Uitspraak
16/2048 AW
Datum uitspraak: 5 april 2018
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
23 februari 2016, 15/4894 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
de Minister van Justitie en Veiligheid (minister)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P. Bots hoger beroep ingesteld.
De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft, gevoegd met de zaken 16/4706 AW, 16/4707 AW en
16/4708 AW, plaatsgevonden op 22 juni 2017. Appellante is verschenen, bijgestaan door
mr. drs. Chr.J.M. Scheen, kantoorgenoot van mr. Bots. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. S.V. Nascimento en M.S. Rothof.
Na de behandeling van de zaken ter zitting van de Raad is gebleken dat het onderzoek niet volledig is geweest, in verband waarmee de Raad heeft besloten het onderzoek te heropenen.
Bij brief van 14 september 2017 heeft de minister een reactie gegeven op door de Raad gestelde vragen. Namens appellante heeft mr. Bots hierop bij brief van 15 november 2017 gereageerd.
Bij brief van 8 december 2017 heeft de Raad nogmaals vragen gesteld aan de minister. Hierop heeft de minister bij brief van 11 januari 2018 een reactie gegeven.
Op 25 januari 2018 heeft een nadere zitting plaatsgevonden, waarbij de zaak, samen met de zaken 16/4706 AW, 16/4707 AW en 16/4708 AW, gevoegd is behandeld. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Bots. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. drs. Nascimento en J. Biever. Na de zitting is deze zaak gesplitst van zaken 16/4706 AW, 16/4707 AW en 16/4708 AW. In die zaken is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante is per 15 februari 2008 aangesteld in de functie van [functie A] (schaal 7) op de locatie [locatie A] ( [locatie A] ) van het [naam onderdeel] ( [onderdeel] ).
1.2.
In 2012 is sprake geweest van een tekort aan groepsleiding. In dat verband is in
maart 2012 besloten om de verhouding van 50-50% tussen [functie A] (schaal 7) en [functie B] tijdelijk aan te passen naar 25-75%. Met deze maatregel is beoogd werknemers te behouden en instroom te stimuleren. In een e-mail van het hoofd [functiegroep] van 14 maart 2012, gericht aan onder andere de [medeerwerkers functie A en functie B], is meegedeeld dat het een tijdelijke maatregel betreft, die zal gelden tot aan de verhuizing van het [locatie A] naar [locatie B] . Daarna zal de verdeling niveau I en niveau II mogelijk worden aangepast en via natuurlijk verloop worden hersteld. De te verlenen individuele inschalingen zijn echter permanent. Appellante is in het kader van deze tijdelijke maatregel per 1 april 2012 bevorderd naar salarisschaal 8.
1.3.
Op 27 maart 2014 heeft de adjunct-directeur van het [locatie A] een e-mail gestuurd aan
(onder andere) de groepsleiding niveau I en II. Daarin is vermeld dat geen sprake meer is
van een tekort aan groepsleiding en dat het streven nu juist is bevordering van de mobiliteit. Verder is meegedeeld dat de tijdelijke aanpassing van de verhouding niveau I en niveau II
per 1 april 2014 wordt beëindigd. Vanaf die datum geldt weer de reguliere verhouding
50-50%. Medewerkers die in het kader van de tijdelijke maatregel zijn bevorderd naar
schaal 8 behouden die schaal.
1.4.
Begin 2014 is besloten het [onderdeel] te reorganiseren. In het concept van het Organisatie&Formatie [onderdeel] (O&F)-rapport van augustus 2014 is een was/wordt-lijst opgenomen. Daarin is vermeld dat in de nieuwe organisatie 21 fte wordt opgenomen voor
de functie van groepsleiders niveau II, terwijl de feitelijke bezetting 30,35 fte bedraagt. Voor groepsleiders niveau I is eveneens 21 fte opgenomen, terwijl de feitelijke bezetting 8,56 fte bedraagt. Op 11 december 2014 is het definitieve O&F-rapport vastgesteld. In de daarin opgenomen was/wordt-lijst is vermeld dat de formatieruimte op de peildatum
11 december 2014 voor de functie van [functie B] 21 fte bedraagt. Hierbij is
niet de feitelijke bezetting van die functie op de peildatum genoemd.
