Uitspraak
14/1593 AW, 14/1743 AW, 14/1670 AW, 14/1742 AW
Datum uitspraak: 17 maart 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 14 februari 2014, 13/2443 en 14/2444 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[betrokkene 1] te [woonplaats 1] (betrokkene 1)
[betrokkene 2] te [woonplaats 2] (betrokkene 2)
het college van Gedeputeerde Staten van de provincie Overijssel (college)
PROCESVERLOOP
Namens betrokkene 1 heeft mr. G.M. Holthaus-Buys hoger beroep ingesteld.
Namens betrokkene 2 heeft mr. B. Borst hoger beroep ingesteld.
Namens het college heeft mr. J.S.C. Liebrand-Bos, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Partijen hebben verweerschriften en nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft gevoegd plaatsgehad op 4 december 2014 waar betrokkene 1 is verschenen, bijgestaan door mr. Holthaus-Buys en betrokkene 2 is verschenen, bijgestaan door mr. Borst. Tevens was als getuige aanwezig [X.]. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. Liebrand-Bos en mr. F. Plekenpol.
Het onderzoek is heropend na de zitting.
Het college heeft een vraag van de Raad beantwoord en betrokkene 1 heeft gereageerd.
Het onderzoek ter zitting heeft vervolgens plaatsgevonden op 12 november 2015 waar dezelfde personen zijn verschenen als op de zitting van 4 december 2014.
OVERWEGINGEN
1.1.
Betrokkenen zijn vanaf de jaren tachtig werkzaam geweest voor de rechtsvoorganger van de [Stichting] ([Stichting]) en vervolgens bij [Stichting]. [Stichting] ontving subsidie van de provincie Overijssel (provincie). De subsidie aan [Stichting] is met ingang van
1 januari 2013 beëindigd. [Stichting] is op 4 december 2012 failliet verklaard. De curator van [Stichting] heeft de arbeidsovereenkomsten tussen betrokkenen en [Stichting] beëindigd.
1.2.
Bij afzonderlijke brieven van 26 november 2012 hebben betrokkenen het college te kennen gegeven dat zij de laatste twee medewerkers zijn voor wie [Stichting] een zogeheten
B3-status had. Op grond daarvan zijn zij, hoewel geen ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet (AW), ambtenaar in de zin van de voormalige Algemeen burgerlijke pensioenwet (ABP-wet) en zijn de primaire arbeidsvoorwaarden van hoofdstuk H van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling Provincies (CAP), voor de B3-medewerkers neergelegd in het [Stichting] Arbeidsreglement A, op hen van toepassing. Dit betekent volgens betrokkenen dat zij zijn ondergebracht bij de provinciale wachtgeldregeling (inmiddels uitkering ingevolge de Werkloosheidswet (WW) en bovenwettelijke werkloosheidsuitkering). Betrokkenen menen dat het college zijn verantwoordelijkheid voor de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering moet nemen en hebben het college, als eigenrisicodrager voor de WW en de bovenwettelijke werkloosheidsuitkering, gevraagd hen een provinciale bovenwettelijke uitkering toe te kennen of hen een passende functie bij de provincie aan te bieden.
1.3.
Het college heeft betrokkenen bij brieven van 26 maart 2013 laten weten dat de B3-status betekenis heeft voor hun pensioenaanspraken tegenover het ABP, maar dat van een arbeidsrelatie - op grond van een ambtenarenstatus of civielrechtelijk - met de provincie geen sprake is. Niet het college, maar de voormalige werkgever [Stichting] is eindverantwoordelijk. Betrokkenen kunnen een WW-uitkering aanvragen bij het UWV en een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering bij Loyalis. In geval van eigen risicodragerschap van [Stichting] zal het UWV en/of Loyalis eventuele toegekende uitkeringen via de faillissementsboedel kunnen verhalen op [Stichting]. Voor het aanbieden van een passende functie bij de provincie bestaat geen grondslag.
1.4.
Bij besluiten van 13 september 2013 (bestreden besluiten) heeft het college, voor zover hier van belang, de bezwaren van betrokkenen over de aanspraken op een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering niet-ontvankelijk verklaard, omdat in zoverre geen sprake is van besluiten in de zin van artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Op grond van artikel B3 van de vervallen ABP-wet is een privaatrechtelijke instelling met een zogeheten B3-status verplicht aangesloten bij het ABP. Dit roept echter geen arbeidsrechtelijke verhouding dan wel financiële en/of materiële verplichtingen voor de provincie in het leven jegens betrokkenen. Het college heeft de bezwaren tegen het niet aanbieden van een passende functie bij de provincie ongegrond verklaard, omdat een rechtspositionele en/of wettelijke grondslag daartoe ontbreekt.
