Uitspraak
17/2810 PW, 17/2811 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van
27 februari 2017, 16/4751 en 16/6088 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Rotterdam (college)
Datum uitspraak: 21 november 2017
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.A.K. Rahman hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 september 2017. Namens appellant zijn mr. Rahman en mr. A.K. Ramdas, advocaat, verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. J.C. Avedissian.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Op 28 april 2015 heeft appellant bij het college een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag op grond van artikel 36 van Pro de Participatiewet (PW) ingediend.
1.2.
Bij besluit van 3 juni 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 9 oktober 2015, heeft het college deze aanvraag afgewezen. Aan de afwijzing heeft het college ten grondslag gelegd dat de individuele inkomenstoeslag volgens de Verordening Individuele Inkomenstoeslag Participatiewet Rotterdam 2015 (verordening 2015) is bedoeld voor een ouder in de leeftijd tussen de 18 en 27 jaar met een minderjarig kind die volwassenenonderwijs volgt.
1.3.
Bij uitspraak van 14 maart 2016 heeft de rechtbank het tegen het besluit van 9 oktober 2015 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd, het primaire besluit herroepen en het college opgedragen een nieuw besluit op de aanvraag van appellant te nemen. Aan dat oordeel heeft de rechtbank ten grondslag gelegd dat het bij verordening aanwijzen van een categoriale doelgroep in combinatie met een leeftijdsgrens, waardoor iedereen die niet tot de aangewezen doelgroep behoort of 27 jaar of ouder is wordt uitgesloten van de individuele inkomenstoeslag, in strijd is met de tekst en de bedoeling van artikel 36 van Pro de PW. De verordening 2015 is onverbindend.
1.4.
Op 16 maart 2016 heeft appellant opnieuw een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag ingediend.
1.5.
Het college heeft deze aanvraag bij besluit van 2 april 2016 afgewezen.
1.6.
Bij besluit van 20 april 2016 heeft het college het besluit van 2 april 2016 ingetrokken en voorts onder “Opschorting beslistermijn” het volgende vermeld: “De rechtbank heeft in uw beroepszaak in verband met uw aanvraag voor een individuele inkomenstoeslag geoordeeld dat de Verordening individuele inkomenstoeslag onverbindend is. […] Daarom zal de gemeenteraad naar verwachting in de zomer een nieuwe verordening individuele inkomenstoeslag vaststellen. Om die reden schorten wij hierbij de beslistermijn op. Wij zullen u binnen twee maanden na de datum waarop deze verordening wordt vastgesteld een nieuwe beslissing op uw aanvraag toesturen.”
1.7.
Bij brief van 27 april 2016 heeft appellant het college in gebreke gesteld wegens het niet tijdig beslissen op de aanvraag van 28 april 2015.
1.8.
Bij brief van 21 juni 2016 heeft appellant het college, onder verwijzing naar zijn brief van 27 april 2016, erop gewezen dat nog geen beslissing is genomen.
1.9.
Op 23 juni 2016 heeft appellant opnieuw een aanvraag om een individuele inkomenstoeslag ingediend.
1.10.
Bij besluit van 1 juli 2016 heeft het college appellant besloten geen dwangsom toe te kennen en appellant (nogmaals) bericht dat binnen twee maanden na de datum waarop de nieuwe verordening wordt vastgesteld, een nieuw besluit zal worden genomen op zijn aanvraag van 28 april 2015.
1.11.
Op 7 juli 2016 heeft de Raad van de gemeente Rotterdam de Verordening individuele inkomenstoeslag Participatiewet Rotterdam 2016 (verordening 2016) vastgesteld. Deze verordening is met ingang van 12 juli 2016 in werking getreden.
1.12.
Op 15 juli 2016 heeft appellant beroep ingediend tegen het niet-tijdig nemen van een beslissing op zijn aanvraag van 28 april 2015. Voorts heeft hij op die datum bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 juli 2016. Dit bezwaarschrift heeft het college doorgezonden naar de rechtbank.
1.13.
Bij besluit van 16 augustus 2016 heeft het college aan appellant naar aanleiding van zijn aanvraag van 28 april 2015 een individuele inkomenstoeslag van € 50,- toegekend en naar aanleiding van zijn aanvraag van 23 juni 2016 een individuele inkomenstoeslag van € 100,- toegekend. Het college heeft de aanvraag van appellant van 16 maart 2016 afgewezen op de grond dat appellant slechts één keer per twaalf maanden in aanmerking kan komen voor een individuele inkomenstoeslag.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen het niet-tijdig nemen van een besluit, het beroep tegen het besluit van
1 juli 2016 ongegrond verklaard, het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2016
niet-ontvankelijk verklaard voor zover gericht tegen de besluiten van (lees: besluiten op de aanvragen van) 16 maart 2016 en 23 juni 2016 en het beroep tegen het besluit van 16 augustus 2016 voor het overige ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich tegen de aangevallen uitspraak gekeerd voor zover deze betrekking heeft op het besluit van 1 juli 2016 en op de afwijzing van de aanvraag van 28 april 2015.