1.5.
Bij een e-mail van 12 december 2014 heeft de adjunct-directeur van het [locatie A] de groepsleiders meegedeeld dat de formatieve verdeling tussen niveau I en II onevenredig is
(de groep niveau II is groter) en dat daarom, in het licht van de reorganisatie, aan een aantal medewerkers de A-status wordt toegekend.
1.6.
Bij besluit van 12 december 2014 is de uitgangspositie van appellante voor de reorganisatie vastgesteld op [functie B] (schaal 8) en is aan haar de A-status toegekend, wat inhoudt dat zij boventallig is geworden. Bij besluit van 7 juli 2015
(bestreden besluit) is, in afwijking van het advies van de Adviescommissie bezwaarschriften Algemene wet bestuursrecht inzake personele aangelegenheden van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, het bezwaar daartegen ongegrond verklaard. Daaraan is ten grondslag gelegd dat ten tijde van de e-mail van 14 maart 2012 de verwachting bestond dat de verhuizing naar [locatie B] in 2014 zou gaan plaatsvinden. Inmiddels staat de verhuizing vooralsnog gepland voor het begin van 2017. Aangezien in 2014 van de in 2012 bestaande schaarste geen sprake meer was en voor de gewijzigde verhouding geen financiering meer aanwezig was, was er aanleiding voor beëindiging van die gewijzigde verhouding. Op grond van de Regeling vaststellen overtolligheid bij het van werk naar werk beleid voor de sector Rijk 2013-2015 (Stcrt. 2014, nr. 36764) wordt bij het afspiegelen de formatieruimte in de nieuwe organisatie afgezet tegen de feitelijke bezetting op de peildatum van 11 december 2014. In de nieuwe organisatie komt de functie [functie B] terug voor 21,0 fte, terwijl de feitelijke bezetting op de peildatum 28,57 fte bedroeg, zodat sprake is van een noodzakelijke krimp van 7,57 fte. Toepassing van de desbetreffende regeling, die inhoudt dat per leeftijdscohort wordt bezien wie de minste overheidsdienstjaren heeft, leidt ertoe dat appellante overtollig is geworden. Er doet zich niet één van de drie limitatieve situaties voor op basis waarvan een uitzondering kan worden gemaakt. Gelet op een en ander is aan appellante volgens de minister terecht de A-status toegekend.
1.7.
Bij besluit van 27 maart 2015 is appellante per 1 april 2015 geplaatst in de functie van [functie A] Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij is voorop gesteld dat het beroep zich niet richt tegen de vaststelling van de uitgangspositie en dat uitsluitend de toekenning van de A-status in geschil is. Volgens de rechtbank heeft de minister voldoende gemotiveerd dat sprake is van overtolligheid binnen de functiegroep [functie B] en dat appellante op grond van de toepasselijke regeling als overtollig moet worden aangemerkt. Verder is overwogen dat, anders dan appellante heeft aangevoerd, de Ondernemingsraad (OR) tijdig is geïnformeerd over, althans op de hoogte was van, de overtolligheid binnen de functiegroep [functie B].
3.1.
Appellante heeft de aangevallen uitspraak op hierna te bespreken gronden bestreden.
3.2.
De minister heeft bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Appellante heeft in de eerste plaats naar voren gebracht dat het reorganisatiebesluit van 11 december 2014 onzorgvuldig tot stand is gekomen en geen grondslag kan bieden voor het bestreden besluit. Daarbij heeft zij zich op het standpunt gesteld dat de Ondernemingsraad (OR) onvoldoende op de hoogte is gesteld van de overtolligheid en de daaruit voortvloeiende personele consequenties. Volstaan is met een was/wordt-lijst die bij de conceptversie van het O&F-rapport was gevoegd, zonder dat hierop wat betreft de functies van [functie A] en II enige toelichting is gegeven. Verder heeft appellante erop gewezen dat in het definitieve reorganisatiebesluit van 11 december 2014 enkel is vermeld dat de formatieruimte op de peildatum 11 december 2014 voor de functie van [functie B] 21 fte bedraagt. Daarbij is de feitelijke bezetting op die datum niet vermeld, zodat het besluit geen grondslag biedt voor de vaststelling van overtolligheid.
