Uitspraak
16/3479 AW
Datum uitspraak: 26 januari 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van
14 april 2016, 14/5010 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellante] te [woonplaats] (appellante)
het college van burgemeester en wethouders van Haarlemmermeer (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. N.W. Groenhart, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2016. Appellante is verschenen, bijgestaan door mr. Groenhart. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Y.J. Hopman.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellante was sinds 1 augustus 2008 in dienst van de gemeente Haarlemmermeer als [naam functie a] bij team [team] van het cluster [cluster].
1.2.
Vanaf 2011 hebben meerdere loonbeslagen ten laste van appellante plaatsgevonden. Op
7 februari 2013 heeft hierover een gesprek plaatsgevonden tussen appellante en haar leidinggevende. In vervolg hierop heeft het college appellante bij brief van 7 maart 2013 verzocht om opening van zaken te geven over de loonbeslagen en haar BKR-registratie. Daarbij is vermeld dat loonbeslagen aanleiding kunnen zijn tot oplegging van een disciplinaire straf. Nadien is in een aantal vervolggesprekken onder meer gesproken over de loonbeslagen en de rol van de ex-partner van appellante daarin, en over het feit dat een hennepkwekerij is aangetroffen in de woning waarin appellante met haar ex-partner heeft samengewoond en die nog haar eigendom is.
1.3.
Bij besluit van 26 november 2013 heeft het college aan appellante een berisping opgelegd. Daaraan is ten grondslag gelegd dat appellante niet de gevraagde informatie heeft verstrekt over de opgelegde loonbeslagen. Tegen dit besluit heeft appellante geen rechtsmiddelen aangewend.
1.4.
Bij brieven van 3 december 2013 en 13 januari 2014 zijn aan appellante voornemens meegedeeld haar disciplinair te straffen. Nadat appellante op 12 en 19 december 2013 niet op verantwoordingsgesprekken was verschenen, heeft op 29 januari 2014 een verantwoordingsgesprek plaatsgevonden. Vervolgens heeft het college bij besluit van
11 maart 2014 aan appellante de straf van onvoorwaardelijk ontslag opgelegd wegens plichtsverzuim. Dit plichtsverzuim betrof de volgende gedragingen:
a. een nieuw loonbeslag waar appellante het college, tegen eerder gemaakte afspraken in, niet van tevoren over heeft geïnformeerd;
b. het niet melden bij de leidinggevende dat er in haar woning een hennepkwekerij was aangetroffen en dat zij in verband hiermee verdachte was van het vervaardigen van softdrugs en van diefstal van elektriciteit;
c. het afleggen van een onjuiste verklaring tegenover het Meldpunt Integriteit over haar aanwezigheid in de woning en haar contacten met de huurders van de woning;
d. het afleggen van onjuiste verklaringen tegenover haar leidinggevende, de HRM-adviseur en het Meldpunt Integriteit over het treffen van een betalingsregeling met het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB);
e. het overleggen aan de HRM-adviseur van een (vervalste) brief van het CJIB, als ware deze brief echt;
f. het zonder opgaaf van redenen geen gehoor geven aan de uitnodiging voor een verantwoordingsgesprek op 12 december 2013.
1.5.
Bij besluit van 22 oktober 2014 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellante tegen het besluit van 11 maart 2014 ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Daarbij is overwogen dat partijen niet van mening verschillen over de aan het bestreden besluit ten grondslag gelegde feiten en dat daarom van de juistheid daarvan wordt uitgegaan. Volgens de rechtbank leveren die feiten, in onderlinge samenhang bezien, ernstig plichtsverzuim op. Verder is geoordeeld dat uit de door appellante overgelegde voortgangsrapportage van haar behandelend psycholoog van 1 februari 2015 niet kan worden afgeleid dat de gedragingen haar niet kunnen worden toegerekend. Daarbij is overwogen dat de periode waarin de behandelend psycholoog appellante heeft gezien en waarop diens bevindingen zijn gebaseerd, is gelegen na de periode waarin de verweten gedragingen zich hebben voorgedaan. Volgens de rechtbank blijkt uit die rapportage ook niet zonder meer dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid en is daarvan ook anderszins niet gebleken. Gezien de ernst van het plichtsverzuim heeft de rechtbank de straf van onvoorwaardelijk ontslag daaraan niet onevenredig geacht.