2. In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, de beroepen gegrond verklaard, de bestreden besluiten vernietigd en, zelf voorziend, de bezwaren van betrokkenen niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat betrokkenen geen dienstverband hadden bij de provincie en dat zij, gelet op hun arbeidsovereenkomst met [Stichting], ook niet als ambtenaar in de zin van de AW kunnen worden aangemerkt. Dat betrokkenen vanwege de B3-status wel ambtenaar zijn in de zin van de ABP-wet maakt dit niet anders, omdat dit een andere status is dan die van ambtenaar in de zin van de AW. De beslissingen van het college in de brieven van 26 maart 2013 zijn daarom geen publiekrechtelijke rechtshandelingen en dus geen besluiten in de zin van de Awb. Om deze reden stond voor betrokkenen geen bezwaar open tegen de beslissingen in de brieven van 26 maart 2013. Indien betrokkenen het niet eens waren met die beslissingen hadden zij daarover een vordering bij de burgerlijke rechter moeten instellen. Omdat de gemachtigde van betrokkene 1 ter zitting bij de rechtbank heeft verklaard zijn partner te zijn, is geen sprake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand die voor een proceskostenveroordeling in aanmerking komt.
3.1.
Betrokkenen hebben in hun hoger beroepen aangevoerd dat uit de B3-status en de historische verbondenheid met de provincie voortvloeit dat zij jegens het college aanspraak hebben op een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering en herplaatsing in een passende functie. Zij baseren dit ook op de toezegging van de provincie in juni 2004 aan het bestuur van [Stichting] om garant te staan voor eventuele wachtgelden van B3-medewerkers en op het handelen van de provincie tegenover andere werknemers van (de rechtsvoorganger van) [Stichting]. Volgens betrokkene 1 heeft de rechtbank ten onrechte aangenomen dat hem niet door een derde beroepsmatig rechtsbijstand is verleend, omdat zijn gemachtigde zijn partner zou zijn; dat is zij niet.
3.2.
Het college wil duidelijkheid over de vraag of de garantstelling van de provincie voor eventuele wachtgelden zou kunnen leiden tot ambtenaarschap in de zin van de AW of een andere rechtens relevante publiekrechtelijke relatie met betrokkenen. Volgens het college heeft de rechtbank zich ten onrechte niet over deze vraag uitgelaten.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Bevoegdheid van de Raad
4.1.
De aangevallen uitspraak heeft geen betrekking op besluiten als bedoeld in artikel 9 en Pro
10 van bijlage 2 van de Algemene wet bestuursrecht, waarin is bepaald in welke zaken de Raad de bevoegde hoger beroepsrechter is. Dit betekent dat de Raad in beginsel niet bevoegd is van het hoger beroep kennis te nemen. Zoals de Raad eerder heeft overwogen
(CRvB 3 december 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2659) is dit echter anders, indien sprake is van een kennelijk of onmiskenbaar onbedoeld hiaat in de rechtsmachtverdeling en voorts de betrokken besluiten naar onderwerp, kader, strekking of toepasselijk recht een zodanig sterke verwantschap tonen met de in de bijlage 2 van de Awb opgenomen dan wel anderszins aan de Raad toedeelde wetten en - andere - regelingen, dat aan de Raad desondanks de bevoegdheid dient toe te komen in hoger beroep te oordelen over een uitspraak van de rechtbank terzake. In lijn met deze rechtspraak is de Raad, gelet op de verwantschap van de onderwerpen van de voorliggende geschillen (bovenwettelijke werkloosheidsuitkering en herplaatsing) met het werkterrein van de Raad, bevoegd kennis te nemen van de hoger beroepen.
De hoger beroepen van betrokkenen
4.2.1.
In de brieven van 26 maart 2013 heeft het college geen beslissing genomen op de aanvragen voor een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering, maar heeft hij betrokkenen verwezen naar Loyalis voor het doen van een aanvraag. In de bestreden besluiten heeft het college de bezwaren van betrokkenen hiertegen niet-ontvankelijk verklaard en daarnaast te kennen gegeven dat er geen juridische basis bestaat voor het verstrekken van een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Ook de rechtbank heeft geoordeeld dat de bezwaren in zoverre
niet-ontvankelijk waren.