4.2.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad (uitspraak van 15 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4819) kan bij de beoordeling van een besluit tot boventalligverklaring het onderliggende reorganisatiebesluit worden getoetst, maar enkel met inachtneming van een grotere terughoudendheid dan bij de gebruikelijke wijze van toetsen. Een reorganisatiebesluit kan slechts dan buiten toepassing worden gelaten als evident sprake is van strijd met een algemeen verbindend voorschrift of een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur.
4.3.
Bij de onder 1.3 vermelde e-mail van 27 maart 2014, gericht aan onder meer de
voorzitter van de OR, heeft de directie bericht dat de verhouding 25-75% per 1 april 2014 wordt beëindigd, dat doorstroom naar niveau II de komende jaren niet of nauwelijks zal plaatsvinden en dat er geen financiële dekking is voor het verschil in niveaus. De aan de OR voorgelegde conceptversie van het O&F-rapport bevat een was/wordt-lijst voor de functie van [functie B] , zoals weergegeven onder 1.4. Uit een zich onder de gedingstukken bevindende e-mail van 16 december 2014 van de voorzitter van de OR blijkt dat de OR op de hoogte was van het voornemen tot aanpassing van de verhouding 25-75%. Dat de minister voorafgaand aan het besluit van 11 december 2014 niet expliciet heeft gewezen op de consequenties die de wijziging van de verdeling 25-75% naar 50-50% voor de betrokken ambtenaren heeft, levert niet een zodanig gebrek op dat het besluit van 11 december 2014 buiten toepassing moet worden gelaten. Ook de omstandigheid dat niet al in het besluit van
11 december 2014 is vermeld wat op dat moment de feitelijke bezetting was van de functie van [functie B] levert niet een dergelijk gebrek op. In het kader van het nemen van het nu in geding zijnde besluit tot boventalligverklaring is bezien wat de feitelijke bezetting op de peildatum was en is beoordeeld welke ambtenaren die de functie van [functie B] vervullen boventallig zijn geworden.
4.4.
Verder heeft appellante aangevoerd dat zij niet overtollig is geworden in de zin
van artikel 49w van het Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), althans dat de minister onvoldoende heeft onderbouwd dat daarvan sprake is. Daarbij heeft zij onder meer naar voren gebracht dat het bestreden besluit op de aanname berust dat op de peildatum
11 december 2014 sprake was van 28,57 fte aan in de functie van [functie B] geplaatste ambtenaren. Die aanname heeft de minister volgens appellante echter niet afdoende onderbouwd. Verder heeft appellante erop gewezen dat het bestreden besluit in strijd is met punt 9a van de Beleidsregels overtolligheid van werk naar werk beleid voor de sector
Rijk 2013-2015 (Stcrt. 2014, nr. 36770).
4.5.
Artikel 49w, eerste lid, van het ARAR bepaalt dat van overtolligheid sprake is indien binnen het te reorganiseren onderdeel van de sector Rijk, meer ambtenaren een uitwisselbare functie vervullen en het totale aantal van die functies zodanig wordt verminderd dat onvoldoende van die functies voor de betrokken ambtenaren resteren. In het tweede lid van
dit artikel is bepaald dat de overtolligheid door het bevoegd gezag wordt vastgesteld per leeftijdsgroep binnen de categorie uitwisselbare functies. Hierbij wordt het eerst als overtollig aangewezen de ambtenaar die het geringste aantal jaren overheidswerknemer is als bedoeld in artikel 2, eerste lid, van de Wet privatisering ABP. In bijzondere gevallen kan het bevoegd gezag van deze volgorde afwijken. In de Regeling vaststellen overtolligheid bij het van werk naar werk beleid voor de sector Rijk 2013-2015 zijn op basis van artikel 49w, zesde lid, van het ARAR nadere regels gesteld over de toepassing van artikel 49w van het ARAR.