3.1.
De (nieuwe) gemachtigde van appellante heeft in hoger beroep naar voren gebracht dat de rechtbank ten onrechte heeft aangenomen dat partijen niet over de feiten van mening verschillen en dat de rechtbank deels is uitgegaan van ander plichtsverzuim dan het college aan het strafontslag ten grondslag heeft gelegd. De in aanmerking te nemen gedragingen zijn appellante niet volledig toe te rekenen, gezien haar moeilijke persoonlijke omstandigheden en de informatie van de behandelend psycholoog, en het college heeft nagelaten hier deugdelijk onderzoek naar te doen. De gemachtigde heeft aan de Raad verzocht opdracht te geven voor nader onderzoek naar de medische en psychologische gesteldheid van appellante ten tijde van de gedragingen, nu zij zelf daarvoor de financiële middelen mist. Volgens appellante is onvoorwaardelijk strafontslag onevenredig aan het haar toe te rekenen plichtsverzuim, mede gelet op haar jarenlange onberispelijke dienstverband.
3.2.
Het college heeft gemotiveerd verweer gevoerd, en nogmaals toegelicht waarom de aan appellante verweten gedragingen volgens het college plichtsverzuim opleveren en toerekenbaar zijn. Daarbij is opgemerkt dat het vervalsen van een brief op zichzelf al voldoende reden is voor strafontslag.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad stelt vast dat het tenlastegelegde plichtsverzuim met betrekking tot het nieuwe loonbeslag waarover appellante het college, tegen eerder gemaakte afspraken in, niet tevoren heeft geïnformeerd, voor meer dan één uitleg vatbaar is. Het college heeft benadrukt dat nu de gemeente in een periode van anderhalf jaar minstens dertien keer is geconfronteerd met een loonbeslag en appellante eerder een berisping heeft gehad wegens het niet nakomen van afspraken over het melden, niets anders resteert dan het gedrag opnieuw aan te merken als plichtsverzuim. Ditmaal zou bovendien in het plichtsverzuim ook begrepen zijn het doen ontstaan van meerdere loonbeslagen als op zichzelf staand element van plichtsverzuim, naast het niet tijdig melden van deze beslagen door appellante. De rechtbank is het college, blijkens rechtsoverweging 4.3 van haar uitspraak, in deze brede uitleg gevolgd. De Raad kan het college niet volgen in deze uitleg van dit onderdeel van het tenlastegelegde plichtsverzuim, zoals dat hierboven, in rechtsoverweging 1.4, onder a, is geciteerd. Een mogelijk verschil in uitleg behoort bovendien niet ten nadele van de ambtenaar te strekken. Voorts dienen de bijzondere omstandigheden van dit geval in de overwegingen te worden betrokken. Het betrof hier een reeks van beslagen die onbetwist samenhingen met onvoorspelbare gedragingen van de criminele ex-partner van appellante. Deze liet haar, na een gevangenisstraf te hebben uitgezeten, alleen opdraaien voor de kosten van de hypotheek voor hun gemeenschappelijke woning en veelvuldige verkeersboetes die hij opliep met een op naam van appellante gesteld voertuig. Appellante valt naar het oordeel van de Raad slechts in beperkte mate te verwijten dat zij in die veelheid van financiële tegenslagen niet steeds het overzicht heeft gehouden en als gevolg daarvan geen melding heeft gemaakt van dit nieuwe loonbeslag, dat kort volgde op de niet tijdig gemelde loonbeslagen in verband waarmee zij op 26 november 2013 disciplinair was berispt. Deze gedraging merkt de Raad niettemin als plichtsverzuim aan. Op de weging van de ernst van het plichtsverzuim, in samenhang met de toerekenbaarheid van de gedragingen aan appellante, zal de Raad onder 4.6 en 4.7 ingaan.
4.2.