3.1.
Appellant heeft aangevoerd dat het college een te ruime beslistermijn heeft gehanteerd voor de beslissing op zijn aanvraag van 28 april 2015. De lange duur van de beslistermijn kan niet aan appellant worden toegerekend. Gelet op zijn ingebrekestellingen van 27 april 2016 en 21 juni 2016 had het college appellant een dwangsom moeten toekennen.
3.2.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat het college door de toeslag op € 50,- vast te stellen in strijd met de bedoeling van de wetgever heeft gehandeld, omdat de individuele inkomenstoeslag is bedoeld als financiële ondersteuning voor hen die langdurig een laag inkomen hebben. Daarbij moet worden betrokken dat in de verordening 2015 de toeslag in 2015 op € 1.118,- was bepaald.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Beslistermijn en verschuldigdheid dwangsom
4.1.1.
Ingevolge artikel 4:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) dient een beschikking gegeven te worden binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. In het tweede lid van dit artikel is bepaald dat de in het eerste lid bedoelde redelijke termijn in ieder geval is verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan.
4.1.2.
Ingevolge artikel 4:14, derde lid, van de Awb deelt het bestuursorgaan, indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.
4.1.3.
Ingevolge artikel 4:17, eerste lid, van de Awb verbeurt het bestuursorgaan, indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. In het derde lid is bepaald dat de eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is de dag is waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.
4.2.
Bij de onder 1.3 genoemde uitspraak van 14 maart 2016 heeft de rechtbank zelf in de zaak voorzien op de onder 1.3 omschreven wijze, waarbij de beslissing op de aanvraag van
28 april 2015 is herroepen. De rechtbank heeft daarbij geen termijn bepaald. Nu de PW geen bepaling kent inzake de termijn waarbinnen op een aanvraag moet worden beslist, geldt als redelijke beslistermijn een periode van acht weken. Gelet op het verhandelde ter zitting is niet langer in geschil dat de onder 1.7 genoemde ingebrekestelling van 27 april 2016 prematuur is geweest.
4.3.
Binnen acht weken na de uitspraak van de rechtbank van 14 maart 2016 heeft het college bij het onder 1.6 genoemde besluit van 20 april 2016 de beslissing op de aanvraag van
16 maart 2016 ingetrokken en meegedeeld binnen welke termijn een beslissing op zijn aanvraag om een individuele inkomenstoeslag tegemoet kon worden gezien. Uit de in 1.6 genoemde toelichting op deze mededeling in dit besluit had appellant redelijkerwijs moeten begrijpen dat dit niet alleen zag op de beslissing op de aanvraag om een individuele inkomenstoeslag van 16 maart 2016, maar ook op de beslissing op de aanvraag om een individuele inkomenstoeslag van 28 april 2015. Uit het bezwaarschrift van appellant, gericht tegen het onder 1.6 genoemde besluit van 20 april 2016, blijkt dat appellant de mededeling in dat besluit over de beslistermijn tevens heeft opgevat als een mededeling over de beslistermijn op zijn aanvraag van 28 april 2015. Hij heeft immers in dit bezwaarschrift het volgende vermeld: “Bezwaar (…) wordt gemaakt tegen het besluit van 20 april 2016, waarbij de beslissingstermijn op aanvraag d.d. 28 april 2015 verdaagd is.”
4.4.
Na de uitspraak van de rechtbank van 14 maart 2016 is binnen vier maanden in de zomer van 2016 een nieuwe verordening vastgesteld en in werking getreden, waarna het college vervolgens na ongeveer een maand opnieuw op de aanvraag van appellant heeft beslist. Dat is binnen de door het college in het onder 1.6 genoemde besluit van 20 april 2016 genoemde termijn en ook voldoende voortvarend. De omstandigheid dat het niet aan appellant te wijten is dat de verordening 2015 onverbindend is geoordeeld, maakt niet dat de beslistermijn onredelijk is. Van het college kon niet worden gevergd een nieuwe beslissing op het bezwaar van appellant te nemen, alvorens de gemeenteraad daarvoor overeenkomstig de hem in
artikel 8 van Pro de PW gegeven opdracht regels had vastgesteld. De beroepsgrond dat het college een te ruime beslistermijn heeft gehanteerd slaagt niet. Dit betekent dat de beslistermijn op het moment van de in 1.8 genoemde ingebrekestelling van 21 juni 2016 nog niet was verstreken en deze ingebrekestelling prematuur is geweest. Het college heeft dan ook terecht bij het besluit van 1 juli 2016 beslist dat geen dwangsom is verschuldigd.
Individuele inkomenstoeslag
4.5.
Op grond van artikel 36, eerste lid, van de PW kan het college op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.
4.5.1.
