontslag op andere gronden zoals neergelegd in onder meer artikel 8:8 van de ARLV medebepalend of het bevoegd gezag voor de ambtenaar ook een passende financiële regeling heeft getroffen. Zie de uitspraken

van 10 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP7874 en 25 oktober 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY1275. De inhoud van de passende regeling wordt geheel bepaald door feiten en omstandigheden die betrekking hebben op en van belang zijn bij het ontslag. Dit brengt mee dat het ontslagbesluit en de vaststelling van de financiële regeling geen afzonderlijke besluiten zijn , zodat artikel 6:13 van de Awb niet van toepassing is. Het beroep van het college op de uitspraak van 26 januari 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:324 over de terugvordering en verrekening van een ingetrokken uitkering treft geen doel, omdat niet te vergelijken situatie voordeed van een niet appellabele mededeling en een appellabel besluit die in één brief waren genomen. De rechtbank heeft de beroepsgronden van appellant over de ontbrekende ‘plus’ dus terecht beoordeeld. Het incidenteel hoger beroep slaagt in zoverre niet.

5.3.3.

De feiten en omstandigheden die appellant heeft aangevoerd ter onderbouwing van een overwegend aandeel van het college in het ontstaan en voortbestaan van de situatie die tot het ontslag heeft geleid zijn in wezen dezelfde als die appellant ter betwisting van de rechtmatigheid van het ontslag naar voren heeft gebracht. Gelet op wat in 5.1 tot en met 5.3.2 is overwogen volgt de Raad appellant in zijn opvattingen daarover niet . Daarom vormt dit evenmin een grondslag voor de vaststelling van een overwegend aandeel van het college in de ontstane situatie. Het hoger beroep van appellant slaagt in zoverre dus niet.

5.4.

Uit 5.1 en 5.3.2 volgt dat het incidenteel hoger beroep van het college ten dele slaagt. Uit

5.2.1

tot en met 5.2.3 en 5.3.3 volgt dat het hoger beroep van appellant niet slaagt. Dit brengt mee dat aangevallen uitspraak 2 moet worden bevestigd, gelet op wat in 5.1 is overwogen, met verbetering van gronden.

6. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat in geen van beide (incidenteel) hoger beroepen aanleiding.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt aangevallen uitspraak 1 en aangevallen uitspraak 2.

Deze uitspraak is gedaan door C.H. Bangma als voorzitter en A. Beuker-Tilstra en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van F.H.R.M. Robbers als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 december 2018.

(getekend) C.H. Bangma

(getekend) F.H.R.M. Robbers