4.2.2.
Met hun brieven van 26 november 2012 hebben betrokkenen onder meer verzocht om toekenning van een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering, als bedoeld in de Regeling aanvullende voorziening bij werkloosheid (Regeling), een uitvoeringsregeling op grond van de CAP. Aangezien betrokkenen dus een voorziening aanvroegen op grond van een provinciale regeling is hun aanvraag in beginsel gericht op het nemen van een besluit in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Omdat betrokkenen geen arbeidsverhouding met de provincie hadden en zij hun positie bij de [Stichting] als grondslag voor de aanspraak op die uitkering hadden aangewezen, lag het op de weg van het college om te beslissen of betrokkenen aanspraak konden maken op toepassing van de provinciale bovenwettelijke werkloosheidsuitkering. Die beslissing zou een besluit in de zin van artikel 1:3, derde lid, van de Awb zijn. Nu het college dit niet heeft gedaan, is de reactie van het college in de brieven van 26 maart 2013 een met een besluit gelijk te stellen schriftelijke weigering een besluit te nemen als bedoeld in artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb. Hiertegen stond voor betrokkenen bezwaar open. Het college en de rechtbank hebben de bezwaren hiertegen dan ook ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard. In zoverre slagen de hoger beroepen van betrokkenen.
4.2.3.
Partijen zijn het erover eens dat uit de Regeling geen rechtstreekse aanspraak op een bovenwettelijke uitkering voortvloeit. De B3-status van [Stichting] en de subsidierelatie tussen [Stichting] en de provincie brengen niet mee dat zij wel onder het toepassingsbereik van de Regeling vallen. Dat het college in het verleden aan [Stichting] uitkeringen heeft vergoed die [Stichting] aan ontslagen werknemers uitbetaalde, maakt dit niet anders, alleen al niet omdat het vergoeden van uitgaven aan een stichting niet gelijk is aan of op één lijn gesteld kan worden met een aanspraak van een belanghebbende op een uitkering van de provincie. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad zelf in de zaak voorzien en de bezwaren tegen de schriftelijke weigeringen om te beslissen over het recht op bovenwettelijke werkloosheidsuitkering op grond van de Regeling gegrond verklaren en de verzoeken om toekenning van een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering op grond van de Regeling afwijzen.
4.2.4.
Anders dan betrokkenen hebben betoogd kunnen zij geen rechtstreekse aanspraken ontlenen aan een toezegging van de provincie in juni 2004 aan het bestuur van [Stichting] om garant te staan voor eventuele wachtgelden van B3-medewerkers. Hierbij is van betekenis dat deze toezegging betrekking heeft op de relatie tussen de provincie als subsidiegever en de stichting en niet is gedaan in het kader van de uitvoering van de Regeling.
4.2.5.
De verzoeken van betrokkenen om hen passende functies te bieden stonden los van enige concrete vacature bij de provincie. Die verzoeken waren erop gericht dat de provincie aandacht aan hen zou besteden en zou proberen een functie voor hen te vinden. De verzoeken waren dus niet gericht op het nemen van een besluit en betrokkenen deden dus geen aanvraag, zoals bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Dat betekent dat de brieven van 26 maart 2013 in zoverre geen besluiten waren en dat daartegen geen bezwaar kon worden gemaakt. Nu de rechtbank, zij het op enigszins andere gronden, tot dezelfde conclusie was gekomen en de bezwaren niet-ontvankelijk heeft verklaard, slagen de hoger beroepen van betrokkenen in zoverre niet.
4.2.6.
De rechtbank heeft op grond van een ter zitting afgelegde verklaring aangenomen dat de gemachtigde van betrokkene 1 zijn partner is. Uit het proces-verbaal van de zitting blijkt niet van een dergelijke verklaring. Betrokkene 1 heeft ontkend dat zijn gemachtigde zijn partner is. Het college heeft dit niet betwist. Er is daarom geen grond voor het oordeel van de rechtbank dat betrokkene 1 niet in aanmerking komt voor een vergoeding van de kosten van rechtsbijstand, omdat geen sprake is van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand. Het hoger beroep van betrokkene 1 slaagt in zoverre. Doende wat de rechtbank zou behoren te doen, zal de Raad het college veroordelen in de kosten van betrokkene 1 in beroep wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand tot een bedrag van € 992,-.
Het hoger beroep van het college
4.3.