Het college heeft gesteld dat appellante zich niet als een goed ambtenaar heeft gedragen, door er tegenover haar leidinggevende geen melding van te maken dat in de door haar verhuurde woning een hennepplantage was aangetroffen en dat zij in verband hiermee door de politie verhoord is op verdenking van het vervaardigen van softdrugs en diefstal van elektriciteit. Appellante heeft hier tegenover gesteld dat de verdenking slechts van korte duur is geweest en dat zij zich er niet van bewust is geweest dat zij verplicht was van deze verdenking melding te maken bij haar leidinggevende. Direct nadat zij van de hennepplantage had gehoord heeft zij naar haar zeggen contact met een advocaat gezocht en is zij naar de politie gegaan. Deze heeft haar na verhoor binnen drie weken laten weten dat zij “klaar” was. De Raad stelt vast dat de vertegenwoordiger van het college desgevraagd ter zitting niet heeft kunnen aangeven waarop de gestelde - ook voor een [naam functie a] als appellante geldende - verplichting, om direct opening van zaken te geven aan de leidinggevende bij verdenking van een strafbaar feit in de privésfeer, is gebaseerd, en hoe appellante op de hoogte had moeten zijn van deze verplichting. Desgevraagd heeft deze vertegenwoordiger erkend dat op de medewerkersbijeenkomsten over integriteit deze bijzondere eis van transparantie niet ter sprake is gekomen. Onder deze omstandigheden merkt de Raad deze gedraging niet als plichtsverzuim aan.
4.3.
Appellante heeft erkend dat zij tijdens een gesprek op 10 oktober 2013 bij het Meldpunt Integriteit aanvankelijk een onjuiste verklaring heeft afgelegd over recente contacten die zij met de bewoners van de door haar verhuurde woning zou hebben gehad. Deze verklaring was onjuist, omdat de woning al op 29 juli 2013 door de politie ontruimd was. De gemachtigde van appellante heeft hierover in hoger beroep gesteld dat het appellante niet duidelijk was dat de medewerker van het Meldpunt haar die vraag stelde in het kader van het onderzoek naar de hennepkwekerij. Toen dat duidelijk werd gaf appellante alsnog een juiste verklaring. De Raad is van oordeel dat deze gedraging, nu appellante niet meteen een juiste verklaring heeft afgelegd, niettemin als plichtsverzuim is aan te merken.
4.4.
Appellante heeft voorts erkend dat de verklaring die zij op 19 september 2013 heeft afgelegd over het treffen van een betalingsregeling met het CJIB onjuist was. Evenzeer heeft zij - na aanvankelijke ontkenningen - erkend dat zij om die betalingsregeling te bewijzen op 14 november 2013 een vervalst bewijsstuk dat afkomstig zou zijn van het CJIB heeft geproduceerd. De gemachtigde van appellante heeft onderstreept dat het hier om irrationele handelingen ging, die alleen bedoeld waren om het feit te maskeren dat de desbetreffende boete door een familielid was betaald, iets waarvoor appellante zich schaamde; bovendien waren deze handelingen het gevolg van de druk waaronder zij stond om bewijs te leveren van de betalingshandeling en van het feit dat het desbetreffende loonbeslag zou worden opgeheven - hetgeen ook inderdaad gebeurd is. Het college heeft deze gang van zaken niet weersproken, maar heeft zich op het standpunt gesteld dat deze verklaring geen rechtvaardiging oplevert voor het plichtsverzuim van appellante. Alleen al het produceren van de vervalste brief vormt volgens het college voldoende grond voor het verleende strafontslag. De beide genoemde gedragingen merkt de Raad met het college en de rechtbank als plichtsverzuim aan.
4.5.
Het zonder opgaaf van redenen geen gehoor geven aan de uitnodiging voor een verantwoordingsgesprek op 12 december 2013 levert naar het oordeel van de Raad geen plichtsverzuim op. De uitnodiging voor dit gesprek was door het college naar het vorige adres van appellante gezonden, terwijl het college uit eerdere gesprekken met appellante wist dat zij daar sinds geruime tijd niet meer woonde. Appellante, die op dat moment vanwege bijzonder verlof niet op het werk aanwezig was, wist daardoor niet van het verantwoordingsgesprek af. Dat appellante en haar toenmalige advocaat tegenstrijdige verklaringen zouden hebben afgelegd over de reden van haar afwezigheid is voor de Raad niet komen vast te staan, nog daargelaten of dat als plichtsverzuim aan appellante zou zijn aan te rekenen.
4.6.
