Uitspraak
16/1564 AW, 16/2457 AW
Datum uitspraak: 24 augustus 2017
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van
28 januari 2016, 15/3559 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Nijmegen (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. P. Bots hoger beroep ingesteld.
Ter uitvoering van de aangevallen uitspraak heeft het college op 15 maart 2016 een nieuwe beslissing op bezwaar genomen.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 15 december 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Bots. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.J.F. Widdershoven.
De Raad heeft het onderzoek heropend.
De nadere zitting heeft plaatsgevonden op 27 juni 2017. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. A.A. Stoop-Klaassen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
mr. M. Pinna. Ter zitting zijn als door de Raad opgeroepen getuigen onder ede gehoord
[naam getuige 1] en [naam getuige 2] .
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant was werkzaam als [functie 1] bij de gemeente Nijmegen bij de afdeling [naam afdeling] . Op 7 februari 2014 zijn aan het afdelingshoofd [naam afdeling] verklaringen overgelegd van onder anderen zijn collega’s [A] en [B] , waarin zij verklaren dat appellant doodsbedreigingen heeft geuit ten aanzien van zijn leidinggevende [C] en zijn collega [D] . Appellant is vervolgens geschorst.
1.2.
Op 18 februari 2014 is op verzoek van het afdelingshoofd een onderzoekscommissie ingesteld, bestaande uit het adjunct-hoofd van de afdeling [afdeling 1] en een
senior-adviseur [afdeling 2] . De opdracht aan deze commissie was te onderzoeken of het aannemelijk is dat appellant doodsbedreigingen naar [C] en [D] heeft gedaan. In het op 14 juli 2014 uitgebrachte rapport heeft de onderzoekscommissie geconcludeerd dat aannemelijk is dat appellant dergelijke uitlatingen heeft gedaan.
1.3.
Nadat het college het voornemen daartoe bekend had gemaakt en appellant zijn zienswijze naar voren had gebracht, heeft het college bij besluit van 3 december 2014 aan appellant op grond van de artikelen 8:13 en 16:1:2, eerste lid, onder h, en derde lid, van de Arbeidsvoorwaardenregeling Gemeente Nijmegen de disciplinaire straffen opgelegd van ongevraagd ontslag, waarbij is bepaald dat deze straf niet ten uitvoer wordt gelegd indien appellant zich de komende drie jaren niet schuldig maakt aan soortgelijk noch aan enig ander plichtsverzuim, en plaatsing in de functie van [functie 2] op het [afdeling 4] bij de afdeling [naam afdeling] voor onbepaalde tijd, vanaf 15 december 2014, met vermindering van zijn bezoldiging met één schaal.
1.4.
Bij besluit van 18 mei 2015 (bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van appellant ongegrond verklaard.
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank - met bepalingen over griffierecht en proceskosten - het beroep van appellant gegrond verklaard voor zover het is gericht tegen de plaatsing in de functie van [functie 2] op het [afdeling 4] voor onbepaalde tijd, het beroep voor het overige ongegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het college opgedragen een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van haar uitspraak. De rechtbank heeft overwogen dat voldoende is komen vast te staan dat appellant bedreigende uitlatingen heeft gedaan in de richting van [C] en [D] . Het onderzoek van de onderzoekscommissie is volgens de rechtbank niet ondeugdelijk geweest. Het college heeft dan ook terecht geconcludeerd dat appellant zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim en kon hem daarvoor disciplinaire straffen opleggen. De straf van voorwaardelijk strafontslag is naar het oordeel van de rechtbank, gelet op de ernst van het plichtsverzuim, niet onevenredig. Dat geldt in beginsel ook voor de straf van plaatsing in een andere functie, met vermindering van de bezoldiging. De rechtbank is echter van oordeel dat appellant onevenredig zwaar is getroffen door de combinatie van plaatsing op de door het college gekozen functie, min of meer buiten de gemeentelijke organisatie, en het ontbreken van een tijdshorizon daarbij. De rechtbank heeft in dat verband tevens overwogen dat appellant tot dit plichtsverzuim goed heeft gefunctioneerd en dat niet eerder van incidenten sprake is geweest.
2.2.
Bij het besluit van 15 maart 2016 heeft het college appellant met ingang van 14 maart 2016 geplaatst in de functie van medewerker [functie 3] , locatie [locatie] , bij de afdeling [afdeling 3] , voor onbepaalde tijd. De overige straffen (het voorwaardelijk strafontslag en de vermindering van de bezoldiging voor onbepaalde tijd) heeft het college gehandhaafd.
2.3.
In de functie van medewerker [functie 3] , locatie [locatie] , is appellant wegens ziekte uitgevallen. Inmiddels is appellant, voorshands in het kader van zijn re-integratie, feitelijk werkzaam in een kantoorfunctie bij de afdeling [afdeling 3] .
3. Naar aanleiding van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd komt de Raad tot de volgende beoordeling.
3.1.