4.6.
Bij de onder procesverloop vermelde brief van 14 september 2017 heeft de minister een formatie- en bezettingsoverzicht gevoegd dat betrekking heeft op de peildatum
11 december 2014. Op verzoek van de Raad heeft de minister hierop bij brief van
11 januari 2018 een toelichting gegeven. Op basis van het genoemde overzicht en de nadien gegeven toelichting kan niet worden vastgesteld dat op 11 december 2014 daadwerkelijk sprake was van 28,57 fte aan in de functie van [functie B] geplaatste ambtenaren. In de eerste plaats staan meerdere ambtenaren in het overzicht in de ene kolom als [functie A] vermeld en in een andere kolom als [functie B] . De minister heeft hier geen overtuigende verklaring voor kunnen geven. Verder is van belang dat door de minister als groepsleiders niveau II zijn meegeteld de ambtenaren die in 2012 zijn bevorderd naar salarisschaal 8 in het kader van de als tijdelijk bedoelde maatregel. De minister heeft, ondanks meerdere verzoeken daartoe, geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat die ambtenaren daadwerkelijk zijn geplaatst in de functie van [functie B] . Van slechts één ambtenaar van die groep zijn gegevens beschikbaar, namelijk appellante. Uit die gegevens blijkt dat zij is bevorderd naar salarisschaal 8 onder verwijzing naar artikel 5 van
het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren. Dat zij ook in de functie van [functie B] is geplaatst en deze functie in volle omvang is gaan vervullen is, mede gelet op haar eigen verklaring hierover, niet komen vast te staan. Van de overige ambtenaren van de bewuste groep zijn naar aanleiding van de in vervolg op de zitting van 22 juni 2017 gestelde vragen geen stukken overgelegd. Ook ter zitting van 25 januari 2018 heeft de minister over die groep geen concrete, verifieerbare informatie kunnen geven. Een en ander brengt mee dat niet kan worden vastgesteld dat sprake is geweest van daadwerkelijke plaatsing van de betrokken ambtenaren in de functie van [functie B] en het door hen in volle omvang gaan vervullen van die functie. Dit betekent dat evenmin kan worden vastgesteld of en, zo ja, in welke mate op de peildatum 11 december 2014 sprake is geweest van overtolligheid in de functiegroep van [functie B] .
4.7.
Daar komt nog bij dat in dit geval geen herberekening heeft plaatsgevonden zoals omschreven onder punt 9a van de Beleidsregels overtolligheid van werk naar werk beleid voor de sector Rijk 2013-2015. Van de zijde van de minister is ter zitting desgevraagd te kennen gegeven dat een dergelijke herberekening wel had moeten plaatsvinden.
4.8.
Uit 4.4 tot en met 4.7 volgt dat het bestreden besluit op een ontoereikende grondslag berust. Met vernietiging van de aangevallen uitspraak en doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren en
dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht vernietigen. Aangezien de minister er ook na meerdere verzoeken daartoe van de Raad niet in is geslaagd de vereiste onderbouwing te geven, zal de Raad ook het besluit van 12 december 2014 herroepen. De minister zal zich nader moeten beraden over de rechtspositie van appellante in het kader van de reorganisatie. Daarbij wijst de Raad erop dat namens de minister ter zitting is verklaard dat als het hoger beroep slaagt, het voor de hand ligt dat de besluiten die in vervolg zijn genomen op het bestreden besluit, in lijn worden gebracht met de uitspraak van de Raad.
5. Het voorgaande geeft aanleiding de minister te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 3.507,- voor in bezwaar, beroep en hoger beroep verleende rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 7 juli 2015 gegrond en vernietigt dat besluit;
- herroept het besluit van 12 december 2014 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt
van het besluit van 7 juli 2015;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellante tot een totaalbedrag van € 3.507,-;
- bepaalt dat de minister aan appellante het betaalde griffierecht van in totaal € 418,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.A. Kooijman en
J.J.T. van den Corput als leden, in tegenwoordigheid van L.V. van Donk als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 april 2018.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) L.V. van Donk