Van het tenlastegelegde plichtsverzuim, zoals hierboven onder 1.4 vermeld, is bij de onder b en f vermelde gedragingen geen sprake van plichtsverzuim, maar wel bij de gedragingen vermeld onder a, c, d en e. Daarmee staat de Raad voor de vraag of, en zo ja, in welke omvang, de gedragingen aan appellante zijn toe te rekenen. De gemachtigde van appellante heeft in dit verband gewezen op het rapport van de behandelend psycholoog van appellante, waarin wordt gesteld dat zij sterke kenmerken vertoont van een ontwijkende persoonlijkheidsstoornis, die maakt dat zij sociaal wenselijk gedrag vertoont en niet geneigd is haar fouten te bekennen uit angst en schaamte. De Raad is - met het college en de
rechtbank - van oordeel dat het rapport geen aanknopingspunten bevat voor het standpunt dat appellante in de periode waarin de verweten gedragingen hebben plaatsgevonden op enig moment de ontoelaatbaarheid van het verweten gedrag niet heeft kunnen inzien en niet volgens dat inzicht heeft kunnen handelen. De Raad verwacht niet dat nader medisch-psychologisch onderzoek, zoals de gemachtigde van appellante heeft bepleit, wel dergelijke aanknopingspunten zal opleveren. Wel is de Raad van oordeel, alle omstandigheden en het rapport van de psycholoog in aanmerking genomen, dat het resterende plichtsverzuim mede is toe te schrijven aan de grote psychische druk waaronder appellante gedurende langere tijd heeft gestaan, waarbij de haar verweten gedragingen mede werden beheerst door angst om na alle financiële tegenslagen ook nog haar baan te verliezen en door schaamte om te erkennen dat zij hulp nodig had. In zoverre kan geconcludeerd worden dat de verweten gedragingen in enigszins verminderde mate aan appellante waren toe te rekenen.
4.7.
Gelet op de enigszins verminderde toerekenbaarheid, en mede gelet op het feit dat de tenlastegelegde gedragingen deels geen plichtsverzuim opleveren, is de Raad van oordeel dat de straf van onvoorwaardelijk ontslag onevenredig is aan de aard en de ernst van het resterende plichtsverzuim. Naar aanleiding van de stelling van het college dat het produceren van een vervalst bewijsstuk op zichzelf reeds ernstig genoeg is om onvoorwaardelijk strafontslag te rechtvaardigen merkt de Raad nog op dat de ernst van deze gedraging enigszins wordt gerelativeerd door de omstandigheid dat appellante dit bewijsstuk niet met het oog op persoonlijk gewin heeft geproduceerd, maar uitsluitend om tegemoet te komen aan de dringende wens van het college om een bewijsstuk te ontvangen van de betalingsregeling die appellante getroffen zou hebben. Feitelijk was het zo dat, op het moment dat appellante dat (vervalste) bewijs aanleverde, de desbetreffende schuld reeds voldaan was.
4.8.
Ten overvloede merkt de Raad nog op dat een lichtere disciplinaire straf, zoals voorwaardelijk ontslag, naar het oordeel van de Raad niet onevenredig zou zijn aan de aard en de ernst van het resterende plichtsverzuim.
4.9.
Uit 4.1 tot en met 4.7 volgt dat de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking komt. De Raad zal het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaren, dat besluit vernietigen en het college opdragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van de uitspraak van de Raad. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. In het vorenstaande vindt de Raad aanleiding het college op grond van artikel 8:75 van Pro de Awb te veroordelen in de proceskosten van appellante in beroep tot een bedrag van € 990,- en in hoger beroep tot een bedrag van € 990,- aan kosten van rechtsbijstand.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond en vernietigt dat besluit;
- draagt het college op een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar tegen het besluit van
11 maart 2014 met inachtneming van deze uitspraak van de Raad;
- bepaalt dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de
Raad beroep kan worden ingesteld;
- bepaalt dat het college aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht
van in totaal € 416,- vergoedt;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellante tot een bedrag van € 1.980,-.
Deze uitspraak is gedaan door K.J. Kraan als voorzitter en J.J.T. van den Corput en
R.P.Th. Elshoff als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 januari 2017.
(getekend) K.J. Kraan
(getekend) A.M. Pasmans
HD