In artikel 5 van Pro de verordening 2016 is de hoogte van de individuele inkomenstoeslag bepaald op een bedrag van € 50,- per toeslagjaar.
4.5.2.
In de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel tot Wijziging van de Wet werk en bijstand en enkele andere sociale zekerheidswetten (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 22 en 23) is vermeld dat de categoriale langdurigheidstoeslag, zoals neergelegd in het tot 1 januari 2015 geldende artikel 36 van Pro de Wet werk en bijstand (WWB), is omgevormd tot een individuele inkomenstoeslag voor personen tot de AOW-gerechtigde leeftijd die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen en gelet op hun individuele omstandigheden geen zicht hebben op verbetering van het inkomen. Daarbij is het volgende opgemerkt:
“[…] In het regeerakkoord is afgesproken dat de langdurigheidstoeslag in de bijstand wordt vervangen door een individuele toeslag voor personen die langdurig van een laag inkomen rond moeten komen zonder dat zij zicht hebben op verbetering van inkomen. De regering hecht eraan te benadrukken dat deze individuele toeslag evenals de individuele bijzondere bijstand is bedoeld voor personen die deze - gelet op hun individuele omstandigheden - echt nodig hebben. […] Net als bij de verlening van bijzondere bijstand beoogt de regering ook bij deze vorm van aanvullende inkomensondersteuning het individuele maatwerk als uitgangspunt te laten gelden zodat de individuele inkomenstoeslag terecht komt bij mensen die het echt nodig hebben. […] Omdat de individuele toeslag een beoordeling van de individuele omstandigheden van de belanghebbende door het college vergt, is er - net als bij de verlening van individuele bijzondere bijstand - voor gekozen om het nieuwe artikel 36 WWB Pro te formuleren als een “kan-bepaling”. Dit neemt niet weg dat de gemeenteraad desondanks verplicht blijft om in een verordening in ieder geval de hoogte van de individuele toeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen aan te geven. De regering heeft er voor gekozen om deze criteria op gemeentelijk niveau te laten vaststellen waardoor de colleges de mogelijkheid hebben om een verband te leggen met het gemeentelijk armoede en participatiebeleid.”
4.5.3.
De vastlegging van de hoogte van de individuele inkomenstoeslag heeft de wetgever aan de gemeenteraad opgedragen, waardoor de gemeenteraad de mogelijkheid heeft een verband te leggen met het gemeentelijk armoedebeleid. In de Nota naar aanleiding van het verslag (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 39 en 40) heeft de wetgever over de integrale aanpak het volgende opgemerkt:
“Het beperken van de mogelijkheden voor categoriale bijzondere bijstand en de vervanging van de langdurigheidstoeslag door een individuele inkomenstoeslag betekenen niet dat er door gemeenten minder inkomensondersteuning geboden kan worden. Met het voorliggende wetsvoorstel kan aanvullende inkomensondersteuning worden verleend via de individuele bijzondere bijstand en de individuele inkomenstoeslag. Door deze wijziging komt de inkomensondersteuning gerichter terecht bij de mensen die deze het hardste nodig hebben en kunnen gemeenten een integrale maatwerkaanpak leveren. […] De personen die met de afschaffing van de individuele inkomenstoeslag te maken krijgen, kunnen voor aanvullende inkomensondersteuning een beroep doen op de individuele bijzondere bijstand.”
De wetgever heeft verder over de hoogte van de individuele inkomenstoeslag het volgende opgemerkt: “[…] Nu de verlening van de individuele inkomenstoeslag beleidsmatig en financieel aan de gemeenten is gedecentraliseerd, schrijft de wet in dit kader geen maximaal te verlenen bedragen voor.” Uit de wetsgeschiedenis blijkt niet dat de wetgever een minimumbedrag heeft vastgesteld of beoogd.
4.6.
Anders dan appellant heeft aangevoerd, bestaan geen aanknopingspunten voor het oordeel dat de vaststelling van de hoogte van de individuele inkomenstoeslag op een bedrag van € 50,- niet in overeenstemming is met de bedoeling van de wetgever, zoals vermeld
in 4.5.2 en 4.5.3. Dat het college de toeslag in 2015 op € 1.118,- had bepaald is in dit kader niet relevant, omdat de verordening 2015, waarbij verlening van de toeslag slechts aan een beperkte groep mogelijk was en de hoogte gelijk was gesteld aan het lesgeld van Voortgezet algemeen volwassenen onderwijs en rechtstreeks aan de onderwijsinstelling werd betaald, onverbindend is verklaard.
4.7.
Uit 4.2 tot en met 4.6 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak zal, voor zover aangevochten, worden bevestigd.
5. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.
Deze uitspraak is gedaan door W.H. Bel als voorzitter en G.M.G. Hink en M. ter Brugge als leden, in tegenwoordigheid van J.M.M. van Dalen als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 november 2017.
(getekend) W.H. Bel
(getekend) J.M.M. van Dalen