Uitspraak
16.208 PW, 16/209 PW, 17/923 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op de hoger beroepen tegen de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 27 november 2015, 15/323 (aangevallen uitspraak 1), 27 november 2015, 15/1923 (aangevallen uitspraak 2), 19 december 2016, 16/941 (aangevallen uitspraak 3) en uitspraak op de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Almere (college)
Datum uitspraak: 5 december 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. P.A.J. van Putten, advocaat, hoger beroepen ingesteld en verzoeken om veroordeling tot schadevergoeding gedaan.
Het college heeft verweerschriften ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 24 oktober 2017. Appellante is verschenen bijgestaan door mr. Van Putten. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door P.R. Klijn.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in deze gedingen van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante is sinds 2004 gehuwd met [naam] ([X]). Appellante en [X] zijn vanaf de huwelijksvoltrekking de gehele periode nadien grotendeels ieder op een afzonderlijk adres woonachtig geweest. Appellante ontving sinds 12 april 2007 bijstand op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) naar de norm voor een alleenstaande ouder.
1.2.
Naar aanleiding van een melding op 9 november 2010 van een klantmanager van de gemeente Almere dat uit de gesprekken met appellante en [X] onder meer volgt dat zij een affectieve relatie hebben, dat zij samen een bedrijf willen opstarten en dat zij weer willen gaan samenwonen, heeft een sociaal rechercheur van het Team Handhaving, afdeling Werk, Inkomen en Intake van Sociale Zaken van de gemeente Almere op 1 juli 2013 een onderzoek ingesteld naar de rechtmatigheid van de aan appellante verleende bijstand. In het kader van het onderzoek heeft de sociaal rechercheur appellante op 28 augustus 2014 gehoord. De bevindingen van het onderzoek zijn neergelegd in een rapport van 16 september 2014.
1.3.
De onderzoeksbevindingen zijn voor het college aanleiding geweest om bij besluit van 18 september 2014, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 13 januari 2015
(bestreden besluit 1), de bijstand van appellante met ingang van 28 november 2014 te beëindigen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante niet duurzaam gescheiden leeft van [X] en daarom geen recht heeft op bijstand als alleenstaande ouder. Omdat appellante de op haar rustende inlichtingenverplichting niet heeft geschonden, ziet het college af van terugvordering.
1.4.
Appellante heeft vervolgens op 6 november 2014 een aanvraag om bijstand per
28 november 2014 ingediend. Bij besluit van 2 januari 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 25 februari 2015 (bestreden besluit 2), heeft het college de aanvraag van appellante om bijstand afgewezen. Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat appellante bij haar nieuwe aanvraag onvoldoende feiten en omstandigheden heeft aangetoond op grond waarvan thans zou moeten worden geoordeeld dat zij wel duurzaam gescheiden leeft van haar echtgenoot.
1.5.
Appellante heeft zich op 14 april 2015 opnieuw gemeld om bijstand aan te vragen met ingang van 19 november 2014. Bij besluit van 28 juli 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 4 januari 2016 (bestreden besluit 3), heeft het college de aanvraag om bijstand van appellante van 14 april 2015 afgewezen. Het college heeft aan deze afwijzing ten grondslag gelegd dat over de periode van 28 november 2014 tot en met 2 januari 2015 (periode 1) niet is gebleken van een relevante wijziging van omstandigheden als bedoeld in artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat over de periode van 3 januari 2015 tot en met 13 april 2015 (periode 2) geen bijzondere omstandigheden bestaan om op grond van artikel 44, eerste lid, van de Participatiewet (PW) met terugwerkende kracht bijstand te verlenen, en dat over de periode van 14 april 2015 tot 28 juli 2015 (periode 3) appellante niet duurzaam gescheiden leeft van haar echtgenoot nu zij niet heeft aangetoond dat een relevante wijziging in de omstandigheden heeft plaatsgevonden in die zin dat nu wel recht op bijstand bestaat.
2.1.
Bij aangevallen uitspraak 1 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen in stand gelaten. De rechtbank heeft daartoe geoordeeld dat het aan bestreden besluit 1 ten grondslag liggende onderzoek onvoldoende is geweest. De rechtsgevolgen van het vernietigde bestreden besluit 1 blijven echter in stand gelet op wat appellante ter zitting van 7 oktober 2015 heeft verklaard in combinatie met haar verklaring van 28 augustus 2014.
2.2.