Voor de constatering van plichtsverzuim dat tot het opleggen van een disciplinaire maatregel aanleiding kan geven is volgens vaste rechtspraak (onder andere de uitspraak van 15 september 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BT1997) noodzakelijk dat op basis van de beschikbare, deugdelijk vastgestelde gegevens de overtuiging is verkregen dat de betrokken ambtenaar de hem verweten gedragingen heeft begaan.
3.2.
Appellant heeft ten eerste aangevoerd dat er onvoldoende feitelijke grondslag is om te concluderen dat hij zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim. De verklaringen van [A] en [B] zijn volgens hem onbruikbaar. Deze verklaringen zijn niet objectief en onafhankelijk opgesteld, maar tot stand gekomen onder druk van en door leidinggevende [C] , ruim drie weken na de incidenten. Gezien de gezagsverhouding had [C] geen betrokkenheid mogen hebben bij de verklaringen. Ook is de verklaring van [B] volgens appellant inconsistent. Appellant heeft onder verwijzing naar de vaste rechtspraak van de Raad in dit verband tot slot betoogd dat voorzichtig moet worden omgegaan met verklaringen van collega’s.
3.3.
Zowel [A] als [B] heeft een schriftelijke verklaring ondertekend, waarin onder meer een weergave is opgenomen van de gesprekken die appellant met ieder van hen afzonderlijk heeft gevoerd. Blijkens de verklaring van [A] heeft appellant in het gesprek met hem op 9 januari 2014 ten aanzien van [C] gezegd: ‘ik denk er zelfs aan om met een 9 mm de afdeling op te komen en hem af te schieten’. Blijkens de verklaring van [B] heeft appellant in het gesprek met hem op 13 januari 2014 gezegd: ‘had ik maar van de regering een pistool en twee kogels’, en ‘dan kon ik twee mensen door het hoofd schieten terwijl ze op de knieën zitten.’ Op de vraag van [B] welke twee mensen hij zou uitzoeken, noemde appellant vervolgens [D] en [C] . Op de vervolgvraag van [B] wat hij zou doen als hij maar één kogel zou hebben, heeft hij geantwoord te kiezen voor [C] .
3.4.
De onderzoekscommissie heeft allereerst een gesprek gehad met appellant. Daarin heeft appellant ontkend de weergegeven uitspraken tegenover [A] en [B] te hebben gedaan. Vervolgens heeft de onderzoekscommissie met [A] en [B] gesproken. Zij hebben tegenover de onderzoekscommissie desgevraagd verklaard dat [C] heeft geholpen bij het opstellen van hun schriftelijke verklaringen. [C] heeft dit later in een gesprek met de onderzoekscommissie ook bevestigd. [A] heeft verklaard dat [C] zijn verklaring heeft opgetekend en dat hij erbij zat en soms wel iets corrigeerde. [B] heeft verklaard dat [C] de verklaring heeft opgemaakt, dat hijzelf typte maar dat [C] erbij was. [A] en [B] hebben beiden tegenover de onderzoekscommissie bevestigd dat appellant de hiervoor weergegeven uitspraken heeft gedaan. De onderzoekscommissie heeft ook gesprekken gevoerd met [C] , [D] , een aantal andere collega’s en het bureauhoofd om, zoals in het rapport staat, zich een beeld te kunnen vormen van de toedracht en context waarover [A] en [B] hebben verklaard. De onderzoekscommissie heeft onder meer geconcludeerd dat het gegeven dat [C] heeft geholpen met het opstellen van de verklaringen, niet zorgvuldig is geweest. Desalniettemin concludeert de onderzoekscommissie dat vaststaat dat de uitlatingen als zodanig zijn gedaan en dat het voorstelbaar en voor de hand liggend is dat deze zijn gedaan in de gesprekken met [A] en [B] .
3.5.
Het is op zichzelf juist dat volgens vaste rechtspraak (onder andere de uitspraak van
19 juni 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2093) het bestuursorgaan in het kader van een tegen een ambtenaar gericht disciplinair onderzoek voorzichtig moet omgaan met verklaringen van collega’s. De onderzoekscommissie heeft zich echter ook verdiept in de achtergrond van de uitspraken waarover [A] en [B] hadden verklaard en in de verhoudingen binnen de afdeling waar appellant werkte. Gelezen het rapport van de onderzoekscommissie en gehoord de verklaringen van [A] en [B] ter zitting, staat voor de Raad vast dat appellant de hiervoor weergegeven uitspraken heeft gedaan in de gesprekken met [A] en [B] . De wijze waarop de verklaringen van [A] en [B] tot stand zijn gekomen, is geen grond voor een ander oordeel. [A] en [B] hebben ter zitting beiden verklaard in vrijheid en zonder enige druk van [C] hun verklaring te hebben afgelegd. De Raad acht deze meermaals bevestigde verklaringen, ook voor zover zij betrekking hebben op de context waarin appellant de gewraakte uitlatingen heeft gedaan, helder en consistent.
3.6.
De in 3.3 aangehaalde uitlatingen van appellant heeft het college gezien de aard en inhoud ervan terecht aangemerkt als plichtsverzuim. Het betoog van appellant dat voor de vaststelling van dit plichtsverzuim onvoldoende feitelijke grondslag aanwezig is, slaagt niet.