Anders dan het college heeft betoogd, heeft de rechtbank zich niet hoeven uit te laten over de vraag of de garantstelling van de provincie voor eventuele wachtgelden zou kunnen leiden tot ambtenaarschap in de zin van de AW of een andere rechtens relevante publiekrechtelijke relatie met betrokkenen. De omvang van de beroepen bij de rechtbank werd namelijk begrensd door de bestreden besluiten. Die hadden betrekking op het recht op een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering en een passende functie.
5. Het hoger beroep van het college slaagt niet. De hoger beroepen van betrokkenen tegen de niet-ontvankelijk verklaringen door de rechtbank van hun bezwaren over een bovenwettelijke werkloosheidsuitkering en een passende functie slagen. Verder slaagt het hoger beroep van betrokkene 1 voor wat betreft de afwijzing van de proceskostenveroordeling. De aangevallen uitspraak komt in zoverre voor vernietiging in aanmerking. Omdat de hoger beroepen verder niet slagen zal de Raad de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige bevestigen.
6.1.
Het college heeft verzocht betrokkenen in hoger beroep te veroordelen in de volledige dan wel gebruikelijke proceskosten omdat zij misbruik hebben gemaakt van hun procesbevoegdheid. Volgens het college hebben betrokkenen geen gronden tegen de aangevallen uitspraak aangevoerd en hebben zij de juistheid van de dragende overweging van deze uitspraak, het ontbreken van ambtenaarschap, erkend. De Raad deelt dit standpunt niet. Betrokkenen hebben wel degelijk gronden tegen de aangevallen uitspraak aangevoerd. Dat daarbij sprake is van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht als bedoeld in artikel 8:75, eerste lid, van de Awb, is niet gebleken.
6.2.
Voor zover betrokkenen hebben verzocht om vergoeding van kosten die zij hebben gemaakt in de procedure bij de rechtbank, dient dit verzoek te worden afgewezen. De rechtbank heeft over deze kosten in de aangevallen uitspraak een beslissing genomen waartegen betrokkenen, behalve over de kosten van rechtsbijstand van betrokkene 1, in hoger beroep niet zijn opgekomen.
6.3.
Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de proceskosten van betrokkenen in hoger beroep tot een bedrag van € 1.488,- voor betrokkene 1 en € 1.240,- voor betrokkene 2 wegens beroepsmatig verleende rechtsbijstand. De reis- en verblijfkosten van de gemachtigde van betrokkene 1 zijn begrepen in de vergoeding voor rechtsbijstand en komen niet afzonderlijk voor vergoeding in aanmerking. Daarnaast komen voor vergoeding in aanmerking de reiskosten van betrokkenen tot een bedrag van € 66,40 per betrokkene voor het bijwonen van twee zittingen en de reiskosten van de getuige voor het bijwonen van twee zittingen tot een bedrag van € 95,60.
7. Van het college wordt op grond van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb griffierecht geheven.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover daarbij de bezwaren van betrokkenen over de
bovenwettelijke werkloosheidsuitkering niet-ontvankelijk zijn verklaard en is bepaald dat de
uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde besluiten, en voor zover daarbij het verzoek
van betrokkene 1 om een proceskostenveroordeling is afgewezen;
- bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, voor het overige;
- verklaart de bezwaren van betrokkenen tegen de schriftelijke weigering te beslissen over
bovenwettelijke uitkering gegrond;
- wijst de aanvragen van betrokkenen om toekenning van bovenwettelijke
werkloosheidsuitkering af en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van de
besluiten van 13 september 2013;
- veroordeelt het college in de kosten van betrokkene 1 in beroep en hoger beroep tot een
bedrag van € 2.546,40;
- veroordeelt het college in de kosten van betrokkene 2 in hoger beroep tot een bedrag van
€ 1.306,40;
- veroordeelt het college in de reiskosten van de getuige in hoger beroep tot een bedrag van
€ 95,60;
- bepaalt dat het college aan betrokkenen het door ieder van hen in hoger beroep betaalde
griffierecht van € 246,- vergoedt;
- bepaalt dat van het college een griffierecht van € 493,- wordt geheven.
Deze uitspraak is gedaan door J.N.A. Bootsma als voorzitter en C.H. Bangma en
W.J.A.M. van Brussel als leden, in tegenwoordigheid van B. Fotchind als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 maart 2016.
(getekend) J.N.A. Bootsma
(getekend) B. Fotchind