Bij aangevallen uitspraak 2 heeft de rechtbank, voor zover van belang, het beroep tegen bestreden besluit 2 gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de rechtsgevolgen in stand gelaten. De rechtbank heeft daartoe geoordeeld dat het aan bestreden besluit 2 ten grondslag liggende onderzoek onvoldoende is geweest. Uit de verklaring van appellante blijkt onvoldoende dat zij en [X] niet duurzaam gescheiden leven. Ten tijde van bestreden besluit 2 kon dit niet worden gebaseerd op de eerdere beëindiging. De rechtbank verwijst daarbij naar zijn eerdere uitspraak (aangevallen uitspraak 1). De rechtsgevolgen blijven in stand gelet op wat appellante ter zitting van 7 oktober 2015 heeft verklaard in combinatie met de door appellante op 28 augustus 2014 en 22 december 2014 afgelegde verklaringen. Deze verklaringen tezamen bieden voldoende feitelijke grondslag voor de conclusie dat appellante niet duurzaam gescheiden leefde van [X].
2.3.
Bij aangevallen uitspraak 3 heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 3 ongegrond verklaard.
3. Appellante heeft zich in de hoger beroepen op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraken gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Ingevolge artikel 3, tweede lid, aanhef en onder b, van de WWB, met ingang van
1 januari 2015 de PW, wordt als ongehuwd mede aangemerkt degene die duurzaam gescheiden leeft van de persoon met wie hij gehuwd is. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 30 november 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BO6538) is van duurzaam gescheiden levende echtgenoten eerst sprake indien het een door beide betrokkenen, of één van hen, gewilde verbreking van de echtelijke samenleving betreft, waardoor ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt als ware hij niet met de ander gehuwd en deze toestand door ten minste één van hen als bestendig is bedoeld. Voorts is in de rechtspraak tot uitdrukking gebracht dat in het algemeen kan worden aangenomen dat na het sluiten van een huwelijk de huwelijkspartners de intentie hebben om - al dan niet in een echtelijke samenleving - voor elkaar zorg te dragen, maar dat het niet is uit te sluiten dat onder omstandigheden vanaf de huwelijksdatum van duurzaam gescheiden leven kan worden gesproken, mits dat ondubbelzinnig uit de feiten en omstandigheden blijkt (uitspraak van 19 maart 2014, ECLI:NL:CRVB:2004:AO6231).
Beëindiging per 28 november 2014
4.2.1.
Anders dan appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, is in dit geval geen sprake van een situatie waarin een uitzondering moet worden gemaakt op het uitgangspunt dat gehuwden voor de toepassing van de bijstandswetgeving ook als zodanig worden aangemerkt, zoals in 4.1 bedoeld. Appellante heeft op 28 augustus 2014 verklaard dat zij gehuwd is en gehuwd zal blijven maar dat zij en [X] apart wonen en alles apart doen, dat zij niet bij elkaar kunnen wonen maar wel een relatie hebben, dat zij vanwege hun religies niet kunnen scheiden, dat [X] de kinderen kan komen halen of bezoeken wanneer hij wil en dat hij een sleutel heeft van haar woning. Appellante heeft deze omstandigheden ter zitting bij de rechtbank op 7 oktober 2015 verder toegelicht. Zij heeft bevestigd dat [X] de kinderen te pas en te onpas mag zien, dat dat de ene keer drie keer in de week is maar op het andere moment een maand niet. Voorts heeft zij verklaard dat zij nog een intieme relatie met [X] onderhoudt. Uit deze feiten en omstandigheden blijkt niet ondubbelzinnig dat appellante en [X] een leven leidden als waren zij ongehuwd. Dat, zoals door appellante is verklaard, zij en [X] een relatie hebben maar niet bij elkaar kunnen wonen en dat alleen intensief contact bestaat met [X] in het belang van de kinderen doet niet af aan deze conclusie. Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 22 november 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BU5865) dienen de aard van de relatie van betrokkenen, hun subjectieve beleving daarover en het motief waarom zij niet duurzaam gescheiden leven, voor de toepassing van de WWB buiten beschouwing te blijven.
4.2.2.
Wat onder 4.2.1 is overwogen leidt tot de conclusie dat appellante en [X] met ingang van 28 november 2014 niet duurzaam gescheiden leefden. Dit betekent dat zij in die periode ook voor de toepassing van de WWB als gehuwden moesten worden aangemerkt en dat appellante niet als een zelfstandig subject van bijstand recht had op een uitkering naar de norm voor een alleenstaande ouder.
4.2.3.