3.7.
Appellant heeft ten tweede aangevoerd dat de opgelegde straffen, in combinatie, onevenredig zwaar zijn en dat de rechtbank tot een verdergaande vermindering daarvan had moeten beslissen. Daarbij heeft appellant ook en opnieuw gewezen op het feit dat hij gedurende tien maanden geschorst is geweest.
3.8.
De Raad acht bij de beoordeling van de evenredigheid allereerst van belang dat de gewraakte uitlatingen niet rechtstreeks aan [C] en [D] zijn gedaan, maar dat zij daarvan door derden op de hoogte zijn geraakt. Ook is het, mede gelet op de verklaringen van [A] en [B] ter zitting, niet aannemelijk dat bij appellant de wil aanwezig was om [C] en [D] werkelijk vrees aan te jagen. De uitlatingen van appellant zijn veel meer het gevolg van zijn diepe frustratie over het mislopen van een carrièremogelijkheid, waaraan [C] volgens hem (mede)schuldig zou zijn, en van een eerdere gebeurtenis tussen hem en [D] . Dit alles maakt die uitlatingen niet minder laakbaar. Maar bij de bestraffing ervan moet wel rekening worden gehouden met het gegeven dat appellant [C] en [D] niet daadwerkelijk met de dood heeft bedreigd en ook niet heeft willen bedreigen. Appellant verkeerde toentertijd bovendien in serieuze privéproblemen, die aannemelijk maken dat zijn geestelijke stabiliteit niet optimaal was. Ook moet worden meegewogen dat appellant tot aan deze gebeurtenissen goed heeft gefunctioneerd en dat niet eerder van incidenten sprake is geweest. Gelet hierop moet worden geoordeeld dat de combinatie van én een voorwaardelijk strafontslag én een plaatsing in een andere functie voor onbepaalde tijd én een vermindering van de bezoldiging voor onbepaalde tijd onevenredig zwaar is. In zoverre slaagt het betoog van appellant. Dit betekent dat niet alleen voor de plaatsing in een andere functie maar ook voor de vermindering van de bezoldiging een tijdshorizon moet gelden, wil nog sprake zijn van een niet onevenredige bestraffing. Daarbij acht de Raad het aangewezen dat aan deze beide straffen dezelfde eindtermijn wordt verbonden als aan het voorwaardelijk strafontslag, dus 3 december 2017. Anders dan appellant heeft betoogd is de omstandigheid dat hij tien maanden geschorst is geweest geen grond voor een verdergaande vermindering.
3.9.
In het bijzonder uit het oogpunt van duidelijkheid zal de Raad de aangevallen uitspraak in zijn geheel vernietigen, behalve de beslissingen over griffierecht en proceskosten. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen wordt het beroep gegrond verklaard, wordt het bestreden besluit vernietigd voor zover daarbij de aan de plaatsing in een andere functie en aan de vermindering van de bezoldiging verbonden onbepaalde termijn is gehandhaafd en wordt zelf in de zaak voorzien door daaraan alsnog de termijn van 3 december 2017 te verbinden.
3.10.
Met de vernietiging van de aangevallen uitspraak komt de grondslag aan het besluit van 15 maart 2016 te ontvallen, zodat dit besluit reeds om die reden moet worden vernietigd.
4. Aanleiding bestaat om het college te veroordelen in de proceskosten van appellant in hoger beroep, begroot op € 1.237,50 voor verleende rechtsbijstand en € 42,80 aan reiskosten, in totaal € 1.280,30. De Raad gaat er verder van uit dat de bij het te vernietigen besluit van
15 maart 2016 toegekende vergoeding van de kosten van het bezwaar van € 980,- door het college in stand wordt gelaten.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak, behalve de beslissingen over griffierecht en
proceskosten;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 18 mei 2015 voor zover daarbij de
plaatsing van appellant in de functie van [functie 2] op het
[afdeling 4] bij de afdeling [naam afdeling] voor onbepaalde tijd, vanaf 15 december
2014, met vermindering van zijn bezoldiging met één schaal, is gehandhaafd;
- herroept het besluit van 3 december 2014 voor zover appellant daarbij is geplaatst in de
functie van [functie 2] op het [afdeling 4] bij de afdeling
[naam afdeling] voor onbepaalde tijd, vanaf 15 december 2014, met vermindering van zijn
bezoldiging met één schaal, en bepaalt dat zowel de plaatsing als de vermindering van de
bezoldiging eindigt op 3 december 2017;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit van 18 mei 2015 voor zover dit
is vernietigd;
- vernietigt het besluit van 15 maart 2016;
- veroordeelt het college in de proceskosten van appellant in hoger beroep tot een bedrag van
€ 1.280,30;
- bepaalt dat het college aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 251,-
vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door T. G .M. Simons als voorzitter en M. Kraefft en H. Lagas als leden, in tegenwoordigheid van A.M. Pasmans als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 24 augustus 2017.
(getekend) T. G .M. Simons
(getekend) A.M. Pasmans