Uit 4.2.2 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 1, voor zover aangevochten, niet slaagt. Aangevallen uitspraak 1 dient daarom te worden bevestigd.
Aanvraag van 6 november 2014
4.3.1.
Appellante heeft op 6 november 2014 bijstand aangevraagd per de datum van de beëindiging van de bijstand. De hier te beoordelen periode loopt dus van 28 november 2014, de datum per wanneer bijstand is aangevraagd, tot en met 2 januari 2015, de datum waarop deze aanvraag is afgewezen.
4.3.2.
Indien periodieke bijstand is beëindigd of ingetrokken en de betrokkene een aanvraag indient gericht op het verkrijgen van bijstand met ingang van een later gelegen datum, ligt het op de weg van de aanvrager om aan te tonen dat er sprake is van een wijziging van omstandigheden in die zin dat hij op dat latere tijdstip wel voldoet aan de voorwaarden voor het recht op bijstand. Dat is niet anders indien een aanvraag wordt ingediend met ingang van de datum van intrekking. De Raad is met het college van oordeel dat appellante niet heeft aangetoond dat sprake is van een wijziging in de omstandigheden in die zin dat zij nu wel voldoet aan de vereisten om voor bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder in aanmerking te komen. Daartoe wordt het volgende overwogen.
4.3.3.
In verband met haar aanvraag heeft appellante op 22 december 2014 onder meer het volgende verklaard. De situatie is niet veranderd; zij en [X] wonen nog steeds apart. [X] is de vader van haar ongeboren kind, waarvan zij omstreeks 16 januari 2015 zal bevallen. De situatie nu is hetzelfde als tijdens het vorige gesprek. Als het moet, gaan zij - om bijstand te kunnen behouden - scheiden, maar ze wil eerst de uitspraak van de rechter in de procedure over de beëindiging van de bijstand afwachten. Over de zorg van de op komst zijnde baby is nog niets afgesproken. Als zij oppas nodig heeft, vraagt zij [X], momenteel gaan de kinderen eens in de twee weken naar [X]. [X] komt nu heel weinig bij haar thuis. Tussen haar en [X] is het hetzelfde als een latrelatie alleen zijn zij getrouwd. Tijdens de hoorzitting in de bezwaarprocedure op 17 februari 2015 heeft appellante vervolgens verklaard dat zij en [X] hebben besloten een formele echtscheiding in gang te zetten. Zij heeft daartoe echter geen stukken overgelegd. Ter zitting bij de rechtbank op 7 oktober 2015 heeft appellante ten slotte verklaard zoals onder 4.2.1 is weergegeven. Gelet op haar verklaringen van 22 december 2014, 17 februari 2015 en 7 oktober 2015 heeft appellante niet aangetoond dat sprake is van gewijzigde omstandigheden als bedoeld onder 4.3.1.
4.3.4.
Uit 4.3.3 volgt dat appellante geen recht had op bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. Het college heeft de aanvraag van 6 november 2014 dan ook terecht afgewezen.
4.3.5.
Uit 4.3.4 volgt dat het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 2, voor zover aangevochten, niet slaagt. Aangevallen uitspraak 2 dient daarom te worden bevestigd.
Aanvraag van 14 april 2015
4.4.1.
Het college en de rechtbank hebben met juistheid overwogen dat voor de beoordeling van deze aanvraag de volgende, verschillende perioden moeten worden onderscheiden waarop een verschillend beoordelingskader van toepassing is.
Periode van 14 april 2015 tot en met 28 juli 2015 (periode 3)
4.4.2.
De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat appellante in deze periode niet duurzaam gescheiden leefde van [X]. Appellante heeft in verband met haar aanvraag een brief gericht aan [X] van 27 maart 2015 overgelegd waarin de gemachtigde van appellante heeft aangekondigd dat een scheiding van tafel en bed in gang zal worden gezet. Appellante heeft voorts in verband met deze aanvraag op 7 juli 2015 verklaard dat zij tegen haar zin in moet scheiden en dat haar advocaat dit in gang heeft gezet, dat qua omgang niets gaat veranderen maar dat zij en [X] sinds de vorige aanvraag niet meer bij elkaar slapen, dat [X] de kinderen nog mag zien wanneer hij wil maar dat hij geen sleutel van de woning meer heeft, dat zij liever getrouwd blijft en dat de relatie met [X] niet zal veranderen door een papiertje, dat er misschien iets qua intimiteit zal veranderen, maar verder niet en dat zij sinds de geboorte van de jongste dochter elke twee weken een weekend van twee nachten met haar kinderen bij haar man slaapt. Deze verklaring geeft geen blijk van een gewilde verbreking van de echtelijke samenleving. Daarnaast heeft appellante geen stukken overgelegd waaruit volgt dat de procedure tot scheiding van tafel en bed in gang is gezet.
Periode van 3 januari 2015 tot en met 13 april 2015 (periode 2)
4.4.3.Volgens vaste rechtspraak inzake toepassing van artikel 43 en 44 van de PW (uitspraak van 21 maart 2006, ECLI:NL:CRVB:2006:AV8690) bestaat in beginsel geen recht op bijstand over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of - in voorkomende gevallen - een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen.
4.4.4.
Anders dan appellante heeft aangevoerd vormt de omstandigheid dat zij zes minderjarige kinderen heeft over wie zij de volledige zorg heeft en dat zij al geruime tijd geen uitkering heeft waardoor zij nagenoeg niet in haar levensonderhoud en dat van de kinderen kan voorzien, geen bijzondere omstandigheid als in 4.4.3 bedoeld. Appellante heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat was om op of omstreeks de gewenste ingangsdatum, in dit geval per 3 januari 2015, een aanvraag om bijstand in te dienen of dat zij is afgehouden van het doen van een aanvraag. De rechtbank heeft op juiste gronden geoordeeld dat geen aanleiding bestaat om met terugwerkende kracht bijstand te verlenen.
Periode van 28 november 2014 tot en met 2 januari 2015 (periode 1)
4.4.5.
Anders dan de rechtbank en met het college dient te worden geoordeeld dat de aanvraag ten aanzien van deze periode moet worden opgevat als een herhaalde aanvraag en dat appellante geen nieuwe feiten en omstandigheden heeft aangevoerd als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Het college heeft dit immers aan de besluitvorming ten grondslag gelegd.
4.4.6.
Bij uitspraak van 20 december 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:4872) heeft de Raad zijn rechtspraak over de toetsing door de bestuursrechter van besluiten op een herhaalde aanvraag of een verzoek om terug te komen van een besluit gewijzigd. In een geval als het voorliggende, waarin het bestuursorgaan toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, betekent dit dat de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden toetst of het bestuursorgaan zich terecht, zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn. Onder nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden verstaan feiten of omstandigheden die ná het eerdere besluit zijn voorgevallen, dan wel feiten of omstandigheden die weliswaar vóór het eerdere besluit zijn voorgevallen, maar die niet vóór dat besluit konden worden aangevoerd. Nieuw gebleken feiten zijn ook bewijsstukken van eerder gestelde feiten of omstandigheden, als deze bewijsstukken niet eerder konden worden overgelegd.
4.4.7.
Appellante heeft onder meer aangevoerd dat de scheiding van tafel en bed in gang is gezet en dat daartoe op 27 maart 2015 een brief aan [X] is verzonden. De brief van 27 maart 2015 dateert echter van na de hier te beoordelen periode en kan alleen daarom al niet als nieuw feit als onder 4.4.6 bedoeld worden aangemerkt. Appellante heeft bovendien geen kopie van haar verzoekschrift of een uitspraak van de rechtbank in dit verband overgelegd. Zij heeft bovendien ter zitting van de Raad verklaard dat de scheiding niet wordt doorgezet. In wat appellante heeft aangevoerd zijn derhalve geen nieuwe feiten of omstandigheden gelegen zoals bedoeld in artikel 4:6 van de Awb.
4.4.8.
Uit 4.4.2, 4.4.4 en 4.4.7 volgt dat het college de aanvraag van 14 april 2015 op goede gronden heeft afgewezen. Het hoger beroep tegen aangevallen uitspraak 3 slaagt niet.
Aangevallen uitspraak 3 dient daarom, met verbetering van gronden, te worden bevestigd.
4.5.
Omdat gelet op 4.2.3, 4.3.5 en 4.4.7 de hoger beroepen tegen de aangevallen uitspraken niet slagen, is voor een veroordeling van het college tot vergoeding van schade geen plaats.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt aangevallen uitspraken 1 en 2 voor zover aangevochten;
- bevestigt aangevallen uitspraak 3;
- wijst de verzoeken om veroordeling tot vergoeding van schade af.
Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en M. Hillen en M. Schoneveld als leden, in tegenwoordigheid van F. Dinleyici als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 december 2017.
(getekend) O.L.H.W.I. Korte
(getekend) F. Dinleyici
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over het begrip duurzaam gescheiden leven.